ПРОБЛЕМЫ УСТАНОВЛЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО НАДЗОРА: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ <*>
С. З. ЖЕНЕТЛЬ
——————————— <*> Zhenetl’ S. Z. Problems of formation of administrative supervision: issues of theory and judicial practice.
Женетль Светлана Закошуоновна, Российская академия правосудия, профессор кафедры гражданского, арбитражного и административного процессуального права, доктор юридических наук.
Автор статьи, анализируя изменения, внесенные в Гражданско-процессуальный кодекс (ФЗ от 6 апреля 2011 г. N 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»), и дополнения новой главы раздела публичных отношений, рассматриваемых судом, обращает внимание на законодательные пробелы, предлагает пути их устранения.
The author of the article on analyzing the amendments introduced into the Civil Procedure Code (FL of 6 April 2011 N 64 «On Administrative Supervision of Persons released from the places of deprivation of freedom» and amendments to the new chapter of the section of public relations considered by the court, draws attention to the legislative lacunas and proposes the ways of elimination thereof.
Key words: Civil Procedure Code, administrative supervision, judicial protection, lacunas of the legislation, judicial practice.
Принятый около полутора лет назад Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. N 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» <1> не стал новеллой российского законодательства. Институт административного надзора действовал и в СССР, преследовал ту же цель, что и новый закон, — предупреждение повторной преступности. Только административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, устанавливался на основании постановлений административных органов, а сейчас это прерогатива судебной власти и рассматривается в порядке, предусмотренном ГПК РФ. Федеральный закон N 64-ФЗ послужил основанием внесения изменений в ГПК РФ и дополнения его новой главой 26.2. ——————————— <1> Российская газета. 2011. 8 апреля.
На первый взгляд рассмотрение данной категории дел в гражданском процессе вызывает удивление или по крайней мере вопросы. И это понятно, институт гласного надзора за определенной категорией лиц, отбывших уголовное наказание, находится на стыке уголовного, исправительно-трудового и административного права и процесса. Цепочка взаимосвязей и взаимозависимости прослеживается четкая, и вроде нет места для гражданского процесса. После освобождения из исправительного учреждения предпочтение в регулировании отношений данного лица с обществом отдается нормам административного права, что следует и из самого называния «административный надзор». Этого не наблюдалось бы при наличии административного судопроизводства, реализуемого в административных судах, или, на худой конец, по примеру военных судов, в рамках судов общей юрисдикции, но в самостоятельном своем выражении. Однако вопросы об административной юстиции, административном судопроизводстве, административных судах являются дискуссионными многие годы. Предложенные в 2000, 2006 гг. проекты Закона «О Кодексе об административном судопроизводстве» не выдержали испытания на предмет удовлетворения разных интересов. В 2008 г. вновь обсуждалась новая концепция, а в настоящее время Верховным Судом РФ разработан новый проект закона «О Кодексе об административном судопроизводстве», но трудно сказать, как сложится и его судьба. Хотя потенциальная возможность создания административных судов просматривается (в речи главы государства, в публикациях различного рода и др.). Однако решение обсуждаемого вопроса должно было найти свое воплощение в иных кодифицированных актах. Учитывая, что административное судопроизводство, наличие которого сейчас никем не отрицается, у нас разделено между гражданским и арбитражным процессами, а также учитывая, что вопрос касается граждан, то данная категория дел нашла себе место в подразделе III раздела II ГПК РФ, где регулируется рассмотрение дел, возникающих из публичных правоотношений. Следует заметить, что с включением новых глав о реадмиссии (26.1) и об установлении административного надзора (26.2) правильнее этот подраздел в ГПК РФ назвать, так же как и в АПК РФ, «Дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений», поскольку регулируемые им нормативные правовые акты можно отнести к административному законодательству, но никак не к гражданскому, как об этом указывают некоторые авторы <2>. Рассмотрение дел об административном надзоре суд осуществляет в рамках административного судопроизводства, хотя в гражданском процессе суть его от этого не меняется. ——————————— <2> Вельмин А. С. Проблемы обоснованности отнесения дел об административном надзоре к ведению суда в порядке гражданского судопроизводства. URL: http://justicemaker. ru/view-article. php? id=3&art;=3494.
