О СОСТОЯНИИ ЗАКОННОСТИ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ОРГАНАМИ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОЗЫСКА ЛИЦ, ПРОПАВШИХ БЕЗ ВЕСТИ
В. В. СКОСАРЕВ
Скосарев В. В., старший прокурор Управления по надзору за производством дознания и оперативно-розыскной деятельностью Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
Принимая во внимание остроту проблем, связанных с безвестным исчезновением граждан и отсутствием на протяжении длительного времени положительных результатов их преодоления, Генеральной прокуратурой Российской Федерации с участием прокуроров субъектов РФ в 2012 г. проведена проверка исполнения законов уполномоченными органами по розыску лиц, пропавших без вести, идентификации неопознанных трупов и расследованию преступлений, связанных с безвестным исчезновением граждан.
Осуществление розыска лиц, пропавших без вести, в соответствии со ст. 2 Федерального закона от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» является одной из основных задач оперативно-розыскной деятельности. Функционально ее решение возложено на подразделения уголовного розыска органов внутренних дел. Своевременный розыск без вести пропавшего лица характеризует степень защищенности граждан от противоправных действий и косвенно отражается на уровне доверия населения к правоохранительным органам. Проверкой, проведенной Генеральной прокуратурой Российской Федерации, установлено, что, несмотря на наметившуюся тенденцию снижения общего количества без вести пропавших граждан, эффективность их розыска в целом по стране не соответствует предъявляемым требованиям. Принимаемые меры не обеспечивают безусловного выполнения задач, определенных Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности». Количество выявляемых прокурорами нарушений в этой сфере продолжает оставаться значительным. Согласно статистическим данным в 2011 г. в федеральном розыске находилось 112,3 тыс. без вести пропавших, было установлено местонахождение только 62,3 тыс. человек. Результативность розыска составила 55,6%, в сравнении с 2002 г. данный показатель снизился на 11%. В первом полугодии 2012 г. разыскивалось 75,3 тыс. без вести пропавших. При этом судьба 46,8 тыс. человек осталась неустановленной. В ряде регионов результативность розыска находится на крайне низком уровне. Например, в Калужской, Магаданской, Пензенской и Сахалинской областях и г. Санкт-Петербурге она не превышает 20%. Немалая часть без вести пропавших становится жертвами убийств, похищений, принуждения к занятию проституцией и использования рабского труда. В частности, на 1 января 2012 г. с возбуждением уголовных дел разыскивалось 13,2 тыс. без вести пропавших. При этом результаты научных исследований свидетельствуют, что жертвами преступлений становятся не 5 — 8% пропавших без вести, а 20 — 25% лиц, объявленных в розыск как без вести пропавшие <1>. ——————————— <1> См.: Состояние и тенденции преступности в Российской Федерации: Криминологический и уголовно-правовой справочник / НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ; ВНИИ МВД России, Департамент уголовного розыска МВД России; Под общ. ред. А. Я. Сухарева, С. И. Гирько. М.: Экзамен, 2007. С. 35.
Особый общественный резонанс рассматриваемому явлению придает тот факт, что 18 — 20% от количества пропавших без вести — несовершеннолетние. На этом фоне отмечается снижение результативности идентификационной работы по установлению личности граждан по неопознанным трупам. В частности, данный показатель в 2011 г. составил 24,2%, в первом полугодии 2012 г. — 11%. Всего в 2011 г. были установлены личности 95,5 тыс. неопознанных трупов, в первом полугодии 2012 г. — 75,8 тыс. Общий остаток неопознанных трупов с учетом прошлых лет на 1 июля 2012 г. составил 64,9 тыс. Результаты проверки показали, что повсеместно не обеспечивается полнота проведения оперативно-розыскных мероприятий по установлению без вести пропавших лиц. Только в 32 субъектах Российской Федерации необоснованно был прекращен розыск в отношении более 1 тыс. человек, при этом прокурорами выявлено свыше 14 тыс. нарушений законодательства об ОРД. По результатам рассмотрения актов прокурорского реагирования к дисциплинарной ответственности привлечено свыше 1 тыс. сотрудников полиции. Большая часть нарушений допускается при производстве первоначальных розыскных мероприятий. Построение розыскной работы складывается изначально превалирующим приоритетом об исчезновении лица вследствие несчастного случая, склонности к бродяжничеству. Совокупность логически связанных между собой признаков безвестного исчезновения граждан не оценивается. Не выясняются обстоятельства, предшествующие исчезновению, наличие или отсутствие денежных средств у пропавшего, местонахождение его личных документов, долговые обязательства, наличие сотового телефона, круг знакомых и родственных связей, обстоятельства, характеризующие личность пропавшего, его