(Алегин А. П.) («Российский следователь», 2007, N 5)
КООРДИНАЦИЯ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ПРАВОНАРУШЕНИЯМ И ПРЕСТУПЛЕНИЯМ В СФЕРЕ ПОТРЕБИТЕЛЬСКОГО РЫНКА
А. П. АЛЕГИН
Алегин А. П., кандидат экономических наук (ВНИИ МВД России).
Противодействие правонарушениям и преступлениям в сфере потребительского рынка на территориях конкретных регионов (городов, районов, областей) Российской Федерации осуществляется через сложную систему органов различных государственных институтов, правоохранительных органов и общественных организаций, выполняющих присущими им методами и приемами широкий спектр достаточно автономных управленческих, финансовых и оперативно-служебных задач. Очевидно, что для максимальной реализации их потенциала деятельность их должна быть согласованной, сочетаться по ряду параметров как пространственного, так и временного характера. Такое оптимальное сочетание достигается различными инструментами, самым важным из которых является координация, которая в теории рассматривается как процесс распределения деятельности во времени, обеспечения взаимодействия различных частей организации в интересах выполнения стоящих перед ней задач. Координация обеспечивает целостность и устойчивость управления деятельностью <1>. ——————————— <1> См. подробнее: Мильнер Б. З. Теория организации: Учебник. 2-е изд. М.: ИНФРА-М, 1999.
Потребность в координации в различных частях системы противодействия противоправным деяниям на потребительском рынке неодинакова. Здесь действует правило, согласно которому чем теснее взаимозависимость структурных единиц, тем больше необходимость в координации. В организациях с высокой степенью специализации и распределения обязанностей достижение необходимого уровня координации требует от всех звеньев руководства серьезных организационных усилий. Наименьшая взаимозависимость в нашей системе существует между органами, чья деятельность напрямую связана с организационно-управленческой, контрольной, экономической и правовой защитой порядка функционирования хозяйствующих субъектов (производителей и предпринимателей), обеспечением их законных прав и прав потребителей и для которых задача противодействия правонарушениям и преступлениям в сфере потребительского рынка является факультативной. К таким органам относятся: 1. На федеральном уровне: — Министерство экономического развития и торговли РФ (осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития, развития предпринимательской деятельности, в том числе среднего и малого бизнеса, внешнеэкономической деятельности, таможенного дела, торговли и т. п.); — Министерство промышленности и энергетики РФ (функции в сфере разработки, принятия, применения и исполнения на обязательной или добровольной основе требований к продукции, процессам ее производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, оценки соответствия); — Министерство сельского хозяйства РФ (выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере агропромышленного комплекса, включая животноводство, ветеринарию, растениеводство, карантин растений, мелиорацию, плодородие почв, регулирование рынка сельскохозяйственного сырья и продовольствия, пищевую и перерабатывающую промышленность, производство и оборот этилового спирта из пищевого и непищевого сырья, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции); — Федеральная налоговая служба РФ (функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей, а также за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции); — Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (осуществляет функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка); — Федеральная антимонопольная служба (осуществляет контроль и надзор за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных рынках, защиты конкуренции на рынке финансовых услуг, деятельности субъектов естественных монополий, рекламы); — Российская транспортная инспекция (осуществляет специальные разрешительные, контрольные и отдельные надзорные функции в сфере транспортных услуг) и др. 2. На региональном уровне: Министерство экономики; Департамент продовольственных ресурсов, Департамент потребительского рынка и услуг и Департамент финансов Правительства; Комитет по управлению имуществом; Центр госсанэпидемнадзора; акцизная таможня; Лицензионная палата; Регистрационная палата; Комитет по поддержке и развитию малого предпринимательства; Земельный Комитет; Управления (отделы) по контролю над отдельными видами продукции; территориальные органы Федеральной налоговой службы, Федеральной антимонопольной службы, Государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей Минэкономразвития России, Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии и др. Потребность в координации в среде номинальной зависимости минимальна, поскольку каждый из вышеперечисленных органов противодействия правонарушениям и преступлениям на потребительском рынке самодостаточен в сфере своей компетенции. Эта потребность в полной мере удовлетворяется по схеме индивидуальной координации, т. е. возложением функции координации на конкретное должностное лицо. В нашем случае — на заместителя Председателя Правительства РФ <2> или Правительства субъекта РФ, координационная роль которого активизируется в основном при возникновении споров по предметам ведения органов противодействия противоправным деликтам в сфере потребительского рынка. ——————————— <2> См.: Распределение обязанностей между Председателем Правительства РФ и его заместителями // Российская газета. 1998. 8 октября.
