(Сопельцева Н. С.) («Конституционное и муниципальное право», 2005, N 5)
ИММУНИТЕТ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ПРЕКРАТИВШЕГО ИСПОЛНЕНИЕ СВОИХ ПОЛНОМОЧИЙ
Н. С. СОПЕЛЬЦЕВА
Сопельцева Н. С., доцент Челябинского государственного университета, кандидат юридических наук
Идея предоставления правового иммунитета как гарантии деятельности определенным лицам, выполняющим значимые государственные и общественные функции, неадекватно воспринимается общественным сознанием. Изначальная проблема заключается в том, что необходимость этого правового средства практически не увязывается с общегосударственными задачами обеспечения сильной и независимой власти и воспринимается как предоставление неоправданных преимуществ, улучшающих качество и условия жизни конкретных лиц. В то же время правовой иммунитет представляет собой законное правовое средство, с помощью которого государство обеспечивает повышенную правовую защиту отдельных субъектов в сфере юридической ответственности — сфере, где наиболее остро воспринимается какое-либо неравенство, даже если оно и основано на законе. Поэтому, полагаем, споры вокруг иммунитетов должны быть перенесены из плоскости обсуждения допустимости их установления в законодательстве (что не подвергается нами сомнению) в плоскость обсуждения конкретных категорий лиц, которые должны быть наделены правовыми иммунитетами. Правовой иммунитет нередко рассматривается как отступление от принципа равенства граждан перед законом и судом, закрепленным в ст. 19 Конституции РФ <*>. Однако необходимо учитывать, что подобные исключения из общего правила о равенстве всех перед законом и судом в большинстве случаев либо предусмотрены самой Конституцией РФ — относительно неприкосновенности и ответственности Президента РФ, членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, судей (ст. 91, 98, 122), либо являются, по сути, развитием конституционных положений, как, например, иммунитет Президента Российской Федерации, прекратившего исполнение полномочий, который является логическим следствием правового иммунитета действующего Президента Российской Федерации. ——————————— <*> См., напр.: Руднев В. Иммунитеты в уголовном судопроизводстве // Рос. юстиция. 1996. N 8. С. 28; Уголовный процесс / Под ред. К. Ф. Гуценко. М., 1996. С. 45.
Безусловно, пределы, устанавливаемые для правового иммунитета экс-президента, зависят от параметров иммунитета действующего Президента России. Такая преемственность позволяет вывести критерий обоснованности правового иммунитета Президента Российской Федерации, прекратившего исполнение своих полномочий: пределы правового иммунитета должны быть таковы, чтобы, с одной стороны, обеспечить действующему Президенту гарантии повышенной правовой защиты после окончания срока президентства; с другой стороны, не превратить правовой иммунитет, являющийся изъятием из принципа равенства граждан перед законом и судом, в пожизненную правовую привилегию лица, занимавшего в течение определенного срока пост Президента. Можно сказать, что основанием для наделения экс-президента правовым иммунитетом служит распространение на действующего Президента России принципа неответственности — этот принцип только тогда служит гарантией защиты Президента, когда гарантирует экс-президенту невозможность привлечения его к ответственности за действия, связанные с исполнением президентских полномочий. Тем самым законодатель признает значимость роли Президента в государственных и межгосударственных отношениях, поскольку именно на Президенте Российской Федерации, «которому российский народ вручил мандат доверия, лежит конституционная обязанность защищать интересы всего государства, гарантировать правовой порядок на территории всей страны» <*>. В противном случае, в условиях демократического государства, стремящегося к периодическому легитимному воспроизводству и ротации власти путем выборов и посредством установления предельных сроков президентства, правовой иммунитет действующего Президента не будет являться гарантией его независимости в осуществлении принадлежащих ему полномочий, защитой от давления со стороны любых политических сил. ——————————— <*> Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. М., 1997. С. 64.