психоэмоциональное состояние. Зачастую внезапность исчезновения не рассматривается как признак криминального исчезновения, что противоречит требованиям совместного Приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации и МВД России от 27 февраля 2010 г. N 70/122, утвердившего Инструкцию о порядке рассмотрения заявлений, сообщений о преступлениях и иной информации о происшествиях, связанных с безвестным исчезновением граждан. Согласно п. 5 названной Инструкции о признаках совершения преступления в отношении разыскиваемого могут свидетельствовать такие обстоятельства, как отсутствие объективных данных, указывающих на намерение человека беспричинно и на длительное время убыть в неизвестном направлении или сменить жилище; исчезновение человека с автотранспортом; отсутствие в течение длительного времени данных о местонахождении исчезнувшего лица (в том числе пропавшего со средствами мобильной связи); исчезновение человека, связанное с отчуждением его собственности, и ряд др. Полагаем, что успех борьбы с преступлениями, сопряженными с безвестным отсутствием граждан, в целом зависит от эффективности и своевременности принимаемых оперативно-розыскных мер. Однако инертность и непринятие должных мер к розыску пропавших лиц выявлены во всех без исключения привлеченных к проверке субъектах Российской Федерации. Розыск граждан, исчезнувших в предыдущие годы, практически не осуществляется. В ходе проверок было установлено, что немалая доля розыскных дел на указанную категорию граждан заводилась позднее 10-дневного срока, что является нарушением требований Инструкции об организации и тактике розыскной работы органов внутренних дел, объявленной Приказом МВД России от 5 мая 1993 г. N 213-дсп. Примером ненадлежащего контроля со стороны руководителей отделов полиции и сотрудников аппарата ГУ МВД России по Волгоградской области за своевременностью заведения розыскных дел может служить дело оперативного учета по факту безвестного исчезновения С., розыск которого был начат 6 декабря 2011 г., т. е. спустя пять месяцев с момента поступления соответствующего заявления. В нарушение требований ведомственных нормативных актов установлены случаи несвоевременного объявления без вести пропавших в федеральный розыск (Тверская область и другие регионы). Нередко сотрудники органов внутренних дел с целью улучшения статистических показателей заводили розыскные дела на без вести пропавших лиц после реального установления их местонахождения. Такие факты были вскрыты в органах внутренних дел Оренбургской, Самарской, Московской, Ростовской областей и др. К примеру, 30 июня 2011 г. в ОВД по Багаевскому району Ростовской области поступила информация о безвестной пропаже Г., местонахождение которого было установлено в этот же день и получено у него объяснение. Однако, несмотря на отсутствие необходимости проведения розыскных мер, 2 июля 2011 г. ОВД по Багаевскому району заведено розыскное дело. Указанное незаконное решение опротестовано. Уполномоченными прокурорами устанавливались факты необоснованного отнесения безвестно пропавших лиц к категории утративших родственные связи, что в конечном итоге позволяет полиции сокращать срок ведения розыска с 15 до 5 лет, а впоследствии прекращать его без решения задач оперативно-розыскной деятельности. Только в г. Санкт-Петербурге в 2011 г. установлено шесть таких фактов. По результатам рассмотрения протестов прокурора розыскные дела переведены из категории «утерявшие связь с родственниками» в категорию «без вести пропавшие». Кроме того, в нарушение ведомственных нормативных правовых актов МВД России не во всех опознавательных картах, заполняемых на лиц, пропавших без вести, лиц, утративших связь с родственниками, неопознанных трупов, направляемых для постановки на централизованный учет АИПС «Опознание», имеются фотоснимки разыскиваемых. В частности, проверкой в ИЦ ГУ МВД России по Новосибирской области установлено, что в 2010 г. в федеральный розыск объявлено 173 лица, пропавших без вести, из них 135 с фотоизображениями (78%), в 2011 г. — 179, из них 124 с фотоизображениями (69%). Следует отметить, что формирование с 1 января 2011 г. в подсистеме интегрированной базы данных федерального уровня (ИБД-Ф) «ФР-Оповещение» массива розыскной информации с фотоизображениями в цифровом формате объявляемых в федеральный розыск без вести пропавших лиц идет очень медленно. Так, проверкой в ГИАЦ МВД России установлено, что в 2011 г. с наличием такого фотоизображения было поставлено на учет лишь 6348 (38%) из 16 627 лиц. Всего в подсистеме ИБД-Ф «ФР-Оповещение» фотоизображения в цифровом формате имеются лишь у 12,2% лиц, стоящих на учете. Аналогичная ситуация сложилась при постановке на учет неопознанных трупов. В частности, в 2011 г. с отсутствием фотоизображений поставлено на учет органами внутренних дел г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области 44% неопознанных трупов. Отсутствие фотоизображений