О НЕОБХОДИМОСТИ СПЕЦИАЛИЗИРОВАННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ОРГАНА
ПО БОРЬБЕ С КОРРУПЦИЕЙ В АРМЕНИИ
С. Ш. ЦАГИКЯН
Цагикян С. Ш., профессор кафедры уголовного права и процесса Российско-Армянского государственного университета.
Стратегия антикоррупционной политики должна включать в себя мероприятия, направленные на осуществление разносторонних и последовательных усилий государства и общества для устранения причин и условий, благоприятствующих коррупции на всех уровнях, увеличения вероятности выявления коррупционных правонарушений и наказания за причиненный вред, создания атмосферы общественного неприятия коррупции во всех ее проявлениях.
Важнейшей из организационных мер по реализации государственной антикоррупционной стратегии является создание постоянно действующего органа по борьбе с коррупцией, который должен стать наиболее продуктивным исполнительным звеном антикоррупционной политики.
В функциональные обязанности данного органа могут входить следующие полномочия:
— сбор и анализ данных о степени коррумпированности во всех отраслях управления государством, изучение причин порождающих;
— проведение экспертиз нормативных актов на их криминогенность;
— организация взаимодействия с институтами гражданского общества путем координации совместных действий с общественными организациями, имеющих антикоррупционную направленность;
— работа со СМИ и населением, создание службы правовой защиты «пострадавших»;
— оказание практического содействия и контроля по реализации ведомственных антикоррупционных программ;
— принятие и рассмотрение жалоб, связанных с коррупционными правонарушениями, консультации граждан и организаций по методам противодействий коррупции;
— ведение расследований по всем фактам коррупционных преступлений в высших эшелонах власти;
— регулярное информирование общественности в ходе претворения программы борьбы с коррупцией;
— работа со СМИ и населением по установлению контроля за деятельностью органа по борьбе с коррупцией и реализации антикоррупционной программы;
— создание и поддержание эффективных двухсторонних региональных и международных отношений с иностранными ведомствами, ведущими подобную деятельность;
— обобщение опыта работы правоохранительных органов по борьбе с коррупцией, подготовка кадров, повышение квалификации сотрудников, организация переподготовки в странах, имеющих опыт предотвращения коррупционной деятельности;
— разработка и публикация специальной и учебно-познавательной литературы об основных задачах обуздания коррупции.
Важно, чтобы полномочия органа по борьбе с коррупцией соответствовали международным нормам по правам человека и чтобы этот орган сам функционировал в рамках закона, открыто и был подотчетен законодательному органу страны. Для исключения возможности давления со стороны правительственных структур необходимо ввести в структуру этого органа ряд противовесов и сдерживающих элементов: назначение и освобождение руководства, улучшение материального положения сотрудников, общественный контроль за их деятельностью, контроль за средствами, расходами и доходами должностного лица.
Интересен опыт Литовской Республики, Правительство которой предприняло решительные шаги по искоренению такого зла, как коррупция. Коррупция считается социальным явлением скрытого характера, предотвращение которого требует внедрения последовательных и четких мероприятий. Литовское правительство объявило, что борьба с коррупцией может быть эффективной только в том случае, когда она основывается на стержневых элементах. Ими являются: пресечение коррупции, эффективное расследование правонарушений, неизбежность ответственности, просвещение и поддержка общественности. Для достижения успеха эти элементы должны быть реализованы совместно, как неразделимое целое.
И в Литве в переходный период восстановления независимости преступные проявления коррупции получили наибольшее распространение. Правоохранительные органы были вовлечены в борьбу с должностными преступлениями и другими видами коррупции. Однако без передачи правоохранительным органам структуры, координирующей расследование этих преступлений, не удалось обеспечить соответствующий контроль и эффективность в деле борьбы с распространением коррупции. По этой причине еще с 1997 г. была создана Служба особых расследований. Стремясь к увеличению самостоятельности и эффективности деятельности Службы специальных расследований, а также к расширению ее возможностей в борьбе с коррупцией в высших эшелонах власти, в 2000 г. было принято решение вывести службу из подчинения исполнительной власти и реорганизовать ее в подотчетную только Президенту и Парламенту Литвы. Принятый 2 мая 2000 г. Закон о службе специальных расследований создал условия для усиления антикоррупционной деятельности Службы. Закон уполномочил Службу координировать создание и осуществление Общенациональной программы борьбы с коррупцией и самостоятельно расследовать коррупционные и с ними связанные преступления, а также раскрытие коррупции не только в низших, но и в высших эшелонах власти. Стало возможным создание превентивных методов борьбы с коррупцией с целью нейтрализовать причины и условия коррупции, подготовить высококвалифицированных специалистов для борьбы с этим явлением и т. д.
