Проверки, проводимые правоохранительными органами, долгое время остаются «тайной за семью печатями» для субъектов предпринимательской деятельности. Действительно, правовое регулирование в данной сфере недостаточно прозрачно. Все это приводит к тому, что предприниматель оказывается незащищенным от противоправных посягательств со стороны правоохранительной системы.
Проблема проведения проверок правоохранительными органами родилась еще во время существования Федеральной службы налоговой полиции. Чтобы ограничить проверки налогоплательщиков определенными рамками, а также не допустить произвольного толкования норм Закона РФ «О федеральных органах налоговой полиции», содержащего лишь общие полномочия налоговой полиции, ФСНП России был принят Приказ «Об утверждении Инструкции о порядке назначения и проведения проверок налогоплательщиков федеральными органами налоговой полиции» от 25 июня 2001 г. N 285.
Названная Инструкция содержала поистине революционные положения, позволяющие ограничить срок проведения проверки, действия сотрудников налоговой полиции по проведению проверки, и предусмотрела четкий порядок рассмотрения материалов проверки и виды принимаемых по результатам такого рассмотрения решений.
Однако с 1 июля 2003 г. ФСНП России была упразднена. Полномочия налоговой полиции по выявлению, пресечению и предупреждению налоговых преступлений были переданы в ведение Федеральной службы по экономическим и налоговым преступлениям МВД России.
Деятельность МВД России регулируется Законом РФ «О милиции», Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности», а также ведомственными инструкциями, имеющими грифы секретности «для служебного пользования», «секретно» и «совершенно секретно», а потому недоступными для широкого круга хозяйствующих субъектов.
Так, п. 25 ч. 1 ст. 11 Закона РФ «О милиции» от 18 апреля 1991 г. N 1026-0 (в ред. от 8 декабря 2003 г.) сотрудникам милиции предоставлено право при наличии данных о влекущем уголовную или административную ответственность нарушении законодательства, регулирующего финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность, в целях проверки этих данных по мотивированному постановлению начальника органа внутренних дел (органа милиции) или его заместителя: производить в присутствии двух понятых, а также представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя либо его представителя, которым вручается копия указанного постановления, а также копии протоколов и описей, составленных в результате указанных в настоящем пункте действий, а при отсутствии таковых — с участием представителей органов исполнительной власти или органов местного самоуправления, осмотр производственных, складских, торговых и иных служебных помещений, других мест хранения и использования имущества; производить досмотр транспортных средств в присутствии двух понятых и лица, во владении которого находится транспортное средство, а в случаях, не терпящих отлагательства, — в отсутствие указанного лица; изучать документы организаций и граждан на материальные ценности, на денежные средства, временно изымать данные документы с обязательным составлением протокола и описи изымаемых документов для установления их подлинности либо при наличии оснований полагать, что эти документы могут быть уничтожены, сокрыты, заменены или изменены, на срок не более 7 суток, а в случае, если изъятие таких документов приведет к приостановлению деятельности организации, — на срок не более 48 часов; требовать обязательного проведения проверок и ревизий производственной и финансово-хозяйственной деятельности, а также проводить их в пределах сроков, установленных уголовно-процессуальным законодательством и законодательством об административных правонарушениях для проверки сведений о совершенном либо готовящемся преступлении или совершенном административном правонарушении; изымать с обязательным составлением протокола образцы сырья и продукции; опечатывать кассы, помещения и места хранения документов, денег и товарно-материальных ценностей на время проведения проверок, ревизий производственной и финансово-хозяйственной деятельности или инвентаризации материальных ценностей, но не более чем на 7 суток, а в случае, если эти действия приведут к приостановлению деятельности организации, — на срок не более 48 часов.
Что такое «данные о нарушении законодательства», закон, естественно, не устанавливает. Может быть, это субъективное мнение сотрудника милиции, руководствуясь которым он может опечатать помещение, занимаемое организацией или индивидуальным предпринимателем? Кстати, именно по вопросу опечатывания офисных и складских помещений возникает наибольшее количество споров между предпринимателями и сотрудниками милиции, которые считают, что такое право им предоставлено на период проведения проверки.
