Владилен Стрельников, кандидат юридических наук, г. Саратов.
Сложившаяся в результате многочисленных законодательных преобразований многоуровневая модель охраны общих и частных интересов от неправомерного посягательства индивидуумов и групп (как, впрочем, и от непредсказуемого воздействия природной и техногенной сред) выступает центробежной силой развития совместной деятельности граждан, направленной на достижение полезного результата.
Государство и мы
Как отмечает В. Борисов, «потребности и интересы общества, государства, граждан настоятельно требуют упорядоченности и стабилизации основных сторон общественной жизни» <1>. Присоединяясь к данной позиции, укажем, что, несмотря на гарантированную Конституцией РФ равную защиту интересов личности, общества и государства, последнее, к сожалению, не в состоянии объективно обеспечить защищенность каждого гражданина, хотя неизменно к этому стремится. ——————————— <1> Борисов В. В. Правовой порядок // Общая теория государства и права: Академический курс. М.: Зерцало, 1998. Т. 1.
В подобных ситуациях на первый план выводятся вторичные механизмы, способствующие как восполнению законодательных пробелов, так и корректировке некачественного применения правовых норм. И эти механизмы предполагают задействование личных административных ресурсов физических лиц. Возможность и перспективы их использования заложены, к примеру, в Законе РФ от 11.03.1992 N 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации». В статье 1 данного Закона закреплено, что частная детективная и охранная деятельность определяются как оказание на возмездной договорной основе услуг физическим и юридическим лицам в целях защиты законных прав и интересов своих клиентов. В соответствии со ст. 3 Закона N 2487-1 подобная деятельность предполагает осуществление защиты жизни и здоровья граждан, сбор сведений, выяснение биографических и других характеризующих личность данных об отдельных лицах, поиск утраченного имущества и т. д. Исходя из этих положений, можно заключить, что если индивидуум обладает материальными ресурсами и сомневается в результативности деятельности правоохранительных и иных структур по обеспечению его личной безопасности, а также безопасности его близких родственников, то он вправе приобрести на возмездной основе соответствующие охранные услуги у лицензированных организаций. В данном случае налицо отрицательный социальный эффект. В глазах населения лицо, обеспечившее себе персонифицированную защиту, уровень которой, естественно, выше, чем уровень обеспечения безопасности основной массы россиян, воспринимается негативно. При этом возможность «покупки» указанных услуг отдельными гражданами лишний раз указывает на существующее социальное неравенство. Однако в данном аспекте А. Пономарев указывает следующее: «Есть единое правовое поле, очерченное системой действующего законодательства, и, поскольку законодатель поручил негосударственным охранно-сыскным структурам выполнять часть функций по обеспечению имущественной и личной безопасности, значит, данные структуры по определению являются прежде всего частью правоохранительной системы» <2>. ——————————— <2> Пономарев А. Ю. Проблемы осуществления охранно-сыскными структурами правоохранительной деятельности // Административное право и процесс. 2008. N 5.
Оппонируя такой позиции, А. Стахов отмечает <3>, что в государстве объективно не может быть двух систем обеспечения безопасности: отдельно — частной, отдельно — государственной. Несомненно, законодательная регламентация частной охранной деятельности предпринята для реализации отдельных положений Конституции РФ и никак им не противоречит. Но правоохранительная деятельность во всех случаях предполагает безвозмездность ее осуществления государственными специализированными органами по отношению ко всем лицам, находящимся на территории государства. И в данном случае мы вынуждены наблюдать побочный эффект, выражающийся на практике в неодинаковой защищенности законных интересов тех или иных категорий граждан. ——————————— <3> Стахов А. И. Административно-публичное обеспечение безопасности в России: Монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2006.
Со своей стороны добавим, что этот побочный эффект выражается в том, что рассматриваемые нами неотчуждаемые интересы становятся товаром, который может себе позволить приобрести материально обеспеченное лицо.