Административный надзор устанавливается не за всеми лицами, отбывшими наказание. Административный надзор устанавливается в обязательном порядке, независимо от каких-либо условий, за лицами, имеющими судимость за преступление против половой неприкосновенности и половой свободы несовершеннолетних, а также совершившими преступление при опасном или особо опасном рецидиве. В остальных случаях административный надзор может быть установлен в отношении совершеннолетних граждан, освобождаемых или освобожденных из мест лишения свободы и имеющих непогашенную либо неснятую судимость за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления, преступления при рецидиве преступлений, умышленного преступления в отношении несовершеннолетнего (ст. 3 ФЗ от 06.04.2011 N 64-ФЗ). Но и они не все становятся поднадзорными. Из указанной категории лиц осуществляется отбор наиболее негативно реагирующих на меры исправительного характера. Для установления административного надзора законом определены условия, при которых: — лицо в период отбывания наказания в местах лишения свободы признавалось злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания; — лицо, отбывшее уголовное наказание в виде лишения свободы и имеющее непогашенную либо неснятую судимость, совершает в течение одного года два и более административных правонарушения против порядка управления и (или) административных правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность и (или) на здоровье населения и общественную нравственность. Относительно этих условий у правоприменителей возникают некоторые разночтения. Например, о праве суда входить в обсуждение вопроса об обоснованности привлечения указанных лиц к административной ответственности или обоснованности признания освобождаемого лица злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания в период отбывания наказания в местах лишения свободы; о сроках погашения административного наказания и многие другие вопросы при установлении административного надзора. Следует отметить, что судьи в основном правильно понимают содержание норм главы 26.2 ГПК РФ. Рассмотрим эти и иные вопросы с различных точек зрения. Изначально следует принять во внимание, что осужденный признается злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания постановлением начальника исправительного учреждения по представлению администрации исправительного учреждения. Постановление об административном правонарушении выносится должностными лицами, органами государственной власти, судьями (ст. 23.1 КоАП РФ). Указанные постановления являются актами, вступившими в законную силу и подлежащими обязательному исполнению, существуя для суда как данность при рассмотрении дела. Входить в обсуждение указанных вопросов суд мог бы в случае, если бы только эти постановления оспаривались в установленном законом порядке. Оценивать обоснованность привлечения указанных лиц к административной ответственности суд не вправе, так как это не предмет его исследования. Следовательно, входить в обсуждение законности этого постановления в отношении освобождаемого лица либо законности постановлений по делу об административных правонарушениях, которые послужили основанием для обращения в суд об установлении административного надзора. Однако вопрос о годичном сроке, неоднократности правонарушений небезынтересен, поскольку с ним связано наличие оснований для удовлетворения требований об установлении административного надзора. То обстоятельство, что в перечисленных пп. 2 п. 3 ст. 3 Закона N 64-ФЗ условиях установлен такой критерий, как совершение нескольких (двух и более) административных правонарушений в течение года после освобождения, нельзя расценивать как квалифицирующий признак повторности. Этот признак не присутствует в КоАП РФ, что ясно усматривается из п. 1 ст. 4.4, ст. 4.6 и других норм КоАП РФ. Этот признак характерен для УК РФ. Более того, при установлении административного надзора суд не применяет нормы КоАП, а руководствуется главой 26.1 ГПК РФ. Лицо в течение года со дня окончания исполнения постановления по делу об административном правонарушении, т. е. срока погашения административного наказания, находится в состоянии так называемой административной наказанности <3>. И если оно в свой испытательный срок совершает не одно правонарушение, то это свидетельствует о том, что его неправильное поведение стало систематическим и что он стал злостным нарушителем, нуждающимся в надзоре, т. е. в определенных ограничениях с целью предотвратить негативные действия этого лица, уберечь и его, и общество от нежелательных последствий. Признак систематичности напрямую связан с основанием установления административного надзора. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (под ред. Н. Г. Салищевой) включен в информационный банк согласно публикации — Проспект, 2011 (7-е издание, переработанное и дополненное). —————————————————————— <3> См.: Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под общ. ред. Н. Г. Салищевой. М.: КОДЕКС, 2011. С. 75.