Представляется, что такие «данные о нарушении законодательства» должны быть подтверждены документально.
Следует отметить положительный характер изменений, внесенных в Закон РФ «О милиции» и связанных с ограничением сроков совершения действий, наносящих значительный ущерб организации: опечатывания помещений, изъятия документов и проведения проверок и ревизий.
Новыми правами, предоставленными милиции в связи с переходом налоговых преступлений в ведение МВД, являются: право участвовать в налоговых проверках по запросу налоговых органов, в соответствии с законодательством РФ получать сведения, составляющие налоговую тайну, и при наличии достаточных данных, указывающих на признаки преступления, связанного с нарушением законодательства РФ о налогах и сборах, проводить проверки организаций и физических лиц в соответствии с законодательством РФ.
Совместным Приказом МВД РФ N 76, МНС РФ N АС-3-06/37 от 22 января 2004 г. (зарегистрирован Минюстом России 26 февраля 2004 г. N 5588) утверждены Инструкция о порядке взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов при осуществлении выездных налоговых проверок, Инструкция о порядке направления органами внутренних дел материалов в налоговые органы при выявлении обстоятельств, требующих совершения действий, отнесенных к полномочиям налоговых органов, для принятия по ним решения, Инструкция о порядке направления материалов налоговыми органами в органы внутренних дел при выявлении обстоятельств, позволяющих предполагать совершение нарушения законодательства о налогах и сборах, содержащего признаки преступления.
В указанных Инструкциях намечена тенденция более цивилизованного, чем ранее, подхода к выявлению налоговых преступлений и правонарушений. Налогоплательщик, получавший на руки акт проверки, составленный сотрудниками налоговой полиции, практически был лишен возможности защитить свои права вне рамок уголовного дела. При резко обвинительном уклоне отечественной уголовной юстиции это приводило к необоснованным нарушениям прав налогоплательщика.
В настоящее время налогоплательщик, получив решение налогового органа по результатам выездной налоговой проверки, может обжаловать такое решение в порядке, установленном арбитражным процессуальным законодательством. Задачей же органов внутренних дел является сбор доказательственной базы по всем признакам состава налогового преступления, предусмотренного ст. ст. 198, 199, 199.1, 199.2 УК РФ, в том числе и доказывание умысла налогоплательщика на совершение преступления.
Порядок проведения самостоятельных проверок органами внутренних дел Законом РФ «О милиции» не предусмотрен и содержится в нормах уголовно-процессуального законодательства и законодательства об административных правонарушениях. Из этого следует, что органы внутренних дел не имеют права проводить проверки налогоплательщиков, аналогичные проверкам, осуществлявшимся органами налоговой полиции.
Уголовно-процессуальным законодательством установлены жесткие сроки на проверку заявления или иного сообщения о преступлении — не более 3 суток, а при необходимости проведения документальных проверок и ревизий — не более 30 суток (ст. 144 УПК РФ).
В то же время необходимо обратить внимание на норму п. 16 ч. 1 ст. 11 Закона РФ «О милиции», которая предоставляет право сотрудникам милиции осуществлять оперативно-розыскную деятельность в соответствии с федеральным законом.
Порядок осуществления оперативно-розыскной деятельности установлен ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ (в ред. от 30 июня 2003 г.). В соответствии со ст. 6 указанного Закона одним из оперативно-розыскных мероприятий является исследование предметов и документов. По сути, данное мероприятие представляет собой ту же проверку, проводимую должностными лицами органов внутренних дел на основании документов, предварительно изъятых у налогоплательщика. При этом срок проверки не ограничен, порядок проведения отсутствует, что и позволяет злоупотреблять сотрудникам милиции своими полномочиями.