Высокую актуальность координационная работа имеет в отношениях обоюдной взаимозависимости, при которой существует зависимость результатов деятельности одних субъектов правопорядка на потребительском рынке от работы других, имеющая циклический характер. Эта зависимость проявляется среди правоохранительных органов, и здесь отсутствие координации может привести к трагическим результатам. Дело в том, что в процессе работы на потребительском рынке правоохранительные органы сталкиваются со многими трудностями. Некоторые из них определяются тем, что отдельные лица и преступные группы совершают преступления на объектах потребительского рынка, которые относятся к компетенции различных правоохранительных органов или даже различных служб одного органа. Например, при перемещении через таможенную границу Российской Федерации алкогольной продукции правонарушитель уклоняется от уплаты таможенных платежей в крупном размере, то есть совершает преступление, относящееся к подследственности таможенных органов; сбывает немаркированную алкогольную продукцию, чем совершает преступление, относящееся к подследственности органов внутренних дел. Все эти преступления совершаются одним и тем же правонарушителем, причем нередко в разных регионах области. Возникает вопрос: кто должен заниматься расследованием данных преступлений? Как правило, на практике «свой» состав преступления расследует на «своей» территории уполномоченное на то ведомство. А так называемое перетягивание каната между ведомствами нередко приводит к некачественному, одностороннему расследованию преступлений и уходу преступников от уголовной ответственности. Подобные противоречия отчасти разрешаются по принципу групповой координации, т. е. на коллегиях, совещаниях, специально посвященных этому вопросу и возглавляемых руководителем-координатором. Роль таких координаторов среди правоохранительных органов — субъектов противодействия правонарушениям и преступлениям на потребительском рынке на сегодняшний день исполняют Генеральный прокурор Российской Федерации, прокуроры субъектов Российской Федерации, городов, районов и другие территориальные прокуроры, а также приравненные к ним военные и иные специализированные прокуроры. Координация деятельности правоохранительных органов с учетом криминальной обстановки может проводиться на межрегиональном уровне по поручению руководителей федеральных правоохранительных органов или по согласованию с ними. Координация деятельности правоохранительных органов, как правило, осуществляется в таких формах, как: — проведение прокурорами координационных совещаний руководителей правоохранительных органов; — обмен информацией по вопросам борьбы с преступностью; — совместные выезды в регионы для проведения согласованных действий, проверок и оказания помощи местным правоохранительным органам в борьбе с преступностью, изучения и распространения положительного опыта; — создание следственно-оперативных групп для расследования конкретных преступлений; — проведение совместных целевых мероприятий для выявления и пресечения преступлений, а также устранения причин и условий, способствующих их совершению; — взаимное использование возможностей правоохранительных органов для повышения квалификации работников, проведение совместных семинаров, конференций; — оказание взаимной помощи в обеспечении собственной безопасности в процессе деятельности по борьбе с преступностью; — разработка и утверждение согласованных планов координационной деятельности и др. <3>. ——————————— <3> См.: Указ Президента РФ от 18 апреля 1996 г. N 567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» (ред. от 25.11.2003) // СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1958.