А. В. Бриллиантов считает, что «совершение осужденным злостного нарушения установленного порядка отбывания наказания не предопределяет признание осужденного злостным нарушителем. Злостным может быть признано также совершение и простого нарушения, если в деянии присутствует признак систематичности — совершение повторного нарушения в течение одного года. Систематичность является необходимым, но не достаточным признаком признания простого нарушения злостным. Простое повторное нарушение признается злостным, если за каждое из этих нарушений осужденный был подвергнут взысканию в виде водворения в штрафной или дисциплинарный изолятор» <4>. Заметим, что, когда речь идет о лице, отбывающем наказание, закон не определяет временной период, порождающий признак систематичности, поскольку она выливается в признание злостным нарушителем порядка отбывания наказания, в то время как для лица, отбывшего наказание, установлен годичный испытательный срок после освобождения и систематичность должна иметь место именно в этот период. ——————————— <4> См.: Бриллиантов А. В. Комментарий к уголовно-исполнительному кодексу Российской Федерации. М., 2011. Статья 116.
Здесь законодатель ориентирует органы внутренних дел, исправительные учреждения и суд на оценку негативного поведения лица, как на факт, характеризующий личность этого гражданина, и с целью предотвращения возможного рецидива преступности считает целесообразным установление административного надзора. Вместе с тем суд, не входя в обсуждение обоснованности постановлений, явившихся основанием для обращения к нему с заявлением, должен проверять вопрос истечения «срока наказанности», т. е. испытательного срока, о котором указывается в ст. 4.6 КоАП РФ. В соответствии с этой нормой лицо, которому назначено административное наказание за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым данному наказанию в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания. Заметим, что речь не идет о годичном сроке вынесения постановления о назначении административного наказания и не о том же сроке после вступления постановления в законную силу. Речь идет о дне фактического окончания исполнения назначения наказания, т. е. полной выплате штрафной суммы, истечении срока административного приостановления деятельности, лишении специального права и др. Это важно по той причине, что погашение указанного срока ломает схему систематичности негативного поведения. Выдержавший испытательный срок считается не имеющим административного наказания. Соответственно, суд не может учитывать уже такое правонарушение в ряду оснований, перечисленных в ст. 3 Закона N 64-ФЗ, так же как, например, правонарушения, по которым производство прекращено за малозначительностью, по реабилитирующим основаниям. Несколько по-иному следует исчислять погашение срока наказания в отношении освобождаемого из мест лишения свободы. Он считается не имеющим взыскания, если в течение года со дня отбытия дисциплинарного взыскания не будет подвергнут новому взысканию. Обусловлено это тем, что взыскание исполняется немедленно, а в исключительных случаях — не позднее 30 дней со дня его наложения, а наложение взыскания происходит одновременно с признанием осужденного злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания (ч. 8 ст. 117 УИК РФ). Вряд ли органы исправительного учреждения сознательно будут обращаться в суд с заявлением об установлении административного надзора за лицом, которое считается не имеющим взыскания в силу погашения срока либо на пороге его, но ошибки и невнимательность не исключены. Однако истечение указанного срока может иметь место и не по вине этих органов. Так, из п. 6 ч. 1 ст. 12 Закона N 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» следует, что при осуществлении административного надзора органы внутренних дел обязаны подавать в суд заявление об установлении административного надзора по основаниям, предусмотренным настоящим федеральным законом, не позднее чем за один месяц до истечения срока отбывания осужденным ограничения свободы, назначенного в качестве дополнительного вида наказания, или при замене неотбытой части наказания в виде лишения свободы ограничением свободы. А суд вправе рассмотреть заявление в двухмесячный срок, установленный ст. 154 ГПК РФ, что, как видно, несопоставимо. В случае если ОВД не обратился в суд заблаговременно, учитывая, что законом не установлен сокращенный срок рассмотрения дел данной категории, а также что обращение в суд не приостанавливает течение каких-либо процессуальных сроков, если о том не указано в ГПК РФ или ином конкретном законе, то срок погашения наказания может истечь именно в этот период. У суда в этом случае появляется основание отказать в удовлетворении заявления об установлении административного надзора за отсутствием условий, указанных в ст. 3 Федерального закона. В противном случае теряется задача исправления лица, предотвращения рецидива преступлений, преследуемая надзором. Здесь есть три варианта решения проблемы: 1) заявитель должен учитывать несопоставимость судебных сроков рассмотрения дел, установленных ст. 154 ГПК РФ, и срока, предусмотренного п. 6 ч. 1 ст. 12 Закона N 64-ФЗ, в связи с чем обращаться в суд заблаговременно; 2) это законодательное увеличение срока, установленного в правовой норме п. 6 ч. 1 ст. 12, до того, который превышал бы срок, установленный для рассмотрения дела; 3) законодательное установление сокращенного срока рассмотрения дел данной категории. В данном случае трудно не поддержать судью, предлагающего установление 15-дневного срока рассмотрения со дня поступления заявления в суд <5>. ——————————— <5> См.: Бурганов Р. С., Бикмиев Р. Г. К вопросу об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы // Актуальные проблемы экономики и права. 2012. N 3 (23). Июль — сентябрь.