Сказанное позволяет определить требования к правовому иммунитету Президента Российской Федерации, прекратившего исполнение своих полномочий. Во-первых, пределы правового иммунитета экс-президента не могут превышать пределы правового иммунитета действующего Президента России. Во-вторых, принцип неответственности должен распространяться только на действия Президента России, связанные с исполнением им своих полномочий (то есть на те действия, на которые распространялся принцип неответственности в период президентства). В-третьих, срок предоставления правового иммунитета не может превышать срока исполнения должностных обязанностей (иначе теряется смысл иммунитета). Режим неответственности и неприкосновенности бывшего главы государства за действия, совершенные им в период исполнения своих полномочий, существует в ряде современных государств, причем способы обеспечения повышенной правовой защиты бывшего лидера различны. Например, в Чили бывший президент становится членом верхней палаты, во Франции — членом Конституционного совета и, соответственно, наделяется правовым иммунитетом уже как член соответствующего органа. Российское государство имеет относительно небольшой опыт законодательной регламентации статуса экс-президента. Впервые статус бывшего главы государства был урегулирован Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 1999 г. N 1736 «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи» <*>, принятие которого, с одной стороны, было во многом связано с досрочной отставкой Б. Н. Ельцина, с другой стороны, заложило определенные правовые традиции, поскольку способность предоставить гарантии бывшим лидерам является критерием цивилизованности общества и государства <**>. ——————————— <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 1. Ст. 111. <**> Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. В. В. Лазарев. 2-е изд., доп. и перераб. М., 2001. С. 458.
Федеральный закон от 12 февраля 2001 г. N 12-ФЗ «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи» (далее — Федеральный закон) <*> предусмотрел определенные условия привлечения бывшего Президента к уголовной ответственности, но во многом повторил положения названного Указа. ——————————— <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 7. Ст. 617.
Наряду с материальными, социальными и иными гарантиями Федеральный закон от 12 февраля 2001 г. в ст. 3 предусматривает правовой иммунитет бывшего Президента РФ. Прекративший исполнение своих полномочий Президент РФ не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за деяния, совершенные им в период исполнения полномочий Президента РФ, а также задержан, арестован, подвергнут обыску, допросу либо личному досмотру, если указанные действия осуществляются в ходе производства по делам, связанным с исполнением им полномочий Президента РФ. Неприкосновенность распространяется также на занимаемые бывшим Президентом РФ жилые и служебные помещения, используемые транспортные средства, средства связи, принадлежащие ему документы и багаж, переписку. О. Е. Кутафин полагает, что своего рода гарантией этих прав служит предоставление Президенту РФ, прекратившему исполнение своих полномочий, пожизненно государственной охраны в местах его постоянного или временного пребывания в полном объеме мер, предусмотренных Федеральным законом «О государственной охране», включая предоставление специальной связи и транспортного обслуживания (ст. 2), а также право на пользование на территории Российской Федерации правительственной связью и другими видами связи, которыми располагают органы государственной власти, органы местного самоуправления и организации, а также право на пересылку (передачу), обработку и доставку всех видов его почтовых и телеграфных отправлений в разряде правительственных (ст. 6) <*>. ——————————— <*> Кутафин О. Е. Неприкосновенность в конституционном праве Российской Федерации. М.: Юристъ, 2004. С. 271.
Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий, может быть лишен неприкосновенности в случае возбуждения уголовного дела по факту совершения им тяжкого преступления в период исполнения полномочий Президента Российской Федерации (ч. 2 ст. 3 Федерального закона). В этом случае необходимо представление Генерального прокурора РФ, направляемое в Государственную Думу РФ. Принятое Государственной Думой РФ постановление о даче согласия на лишение неприкосновенности Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий, с представлением Генерального прокурора направляется в трехдневный срок в Совет Федерации РФ, где рассматривается в трехмесячный срок. Решение Государственной Думы РФ либо решение Совета Федерации РФ об отказе в даче согласия на лишение неприкосновенности Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий, является обстоятельством, исключающим производство по соответствующему уголовному делу и влекущим прекращение такого дела. Принятие Указа, а затем и Федерального закона вызвало острую критику и в научной литературе, и в средствах массовой информации. Например, В. О. Лучин пишет: «Даже создав Конституцию по своему замыслу, первый Президент не смог стать ее гарантом, допуская многочисленные ее нарушения. Однако никакой ответственности, в том числе за трагические последствия таких нарушений, Президент не понес: надежно сработали «гарантирующие» нормы Конституции о его неприкосновенности, получившие развитие в президентском Указе «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи», который предопределил принятие Федерального закона с таким же наименованием и аналогичным содержанием. Названные акты предусматривают беспрецедентные гарантии бывшему Президенту, вплоть до освобождения от уголовной ответственности за любые преступления». Не подвергая сомнению полезность и необходимость закона о защите бывших лидеров, его позитивную роль в совершенствовании вопросов правовой защиты Президента Российской Федерации и экс-президента, отметим, что сопоставление положений Закона с конституционными нормами и прогнозирование последствий практического применения его нормативных положений позволяет обратить внимание на следующие положения Закона, нуждающиеся, на наш взгляд, в дополнительной проработке. Во-первых, Закон содержит несогласованные формулировки. Согласно ч. 1 ст. 3 Закона выраженная в ней норма предполагает, что Президент Российской Федерации, прекративший исполнение своих полномочий, не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за деяния, СОВЕРШЕННЫЕ ИМ В ПЕРИОД ИСПОЛНЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ (выделено мною. — Н. С.) Президента Российской Федерации. Полагаем, формулировка «деяния, совершенные в период исполнения полномочий» предполагает все деяния, совершенные Президентом, то есть те, которые совершены в связи с президентскими полномочиями, и те, которые совершены Президентом России в качестве частного лица, вне связи с президентскими полномочиями. В то же время Закон запрещает задержание, арест, обыск, допрос либо личный досмотр Президента Российской Федерации, если указанные действия осуществляются в ходе производства по делам, СВЯЗАННЫМ С ИСПОЛНЕНИЕМ ИМ ПОЛНОМОЧИЙ (выделено мною. — Н. С.) Президента Российской Федерации. Считаем возможным согласиться с мнением А. В. Малько и С. Ю. Суменкова, по мнению которых данное обстоятельство нуждается в законодательном регламентировании, и обязательно «с учетом того, что бывший глава государства мог при осуществлении своих полномочий допустить неправомерные поступки именно как частное лицо» <*>. ——————————— <*> Малько А. В., Суменков С. Ю. Правовой иммунитет: теоретические и практические аспекты // Журнал российского права. 2002. N 2. С. 21.
Во-вторых, Закон, предусматривая гарантии для бывшего лидера, не избежал недостатков конституционной нормы об отрешении Президента Российской Федерации от должности. Речь идет о возможности привлечения Президента Российской Федерации к ответственности лишь за совершение тяжких преступлений, в то время как ст. 15 Уголовного кодекса РФ, в зависимости от характера и степени общественной опасности, подразделяет преступления на небольшой тяжести, средней тяжести, тяжкие и особо тяжкие. Явный пробел законодательства — неответственность Президента Российской Федерации не только за совершение преступлений небольшой и средней тяжести, но и за особо тяжкие преступления, общественная опасность которых выше, а размер и вид наказания строже, чем за тяжкие преступления. Как справедливо отмечается в литературе, формулировка, использованная законодателем в Федеральном законе, означает фактически, что Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий, освобождается от ответственности не только за совершение преступлений небольшой и средней тяжести, но и за особо тяжкие преступления, что противоречит законам логики <*>. ——————————— <*> Там же. С. 21.
В-третьих, Закон умалчивает о возможности распространения принципа неприкосновенности на те деяния, которые бывший глава государства может совершить после окончания срока его президентских полномочий. Вместе с тем из признания правового иммунитета не личной привилегией гражданина, а средством защиты публичных интересов следует, что иммунитет должен устанавливаться на конкретный срок, равный сроку исполнения должностных обязанностей. За пределами исполнения таких обязанностей теряется юридический смысл иммунитета. Например, иммунитет Президента Российской Федерации устанавливается на срок пребывания его на посту главы государства, который согласно ч. 1 ст. 92 Конституции Российской Федерации начинается с момента принесения Президентом Российской Федерации присяги и прекращается с момента принесения присяги вновь избранным Президентом Российской Федерации. С точки зрения срока предоставления, при первом приближении, исключением представляется иммунитет Президента Российской Федерации, прекратившего исполнение своих полномочий, который предоставляется пожизненно. Следует, однако, иметь в виду, что поскольку называемый иммунитет экс-президента является логическим следствием правового иммунитета, предоставляемого действующему главе государства, постольку он должен распространяться лишь на те действия, которые Президент совершил в период исполнения своих полномочий. Полагаем, такой подход к обоснованию необходимости наделения бывшего Президента иммунитетом позволит говорить, что действие этого вида правового иммунитета также ограничено определенным сроком, равным сроку нахождения на посту главы государства. Следует согласиться с мнением А. В. Малько и С. Ю. Суменкова, отмечающих, что «иммунитет устанавливается лишь на срок выполнения президентом своих полномочий (а не пожизненно), как, собственно, иммунитет и для всех иных должностных лиц. За пределами исполнения сверхсложных президентских обязанностей теряется юридический смысл иммунитета» <*>. ——————————— <*> Там же. С. 21.