разыскиваемых и неопознанных трупов в установленном формате снижает возможность сопоставления соответствующих информационных массивов с помощью аппаратно-программных средств и, как следствие, результативность розыска и идентификацию граждан по неопознанным трупам. Распространенный характер носят случаи оставления без внимания полученных из бюро несчастных случаев (далее — БРНС) данных об установлении сходства разыскиваемых с неопознанными трупами. Имеют место факты приобщения выявленных БРНС совпадений к материалам дел оперативного учета без их дальнейшей отработки и проверки. В частности, в рамках работы по розыскному делу, заведенному МО МВД России «Алексеевский» Волгоградской области по розыску без вести пропавшего М., должностными лицами оперативного подразделения длительное время не принимались меры к проверке полученной из БРНС информации о частичном сходстве разыскиваемого с 11 неопознанными трупами, обнаруженными в различное время на территории области. По другому розыскному делу не были приняты меры к проверке информации о совпадении примет без вести пропавшего К. с неопознанным трупом, обнаруженным на 1030-м км трассы Москва — Астрахань. Уполномоченными прокурорами выявлены многочисленные случаи необоснованного прекращения дел оперативного учета. Только в 32 регионах по актам прокурорского реагирования отменено 1045 незаконных решений о прекращении розыскных дел. Основаниями к их отмене явились отсутствие документального подтверждения установления места нахождения разыскиваемого лица, а в ряде случаев — и фальсификация документов. В частности, оперуполномоченный ОУР ОВД по г. Нововоронежу выносил постановления о прекращении розыскных дел, мотивируя свое решение поступившими обращениями, якобы написанными без вести пропавшими лицами с просьбой о прекращении их дальнейшего розыска. Примечателен тот факт, что письма приходили не к родственникам лиц, пропавших без вести, а на почтовый адрес отдела внутренних дел с пометкой «для оперуполномоченного П.». В письмах отсутствовали обратные адреса. Уполномоченным прокурором осуществлена встречная проверка — у родственников разыскиваемых лиц выяснено, что о судьбе и местонахождении пропавших им ничего не известно. На качество и организацию розыскной работы непосредственное влияние оказывает и ненадлежащий ведомственный контроль, который, к сожалению, не направлен на своевременное предупреждение и вскрытие недостатков. В нарушение требований ст. 22 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» руководители органов внутренних дел дела оперативного учета изучают только на стадии их заведения. При этом своевременное и обоснованное проведение оперативно-розыскных мероприятий, оформление дел оперативного учета и принятие по ним законных итоговых решений должным образом не проверяется, что нередко порождает курьезные случаи. Так, в Ивановской области ОВД по г. о. Шуя и Шуйскому муниципальному району было заведено розыскное дело по факту безвестного отсутствия гражданки М. При этом последняя месяц назад была арестована этим же органом внутренних дел за совершение преступления и содержалась в СИЗО. В ряде субъектов Российской Федерации вскрыты случаи отказа органов внутренних дел в регистрации сообщений и заявлений анализируемой категории или списания их в номенклатурные дела без проведения доследственных проверок. Только в Новосибирской области в 2011 г. установлено 187 таких фактов. Подобные нарушения были вскрыты транспортными прокурорами Дальневосточного региона, а также выявлены в ряде субъектов Российской Федерации в текущем году. Многочисленными остаются факты вынесения незаконных постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела. В 2011 г. прокурорами отменено 9803 решения органов дознания об отказе в возбуждении уголовного дела по фактам исчезновения граждан, что составило 24% от общего числа принятых решений. Ведомственным контролем за тот же период не выявлено ни одного нарушения при разрешении органами дознания сообщений о безвестном исчезновении граждан и об обнаружении неопознанных трупов. Изучение практики прокурорского надзора показало, что во многом эффективность розыскной работы зависит от качества его организации, в том числе использования в этих целях современных информационных технологий. К примеру, с 2001 г. на территории Алтайского края усилиями прокуратуры и регионального управления внутренних дел создано и успешно функционирует бюро регистрации несчастных случаев. По предложению прокуратуры Алтайского края в БРНС разработана электронная база данных, которая включает в себя такие учеты, как «опознавательная карта», «доставленные в ОВД», «захороненные за государственной счет», «Розыск-магистраль», «ГИБДД» и др. Они дополняют стандартные учеты информационного центра ГУ МВД по Алтайскому краю, позволяют осуществлять поиск и сопоставление пропавших лиц в единой системе, оперативно анализировать поступающие данные. Поиск