Что положено Юпитеру…
Несмотря на установленные законом права и обязанности лиц, обеспечивающих персонифицированную защиту, Закон N 2487-1 изначально закладывает возможность нарушения одними субъектами, обладающими большим объемом административных и материальных ресурсов, интересов других граждан, им не обладающих. В связи с этим Е. Тонков отмечает, что ввиду невыработанных практикой механизмов сбора конфиденциальной информации на основе законности и целесообразности, отсутствия необходимого уровня правовой культуры у лиц, имеющих материальные преимущества обеспечения собственной защиты, а также по причине негласности частной охранной деятельности субъекты, ее осуществляющие на договорной возмездной основе, в целях получения прибыли часто пренебрегают интересами остальных граждан, а порой несанкционированно их нарушают под прикрытием своего руководства. В данном контексте личный субъективный интерес необоснованно превалирует над интересами отдельных групп, а также общества в целом <4>. ——————————— <4> Тонков Е. Е. Трансформация юридических форм осуществления государственных функций в условиях кризисной ситуации // История государства и права. 2009. N 11.
Отметим, что отдельные нормативные акты устанавливают повышенную степень защиты некоторых категорий граждан исходя из важности выполняемых ими функций. Так, Федеральный закон от 20.04.1995 N 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов», Федеральный закон от 27.05.1996 N 57-ФЗ «О государственной охране», Постановление Правительства РФ от 31.12.2004 N 900 «Об утверждении перечня категорий государственных и муниципальных служащих, подлежащих государственной защите» и иные нормативные акты закрепляют обязанность государства предоставлять лицам, занимающим определенные должности государственной и муниципальной службы, дополнительные меры по охране их жизни, здоровья и имущества. Бесспорно, законодатель предпринял этот шаг ввиду объективных причин, обусловленных необходимостью сохранения единства и целостности государственного строя, устранения противоправных посягательств на лиц, занятых в сфере управления на профессиональной основе. Однако российскую действительность надо рассматривать с позиций участившихся проявлений коррупции во всех властных структурах, которые активно освещаются в СМИ, да еще с учетом повышения социальных гарантий чиновничьему аппарату. Д. Керимов высказывается о том, что обществом в ряде случаев такое совершенствование обеспечения личной безопасности данной категории лиц может быть рассмотрено как необоснованная привилегия по отношению к социально незащищенным слоям населения <5>. В этом контексте необходимо отметить, что практическая реализация законодательства, связанного с регламентацией порядка и способов защиты как частных, так и общих интересов, должна основываться на административно-компенсационном принципе. ——————————— <5> Керимов Д. А. Методология права (предмет, функции, проблемы философии права). 2-е изд. М.: Аванта+, 2001.
И этот принцип должен заключаться, во-первых, в выработке и воплощении в реальность высоких стандартов безопасного существования, основанных на общеевропейских статутах, во-вторых, в создании условий для избирательного подхода к оценке конкретных угроз достойной жизни определенной группы людей и оперативного принятия государством адресных мер к их устранению. Объем личных ресурсов, необходимых для поддержания необходимого уровня защиты, должен подвергаться объективной оценке со стороны компетентных органов и при условии его недостаточности должен быть ими восполнен.
Разрешение как система
Если при анализе интересов личности, общества и государства мы указали, что базисом их обеспечения выступают непоколебимые конституционные нормы, гарантирующие право на безопасную и достойную жизнь, то при исследовании общеюридического содержания квазипрофессиональной правоохранительной деятельности отметим, что ее ядром является разрешительная система. Это понятие учеными-административистами выведено путем анализа и синтеза практического воплощения многочисленных правовых норм, делегирующих на определенных условиях физическим и юридическим лицам специальные права в различных сферах производственной, хозяйственной, а также индивидуальной деятельности. Приведем несколько определений, раскрывающих значение данного института. Так, по мнению Д. Бахраха, разрешительная система представляет собой урегулированную правом совокупность общественных отношений субъектов административной власти с гражданами и организациями, возникающих в связи с выдачей разрешений на занятие определенными видами деятельности и последующим надзором за соблюдением правил и условий осуществления разрешенной деятельности <6>. ——————————— <6> Бахрах Д. Н. Административное право России: Учебник для вузов. М.: Норма, 2001.
В свою очередь, Д. Осинцев рассматривает данный институт как особый вид государственно-управленческих отношений, содержанием которых является санкционирование, официальное признание допуска субъектов в сферы деятельности, где требуется профессиональное выполнение разнообразных квалификационных и административных требований во избежание негативных последствий <7>. ——————————— <7> Осинцев Д. В. Разрешительная система в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург: Уральск. госуд. юрид. академия, 1995.