Руководствуясь Законом об основах национальной безопасности Литовской Республики, другими законами, при помощи местных и международных экспертов в Службе специальных расследований был подготовлен проект Общенациональной программы борьбы с коррупцией, который принят парламентом страны. Цель Программы — снизить уровень коррупции в Литве, стремиться к уменьшению влияния коррупции на экономику, демократию, а также укрепить национальную безопасность. Осуществление этой Программы предусмотрено до 2007 г. Основным координатором предусмотренных мероприятий является Служба специальных расследований.
С целью увеличения доверия граждан к структурам власти и ответственности служащих и политиков подготовлен проект Кодекса поведения государственных служащих. Также подготавливается проект Кодекса этики политиков.
С 1998 до 2002 г. Служба специальных расследований раскрыла 596 преступлений и к уголовной ответственности привлечены 474 государственных служащих. И хотя в 2002 и 2003 гг. наблюдалось некоторое снижение количества раскрытых коррупционных преступлений, однако резко возрос должностной уровень привлеченных к ответственности. Это является доказательством того, что деятельность Службы приобрела тенденцию качественного роста.
Примеры деятельности самостоятельных органов по борьбе с коррупцией свидетельствуют об одной общности, объясняющей справедливость создания таких органов:
— высокая степень распространения коррупции;
— состояние бездействия правоохранительных органов, призванных вести борьбу с коррупцией;
— полное отсутствие доверия населения к государственной власти и возможность реального противодействия коррупции.
Каково же положение в Армении и чем обусловливается необходимость конкретных установок, определяющих антикоррупционную политику в стране?
К сожалению, следует констатировать, что до настоящего времени в Армении не ощущается сознание последствий роста коррумпированности общества, являющегося адекватным отражением всех политических и экономических неудач, препятствующих демократизации страны.
Отсутствие правопорядка и законности, незащищенность людей от всякого произвола привели к невиданному раннее низкому морально-нравственному и психологическому состоянию, к недоверию власти и политическим силам, к атмосфере откровенного безразличия к процессам, происходящим в стране.
Об указанных последствиях нарастания коррупции в Армении говорилось непосредственно после смены государственного устройства и приобретения независимости в Армении. Начиная с 1992 г. руководством страны делались робкие попытки противостоять росту коррупции в стране, но в силу отсутствия решимости и механизмов реализации антикоррупционной политики все начинания властей были провалены, тем самым нанося непоправимый морально-психологический ущерб. Так, в 1994 г. Президентом страны был издан Указ «Об усилении борьбы с коррупцией и злоупотреблениями должностного положения». Не вдаваясь в оценку полноценности данного акта, приходится признать, что ни один пункт данного Указа не был выполнен. Практически та же участь постигла Законы «О декларировании имущества и доходов руководящих работников органов власти Республики Армения» и «О гражданской службе», имеющих антикоррупционную направленность. Поскольку фактически требования Закона в части его исполнения имели фиктивное содержание. Окончательно забыт и находившийся свыше четырех лет на повестке Национального собрания разработанный при участии автора настоящей статьи проект Закона «О противодействии коррупции». В аналогичном состоянии находится ряд принятых законов и проектов законов, направленных на пресечение коррупции.
Ситуация усложняется тем, что при очевидном росте коррупционных проявлений чрезвычайно неудовлетворительна деятельность правоохранительных и судебных органов. Статистика показывает, что ежегодно раскрывается до 70 — 80 коррупционных преступлений о фактах взяточничества, злоупотреблений служебными полномочиями, хищений с использованием должностного положения, других должностных преступлений. При этом крайне низка раскрываемость по фактам взяточничества — ежегодно от 8 до 15 дел. Причем определенная часть этих дел до суда не доходит.