в единой электронной системе может осуществляться по множеству различных критериев, начиная от возраста и пола пропавшего лица, заканчивая видом и цветом одежды. Указанная система розыска и контроля позволила повысить результативность розыска в сравнении с 2006 г. на 39%, установление личностей граждан по неопознанным трупам — на 15%. Прокуратурой Краснодарского края внедрена методика выявления криминальных фактов наступления смерти граждан путем осуществления прокурорами городов и районов сверок сведений об умерших (неопознанных трупах) между органами загса, бюро СМЭ и органами внутренних дел. К примеру, в результате сверки, проведенной в 2011 г., Крымским межрайонным прокурором выявлено отсутствие соответствующего дела оперативного учета по факту захоронения неопознанного трупа мужчины, скончавшегося 18 февраля 2011 г. в хирургическом отделении Крымской городской больницы. Подобные сверки осуществляются в Волгоградской, Тульской областях и других регионах. В частности, с 2009 г. в прокуратуре Волгоградской области действует разработанный прокуратурой регламент работы уполномоченных прокуроров в сфере надзора за учетно-регистрационной дисциплиной, в который включены обязательные источники сверок (органы загса, пенсионного фонда, бюро СМЭ) для выявления латентных преступлений, в том числе связанных с фактами криминального исчезновения граждан. Кроме того, прокуратурой Волгоградской области в инициативном порядке в 2010 г. разработана автоматизированная программа учета розыскных дел, заведенных в отношении без вести пропавших лиц (паспорт розыскных дел). Названная программа разработана на платформе программы Microsoft Acces и включает в себя данные более чем о 370 делах оперативного учета, сведения о каждом из которых оформлены в виде оболочки (таблицы) из 25 граф (разделов), включающих в себя: информацию о регистрационном номере дела оперативного учета, дате его заведения; наименование органа, в чьем производстве находится дело; Ф. И.О. разыскиваемого; краткую фабулу исчезновения без вести пропавшего; данные о соблюдении сроков заведения розыскного дела, проведении осмотра места происшествия, проверке по учетам ДНК, БРНС, «Розыск-Магистраль», БСТМ, ГИАЦ, административной практики, пенсионного фонда, проведении оперативных установок, использовании возможностей СМИ, состоянии ведомственного контроля и прокурорского надзора, результате розыска, а также законности принятых процессуальных решений. Также в базе отражаются нарушения требований федерального законодательства и ведомственных нормативных правовых актов. Программа позволяет автоматически делать выборку по всем отмеченным позициям. К примеру, предусмотрена возможность выбирать дела оперативного учета, которые заведены с нарушением сроков либо по которым отсутствуют данные о проведении ДНК-исследования, отработки связей разыскиваемого лица и др. Наличие подобной базы предоставляет возможность оценить состояние розыскной работы по конкретному делу оперативного учета, отслеживать уровень прокурорского надзора и ведомственного контроля на местах. Следует подчеркнуть, что Генеральная прокуратура Российской Федерации уделяет повышенное внимание состоянию законности в розыскной работе органов внутренних дел. 26 июня 2012 г. о состоянии розыска без вести пропавших лиц, в том числе детей, идентификации личности неопознанных трупов Генеральным прокурором Российской Федерации Ю. Я. Чайкой проинформирован Президент Российской Федерации В. В. Путин. 19 июля 2012 г. состоялось заседание коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации по вопросам практики прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении уполномоченными органами деятельности по розыску без вести пропавших лиц, в том числе детей, идентификации личности неопознанных трупов, ведению розыскных дел и расследованию преступлений данной категории. На заседании коллегии приняли участие должностные лица Администрации Президента Российской Федерации, представители Министерства внутренних дел Российской Федерации и Следственного комитета Российской Федерации. Во исполнение решения названной коллегии Управлением по надзору за производством дознания и оперативно-розыскной деятельностью прокурорам субъектов Российской Федерации, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур подготовлено и 31 октября 2012 г. направлено информационное письмо о положительном опыте организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении уполномоченными органами деятельности по розыску без вести пропавших лиц, установлению личности граждан по неопознанным трупам в прокуратурах Алтайского, Краснодарского краев и Волгоградской области. Полагаем, что реализация мероприятий, отмеченных в решении коллегии, а также повсеместное использование имеющегося положительного опыта организации прокурорского надзора позволят кардинально улучшить состояние законности в рассматриваемой сфере деятельности.