Принимая во внимание сформированный в современном административном праве широкий подход к трактованию этой прежде всего научной категории, Б. Кондрашов высказывается о том, что первичная цель деятельности органов, выполняющих разрешительные функции, заключается в обеспечении безопасности личности, общества и государства, а административно-пресекательное воздействие компетентных в этих аспектах органов вторично и имеет место только в случае допущения обладателями специального права нарушений правовых норм <8>. ——————————— <8> Кондрашов Б. П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения. М., 1998.
Разрешительная система в России располагает действенными механизмами административно-правового регулирования, в состав которых включены лицензирование, сертификация и концедация (от лат. concedo — разрешать). При этом законодательство предусматривает вариативность наделения юридических и физических лиц правом на осуществление определенной деятельности. Например, Федеральный закон от 24.04.1995 N 52-ФЗ «О животном мире» в ст. 34 определяет виды и способы пользования животным миром, в числе которых выделены охота, рыболовство, добыча объектов животного мира, не отнесенных к охотничьим ресурсам и водным биологическим ресурсам, использование полезных свойств жизнедеятельности объектов животного мира, изучение, исследование и иное использование животного мира в научных, культурно-просветительных, воспитательных, рекреационных, эстетических целях без изъятия их из среды обитания и т. д. Вместе с тем законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации могут быть предусмотрены и другие виды пользования животным миром. Согласно ст. ст. 5, 6 Закона N 52-ФЗ компетенция государственных органов, являющихся частью разрешительной системы в сфере природопользования, выражается в представлении разрешений на содержание и разведение объектов животного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания, на содержание и разведение иных объектов животного мира в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания на особо охраняемых природных территориях федерального значения, на ввоз в Российскую Федерацию и вывоз за ее пределы диких животных, их частей и полученной из них продукции и т. д.
Получается как всегда
Рассматриваемый нами административно-правовой институт призван не только способствовать упорядочению существующих отношений в области обеспечения безопасности, но и расширять сферы собственного влияния на различные правоотношения, возникающие ввиду информационно-технического прогресса. Институциональные возможности разрешительной системы предполагают ее трансформацию и видоизменение в кратчайшие сроки в соответствии с намеченным государством политико-экономическим курсом. Вместе с тем непрекращающееся реформирование органов исполнительной власти в части перераспределения ключевых и второстепенных функций в области защиты населения от реальных и потенциальных угроз не способствует планомерному и гармоничному развитию административно-правовых отношений по предоставлению специальных прав гражданам и организациям на использование объектов материального мира и интеллектуальной собственности. Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», преследуя цель устранения необоснованного вмешательства в деятельность хозяйствующих субъектов со стороны органов власти всех уровней, усложнил механизм проверки исполнения обязательных требований и условий осуществления разрешенных действий и операций, а это, в свою очередь, повлекло развитие правового нигилизма и пренебрежения исполнением правовых предписаний. Такой побочный эффект не способствует сближению интересов власти и общества в достижении совместных целей безопасного существования. Он также порождает развитие приспособленчества к новым условиям со стороны контролирующих органов, которые вынуждены акцентировать излишнее внимание на внутриорганизационной деятельности, принимать и реализовывать огромное количество разноплановых управленческих актов в ущерб основной профессиональной деятельности. Установленный в ч. 6 ст. 9 Закона N 294-ФЗ порядок согласования плана проведения проверок с органами прокуратуры необоснованно снижает инициативу контролирующих ведомств по проведению проверочных мероприятий в соответствующих отраслях. Нам представляется, что реализацию огромного потенциала отечественной разрешительной системы, выражающегося прежде всего в общей и частной превенции всевозможных угроз, необходимо осуществлять в тесной связи с установленными приоритетами Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента РФ от 12.05.2009 N 537. Обозначенные ею основные механизмы обеспечения внутренней безопасности, а также исходные начала формирования концептуальных основ защищенности общих интересов от внешнего негативного вмешательства предполагают развитие административно-правовой основы выстраивания стратегического партнерства. Использование многочисленных возможностей разрешительной системы при практической реализации положений отмеченного Указа, активное применение данного института в процессе достижения указанных в нем общеполезных целей будут способствовать, на наш взгляд, максимально эффективному и централизованному обеспечению защиты прав личности, общества и государства.
Материал подготовили Михаил Аносов, Олег Пшеницин, Леонид Минчин, Олег Мельников, Юлия Алевская, Надежда Лазарева, Виктория Еремченко, «Эж-Юрист».