В этой непростой ситуации в 2004 г. была утверждена Антикоррупционная стратегия и меры ее реализации. В разработанном документе было высказано предложение о необходимости создания структуры по контролю за исполнением антикоррупционной политики. Представляется, что наиболее продуктивным и эффективным органом для этой цели может служить самостоятельная специализированная структура по борьбе с коррупцией.
Такая позиция основывается на необходимости разрушения стереотипа недоверия в возможность противодействия коррупции, создания атмосферы неприятия к проявлению коррупции у граждан страны, поднятия их гражданской активности, что реально на примере конкретных эффективных действий по разоблачению и наказанию коррумпированных элементов и кланов в системе государственной власти.
Представляется, что с принятием широко разрекламированной Антикоррупционной стратегии Республики Армения сам факт образования специализированного органа по борьбе с коррупцией, во-первых, станет проявлением действительного желания властей противодействовать коррупции, во-вторых, вызовет интерес и надежду народа на возможность установления законности в стране, и в-третьих, наличие учреждения с полномочиями по координации реализации антикоррупционной программы всеми структурами, имеющими антикоррупционную направленность, создает необходимые условия для целенаправленных и эффективных действий по противодействию еще большего распространения коррупции. При этом следует учесть, что статус и функции государственной организации, тем более регламентированной соответствующим законом, предопределят ее миссию по непосредственной деятельности в борьбе с коррупцией, отражающейся в производстве конкретного «продукта», т. е. предупреждению и раскрытию конкретных фактов коррупции, следовательно, и в ответственности перед государством и народом за результаты своей деятельности.
Приведенные выше статистические показатели государственных профессиональных структур по борьбе с коррупцией полностью подтверждают мнение об их эффективности, намного превышающей показатели работы других правоохранительных органов, в частности прокуратуры, полиции, органов национальной безопасности и прочих.
Даже в сравнении со Службой Специальных Расследований Литвы, имеющей недолгий опыт профессиональной деятельности, показатели всех правоохранительных органов Армении, вместе взятых, гораздо ниже. Так, к примеру, за 2001 — 2002 гг. Службой выявлено 74 факта взяточничества, в то время как правоохранительные органы Армении ежегодно расследуют 8 — 15 уголовных дел по всем видам взяточничества.
В условиях армянской действительности предложения по созданию антикоррупционных структур на общественных основах не исходят из государственных интересов страны, так как изначально обречены на провал.
Идея формирования антикоррупционной комиссии с общественным статусом нашла место в концепции Антикоррупционной стратегии РА, которая подверглась резкой критике со стороны многих специалистов. Однако даже после этого вопреки логике разработанного специалистами проекта Антикоррупционной стратегии РА Указом Президента страны был создан Совет по борьбе с коррупцией под председательством премьер-министра с целью координации и мониторинга выполнения антикоррупционной программы.
В первую очередь нужно отметить, что метод формирования, структура, статус, выбор состава, а также сфера деятельности данной комиссии более чем спорны, запутанны, нечетки и нереалистичны. Особые сомнения вызывает предложенный вариант формирования состава комиссии, в который включены высокопоставленные должностные лица: члены правительства, руководители правоохранительных и правовых органов, депутаты, то есть те, кто по роду своей основной службы обязан осуществлять борьбу с коррупцией, но никак не справляется с этим. Закономерно крайне негативное отношение людей к деятельности такой комиссии как абсолютно бесперспективной затее.
Неопределенными и нереалистичными являются правовые основы и способы организации работ комиссии. Также неясны механизмы и гарантии реализации решений, принятых этим органом, а также правовые последствия невыполнения этих решений. Не обращаясь ко многим другим вопросам, считаем, что подобная комиссия, действующая на общественных основах, не в состоянии эффективно и должным образом выполнить широкомасштабные, долгосрочные и сложные задачи борьбы с коррупцией, где необходима каждодневная кропотливая, тщательная работа, требующая профессиональных знаний и умения.
Вот почему в Армении реализация программы антикоррупционной стратегии может быть эффективной лишь с созданием особого органа, имеющего государственный статус и действующего в установленных законом строгих рамках полномочий, с четким рабочим режимом и методами функционирования.