Суть административного надзора состоит в установлении судом временных административных ограничений прав и свобод лица, освобожденного из мест лишения свободы. В соответствии со ст. 4 Федерального закона перечень применяемых судом ограничений сводится к запрещению пребывания в определенных местах; запрещению посещения мест проведения массовых и иных мероприятий и участия в указанных мероприятиях; запрещению пребывания вне жилого или иного помещения, являющегося местом жительства либо пребывания поднадзорного лица, в определенное время суток; запрещению выезда за установленные судом пределы территории; обязательной явке от одного до четырех раз в месяц в орган внутренних дел по месту жительства или пребывания для регистрации. Дело судом рассматривается со всеми процессуальными особенностями, присущими делам, помещенным в подраздел III раздела II ГПК РФ. Бремя доказывания возложено на орган, заявивший ходатайство об установлении административного надзора, который должен аргументировать свои доводы, представлять доказательства. Освобожденное из мест лишения свободы лицо должно знать об установлении за ним административного надзора и предписанных ограничениях, имеет право возражать против доводов, опровергать представленные доказательства, представлять свои доказательства по делу. В связи с изложенным законодатель в ч. 1 ст. 261.7 ГПК РФ предусмотрел рассмотрение и разрешение дела об административном надзоре судом с обязательным участием лица, в отношении которого подано заявление. Неявка этого лица влечет отложение рассмотрения дела. Сложность ведь в том, что данная категория дел должна рассматриваться с участием самого освобожденного, поскольку защита его прав на свободу должна быть действенной, а не формальной. Проблемы своевременного рассмотрения дел по установлению административного надзора возникают именно здесь, по вызову лиц, не желающих являться в суд или получать извещение, в отношении лиц без определенного места жительства, постоянного места работы, иностранных лиц, имеющих право находиться на территории России, но не имеющих жилья или вынужденных временно снимать его (если не имеют такого права, после освобождения они подлежат депортации). Законодатель должен был предвидеть, что лицо, освободившееся из мест лишения свободы, или злостный нарушитель порядка отбывания наказания в местах лишения свободы не будут с радостью являться в суд для установления за ними административного надзора. Однако в главе 26.2 ГПК способы обеспечения явки этого специфического контингента ничем не обеспечил. Отметим, что законодателем внесены охранительные нормы в другие законы, которые тоже нужны. Так, при нарушении лицом установленных ему судом норм он будет привлекаться либо по ст. 19.24 КоАП РФ, либо по ст. 314.1 УК РФ. Однако об этих нормах речь может идти только после установления административного надзора, а не до. В новом законопроекте этот вопрос предлагается решить обеспечительными мерами, но сегодня законодательного решения этого вопроса нет. Не может суд прибегнуть к помощи адвоката и воспользоваться ст. 50 ГПК РФ, поскольку она предназначена для охраны имущественных прав гражданина в исковом производстве, а не субъективных. Вопросы по рассмотрению данной категории дел этим не ограничиваются, но изложенные являются наиболее актуальными, которые требуют решения сегодня.