Наравне с вопросом координации внешнего сотрудничества и взаимодействия правоохранительных органов, иных государственных органов, осуществляющих борьбу с экономической преступностью на объектах потребительского рынка, актуальна тема согласованности их действий внутри каждой структуры. Так, потребность в координации деятельности и обеспечении взаимодействия сотрудников подразделений органов внутренних дел по обеспечению правопорядка на потребительском рынке возникает в процессе: а) разработки мер предупреждения и противодействия осложнению криминальной ситуации на потребительском рынке; б) непосредственного противодействия факторам, дестабилизирующим криминальную ситуацию в городе, районе, области в связи с развитием негативных тенденций на потребительском рынке; в) создания и использования стратегических резервов на случай возникновения чрезвычайной ситуации в городе, регионе, области, связанных с массовым поступлением на потребительский рынок опасной продукции и другими экстремальными обстоятельствами; г) подготовки и проведения комплексных операций по оздоровлению криминальной ситуации на потребительском рынке; д) организации перегруппировки сил и средств для осуществления новых направлений деятельности по охране правопорядка на потребительском рынке, а также для экстренного реагирования в условиях чрезвычайных ситуаций; ж) мониторинга криминальной ситуации на потребительском рынке в целях своевременного выявления актуальных угроз резкого ее осложнения; з) осуществления мер, рассчитанных на участие населения в борьбе с правонарушениями и преступлениями на потребительском рынке, и др. Координация в органах милиции осуществляется в двух аспектах: 1) между субъектами противодействия правонарушениям и преступлениям на потребительском рынке (к ним относятся отделы, отделения по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка и исполнению административного законодательства, управления, отделы по борьбе с экономическими преступлениями, по борьбе с налоговыми преступлениями, оперативно-розыскные части по борьбе с отдельными видами преступлений на потребительском рынке и т. п.); 2) между субъектами противодействия правонарушениям и преступлениям на потребительском рынке и другими подразделениями ОВД. Когда деятельность распределена между десятками подразделений с сотнями сотрудников, то потребность в координации возрастает пропорционально сложности и объемам выполняемых работ. В особо же сложных ситуациях, например в условиях чрезвычайного осложнения криминогенной ситуации в регионе, работа по координации настолько обширна, что возникает необходимость учреждать координирующий центр — комиссию, штаб с соответствующей организационной структурой, а также с четко обозначенным распределением ответственности всех субъектов деятельности. Координация в этом случае осуществляется по иерархии управления на основе принятой стратегии, плана и жестких процедур организации исполнения, предусмотренных планом мер. Для такого типа координации характерен ярко выраженный авторитарный стиль управления. При координационных отношениях на первый план выступает их организующий характер на основе главенства координирующего субъекта, независимо от соподчиненности всех участников деятельности. При этом становится очевидной и естественной необходимость того, чтобы координационные полномочия субъекта управления, осуществляющего координационную функцию, были нормативно (внутриведомственными актами) закреплены, т. к. четко сформулированные права создают основу для обеспечения этой деятельности. Игнорирование же нормативно-правового аспекта в координации деятельности зачастую приводит к субъективизму, управленческим «перекосам», диспропорции прав и ответственности субъектов совместной деятельности и в итоге снижает эффективность всей работы и ведет к нерациональному расходованию ресурсов. Как и любой другой вид деятельности, осуществление координации деятельности по противодействию экономической преступности нуждается в ее организации, включающей в себя: криминологическое прогнозирование развития криминальной ситуации на объектах потребительского рынка на ближайшие год — два и на пятилетнюю перспективу; формулирование целей, задач и планирование деятельности по ее стабилизации; правовое, информационное и иное ресурсное обеспечение этой деятельности, а также непосредственное организационное обеспечение с точки зрения реального обеспечения реализации запланированных мероприятий, направленных на достижение поставленных задач. Многообразие форм взаимодействия объясняется многогранностью решаемых оперативно-служебных задач, динамикой и многовариантностью конкретных условий, в которых протекает деятельность подразделений органов внутренних дел, обеспечивающих правопорядок на потребительском рынке. Руководитель, организующий взаимодействие, должен иметь в виду, что в ряде случаев параметры деятельности органов внутренних дел и их структурных подразделений регламентируются разными законами и подзаконными актами. Следовательно, организация взаимодействия предполагает совместную деятельность при строгом разграничении компетенции, форм и методов работы, установленных для каждой службы соответствующими законодательными и подзаконными актами. В то же время в объекте воздействия системы органов внутренних дел имеются участки, прямо не относящиеся к компетенции какой-либо отдельной службы. Именно такие участки должны в первую очередь находиться в поле зрения руководителя, организующего координацию работы и взаимодействие. В противном случае эффективность этой организационной формы управления резко снижается. Комплексность как объективное свойство любой системы достигается в этом случае в результате установления определенных управленческих связей и отношений, которые проявляются при функционировании системы. Обеспечение единства, согласованности, скоординированности и ответственности при достижении единой цели — это основная идея взаимодействия. Нарушение же баланса между этими составляющими способно привести к снижению контроля за положением дел на том или ином направлении служебной деятельности, обезличиванию ответственности, перекладыванию ее друг на друга, что в конечном счете приводит к ослаблению служебной активности в решении частных и общих задач.