Кстати, еще в 1998 г. Конституционный Суд РФ указал, что ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» нуждается в глубокой переработке и приведении в соответствие с нормами других российских законов, с нормами и духом международного права, ибо, формально ссылаясь на предписания Конституции РФ, он, по существу, во многом далек от них, что позволяет и будет позволять правоприменителю нарушать конституционные права и свободы граждан (Определение КС РФ «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» по жалобе гражданки И. Г. Черновой от 14 июля 1998 г. N 86-0).
Однако предпринимателям все же стоит обратиться к тем средствам защиты своих прав, которые предоставляются законом даже в случае проведения проверок и совершения органами внутренних дел иных действий в рамках оперативно-розыскной деятельности.
Ограничение прав и свобод человека и гражданина предусмотрено Конституцией РФ (ч. 3 ст. 55) как исключительная мера и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Таким образом, каждый раз, рассматривая то или иное действие должностных лиц правоохранительных органов, необходимо выяснить, нарушают ли такие действия конституционные права лица, и если нарушают, соразмерно ли такое нарушение обстоятельствам дела.
Злоупотребление полномочиями должностными лицами органов государственной власти, к которым относятся и органы внутренних дел, влечет за собой уголовную ответственность в соответствии со ст. ст. 285 и 286 УК РФ.
Злоупотребление должностными полномочиями — это деяние, совершенное должностным лицом органа государственной власти вопреки интересам службы, повлекшее для потерпевшего тяжкие последствия. Совершение того или иного действия (бездействия) вопреки интересам службы всегда обусловлено корыстной или иной личной заинтересованностью, как правило желанием показать отличные результаты оперативно-служебной деятельности. Тяжкие последствия могут выражаться как в виде реального материального ущерба и упущенной выгоды, так и в нарушении нематериальных прав потерпевшего, таких, как честь, достоинство, деловая репутация и др.
Например, сотрудники милиции при отсутствии достаточных данных совершают действия для обеспечения проведения проверки, последствиями которых является ограничение прав организации, явно несоразмерное обстоятельствам дела: опечатывается складское помещение со скоропортящимися продуктами. При этом руководителю организации, как правило, предлагают «добровольно» согласиться, что организация занимается хоть какой-нибудь незаконной деятельностью, результатом чего является фиктивное возбуждение уголовного дела на самого руководителя или его сотрудников.
В таком случае необходимо добиться от сотрудников милиции составления акта опечатывания помещения с указанием всех «достаточных данных» о предполагаемом преступлении, указать в таком акте все замечания руководителя организации и присутствующих лиц на действия сотрудников милиции, а затем обжаловать акт в органы прокуратуры и в суд на основании Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 (в ред. от 14 декабря 1995 г.).
В случае же отказа в составлении акта соответствующее действие не имеет юридической силы. Таким образом, к сотрудникам организации и третьим лицам не может быть применена ответственность за распечатывание помещения, а также использование последнего для осуществления предпринимательской и иной не запрещенной законом деятельности.
Превышение должностных полномочий, ответственность за которое предусмотрена ст. 286 УК РФ, представляет собой совершение должностным лицом таких действий, которые явно выходят за пределы его компетенции, повлекших за собой тяжкие последствия.
Например, сотрудники милиции, незаконно присвоив себе полномочия налоговых органов, приостанавливают расходные операции по счетам налогоплательщика в кредитных организациях, руководствуясь при этом ст. 76 НК РФ. Существенные нарушения прав и интересов налогоплательщика в данном случае выражаются в ограничении права собственности.
Злоупотребление или превышение должностных полномочий со стороны сотрудников органов внутренних дел — явление довольно распространенное. Однако лишь в единичных случаях виновные лица несут заслуженное наказание. Поэтому субъектам предпринимательской деятельности следует более внимательно следить за нарушением их прав в процессе проведения проверок правоохранительными органами, а также сообщать о допущенных нарушениях. При этом все более эффективным средством защиты является обращение с жалобой в орган прокуратуры или в службу собственной безопасности МВД России.