С учетом вышеизложенного можно сделать вывод, что нормы, предусматривающие правовой иммунитет бывшего Президента Российской Федерации, будут более эффективны и обоснованны, если предпринять ряд следующих мер. Во-первых, устранить противоречие в редакции ст. 3 Федерального закона «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи»: ограничить пределы правового иммунитета бывшего главы государства деяниями, совершенными им в период исполнения полномочий Президента Российской Федерации в качестве государственного деятеля. Во-вторых, изменить редакцию ч. 1 ст. 3 Закона в части: «…не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за деяния, совершенные им в период полномочий Президента Российской Федерации…» на следующую редакцию: «…не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за деяния, связанные с исполнением им полномочий Президента Российской Федерации». В-третьих, изменить редакцию ч. 2 ст. 3 Закона в части: «…может быть лишен неприкосновенности в случае возбуждения уголовного дела по факту совершения им тяжкого преступления» на редакцию: «…может быть лишен неприкосновенности в случае возбуждения уголовного дела по факту совершения им особо тяжкого преступления». В-четвертых, закрепить в Законе условие, согласно которому принципы неприкосновенности и неответственности не распространяются на действия экс-президента, совершенные им после окончания срока президентских полномочий, что позволит не допустить превращения правового иммунитета в пожизненную привилегию. В целом можно сделать вывод, что наделение Президента Российской Федерации и Президента Российской Федерации, прекратившего исполнение своих полномочий, правовым иммунитетом обусловлено значением должности Президента в жизни российского государства. Правовое положение Президента Российской Федерации как главы государства многоаспектно и «отличается своеобразием, выразившимся в его собирательном, комбинированном характере» <*>. Сосредоточение основных властных рычагов у Президента Российской Федерации неоднозначно оценивается учеными и практиками — специалистами в области конституционного права и государственного строительства. «В нарушение всех постулатов теории разделения властей, — отмечает Е. В. Белкин, — по Конституции 1993 г. над всеми ветвями власти возвысился президент, который даже как бы не власть, а ее единственный гарант. Но властных полномочий у гаранта больше, чем даже у российского императора. Подсчитано, что в руках Президента Российской Федерации сосредоточено примерно 80% властных полномочий на федеральном уровне. Остальные 20% неравномерно делятся между традиционными ветвями власти. При данном соотношении нельзя всерьез говорить об эффективном функционировании системы сдержек и противовесов» <**>. В. О. Лучин пишет: «С началом эпохи В. В. Путина президентская власть стала еще сильнее. К тому, что было у Б. Н. Ельцина, добавились федеральные округа, Госсовет, право роспуска региональных представительных органов, послушный парламент, еще большая подчиненность Президенту органов исполнительной власти. Происходит перераспределение властных полномочий, формально не нарушающее основы конституционного строя, но фактически изменяющее конституционное устройство государства» <***>. ——————————— <*> Шуваев О. В. Институт прекращения полномочий Президента // Конституц. и муницип. право. 2001. N 1. С. 10. <**> Белкин Е. В. Откровения кремлевского Штирлица // Независимая газета. 2000. 21 октября. <***> Лучин В. О. Указ. соч. С. 482.
Политолог Лилия Шевцова считает, что в определяющей роли лидерства заложены как потенциал реформаторского движения, так и угроза этому движению. «В конечном итоге Россия станет либеральной демократией только тогда, когда лидерство перестанет быть единственным самостоятельным институтом» <*>. ——————————— <*> Шевцова Л. Президент — арбитр или диспетчер? Мартовские тезисы на заданную тему // Рос. газ. 2003. 4 марта.
Справедливым представляется мнение Р. Медведева: «В условиях нашей страны, в которой демократические традиции, гражданское общество и система зрелых политических партий еще не сложились, именно президент может и должен стать гарантом стабильности, демократии и порядка. Поэтому предоставление президенту необходимых для этого полномочий и рычагов власти — это не каприз Ельцина или просчет составителей Конституции, а необходимость» <*>. ——————————— <*> Медведев Р. Владимир Путин — действующий президент. М.: Время, 2002. С. 89.
Сказанное свидетельствует, с одной стороны, о необходимости установления процедур ответственности Президента, в том числе конституционно-правовой ответственности. Основания, механизмы, последствия привлечения главы государства к ответственности являются важнейшими составляющими принципа разделения властей, республиканской формы правления. С другой стороны, избрание Президента Российской Федерации непосредственно народом, характеристика его как обладателя «общенародного мандата» требуют предоставления главе государства конституционных гарантий, предполагающих ограниченные основания ответственности и усложненные процедуры привлечения к ответственности, действующие и по истечении срока исполнения им своих полномочий.
