ОРГАНИЗАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ ПО БОРЬБЕ С АДМИНИСТРАТИВНЫМИ ПРАВОНАРУШЕНИЯМИ В ОБЛАСТИ ФИНАНСОВ
Д. В. ГАЛКИН
Галкин Д. В., научный сотрудник филиала ВНИИ МВД России по Дальневосточному федеральному округу.
Статья посвящена рассмотрению порядка организации деятельности органов внутренних дел по борьбе с административными правонарушениями в области финансов, основным проблемам и перспективе.
Повышение уровня безопасности функционирования финансовой системы напрямую зависит от эффективности выявления и нейтрализации различных факторов и явлений, угрожающих финансовой безопасности государства, среди которых одними из наиболее значимых являются преступления и административные правонарушения в финансово-экономической сфере. Административные правонарушения в области финансов несут в себе серьезную опасность для общества — они наносят не только значительный материальный ущерб обществу и государству, подрывают финансовую безопасность страны, но и создают базу для теневой экономики и преступности финансово-экономической направленности. В этом контексте профилактика правонарушений данной категории является важнейшей задачей органов, осуществляющих государственный контроль в этой сфере <1>. ——————————— <1> Административная деятельность органов внутренних дел: Учебник / Под ред. В. П. Сальникова. Ч. 2. М., 2005. С. 395.
Наиболее значительную компетенцию в сфере противодействия данной группе правонарушений, среди других контролирующих и правоохранительных органов, имеют органы внутренних дел. Она включает в себя полномочия по расследованию большинства составов преступлений в финансово-кредитной сфере, предусмотренных главой 22 УК РФ «Преступления в сфере экономической деятельности» <2>, а также полномочия по рассмотрению дел и составлению протоколов об административных правонарушениях в области финансов, предусмотренных главой 15 КоАП РФ «Административные правонарушения в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг» <3>. ——————————— <2> Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ // СЗ РФ. 17 июня 1996 г. N 25. Ст. 2954. <3> Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // Российская газета. 31 декабря 2001 г. N 256.
В то же время существует ряд проблем, препятствующих эффективной реализации органами внутренних дел возложенных на них полномочий по обеспечению финансовой безопасности страны, в части противодействия административным правонарушениям в области финансов. Правоприменительная практика по данной группе правонарушений представлена единичными фактами составления протоколов по некоторым из составов правонарушений, отнесенных к компетенции органов внутренних дел. За весь 2006 г., согласно данным Росстата России, Министерством внутренних дел России по ряду статей об административных правонарушениях в области финансов (ст. ст. 15.13, 15.20, 15.21 КоАП РФ) было выявлено лишь по одному правонарушению. В 2007 и 2008 гг. количество выявленных правонарушений в области финансов всеми органами внутренних дел по большинству статей главы 15 КоАП РФ исчислялось единицами и десятками <4>. ——————————— <4> ГМЦ Росстата. Сведения об административных правонарушениях в сфере экономики за 2007 г. Москва, 2008; ГИАЦ МВД России. Сведения за 2008 г. об административной практике органов внутренних дел РФ. М., 2009.
Такому положению дел способствует целый ряд факторов и условий. Одними из них являются недостатки действующей ведомственной нормативно-правовой базы, регламентирующей процессуальные вопросы противодействия административным правонарушениям в области финансов. В частности, анализ ведомственных нормативно-правовых актов позволяет сделать вывод, что приказами МВД России не предусмотрен порядок реализации органами внутренних дел задач, возложенных на них законодательством, в части противодействия административным правонарушениям в области финансов. Так, например, органы внутренних дел имеют значительную компетенцию по составлению протоколов об административных правонарушениях в области финансов, предусмотренных ст. ст. 15.1, 15.2, 15.12 — 15.24 КоАП РФ. Процессуальная норма, содержащаяся в п. 4 ст. 28.3 КоАП РФ, предусматривает обязательное утверждение органами исполнительной власти перечня должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях. Однако в соответствующем перечне должностных лиц системы МВД России <5> закреплено право сотрудников составлять протоколы о правонарушениях, предусмотренных лишь ст. ст. 15.1, 15.2 и 15.12 КоАП РФ. В отношении остальных 12 составов КоАП РФ (ст. ст. 15.13 — 15.24) порядок составления протоколов и перечень уполномоченных на это должностных лиц не определены. ——————————— <5> Приказ МВД России от 2 июня 2005 г. N 444 «О полномочиях должностных лиц МВД России по составлению протоколов по делам об административных правонарушениях и административному задержанию» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти от 1 августа 2005 г. N 31.
Кроме того, составлять протоколы о правонарушениях, предусмотренных главой 15 КоАП РФ, вправе исключительно сотрудники подразделений по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка и исполнению административного законодательства. Между тем очевидно, что такими полномочиями должны обладать также и сотрудники подразделений по борьбе с экономическими и налоговыми преступлениями, на которых возложены основные задачи по обеспечению финансовой безопасности государства. Данный пробел в ведомственном нормотворчестве значительно ограничивает возможности противодействия финансовым правонарушениям. Это связано с тем, что составление протокола об административном правонарушении должностным лицом, не указанным в перечне должностных лиц, которым предоставлено данное право, является существенным нарушением закона и влечет прекращение производства по делу либо возвращение протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган или должностному лицу, которыми составлен протокол, что подтверждается судебной практикой <6>. ——————————— <6> Постановление Московского городского суда от 3 сентября 2008 г. N 4а-2582/08 // Сайт Московского городского суда. URL: http://www. mos-gorsud. ru.
С другой стороны, сотрудники подразделений по исполнению административного законодательства также не обладают всеми необходимыми полномочиями для противодействия финансовым правонарушениям. В частности, данные сотрудники не включены в Перечень должностных лиц системы МВД России, пользующихся правом доступа к сведениям, составляющим налоговую тайну, утвержденный Приказом МВД России от 26 декабря 2003 г. N 1033 <7>. В то же время сотрудники подразделений по борьбе с экономическими преступлениями таким правом наделены. ——————————— <7> Приказ МВД России от 26 декабря 2003 г. N 1033 «Об утверждении Перечня должностных лиц системы МВД России, пользующихся правом доступа к сведениям, составляющим налоговую тайну» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти от 16 февраля 2004 г. N 7.
Еще одним условием низкой результативности деятельности органов внутренних дел по борьбе с административными правонарушениям в области финансов является недостаточный уровень внутреннего взаимодействия между структурными подразделениями органов внутренних дел. Известно, что в любой деятельности, выполняемой группой или коллективом людей, одно из основных мест при решении вопросов о способах ее улучшения занимают проблемы координации и правильного взаимодействия внутри таких формирований. Поэтому успешное решение указанных задач возможно только при тесном сотрудничестве и взаимодействии подразделений, непосредственно уполномоченных выявлять и документировать правонарушения в области финансов, с иными службами и подразделениями органов внутренних дел, в том числе со службой участковых уполномоченных милиции, уголовного розыска, подразделениями по борьбе с организованной преступностью, вневедомственной охраны при ОВД и другими. Основными формами взаимодействия при этом являются взаимный обмен информацией (в том числе создание единых информационных учетов), оказание помощи в пресечении административных правонарушений и преступлений, розыске лиц, их совершивших, проведении целевых оперативно-профилактических мероприятий и т. п. Рассматривая организацию внутреннего взаимодействия в системе МВД России в рамках противодействия административной деликтности в области финансов, необходимо отметить, что ведомственная нормативная база по данному направлению деятельности фактически отсутствует. В случае обнаружения признаков состава преступления установлен достаточно подробный алгоритм действий сотрудников различных служб и подразделений органов внутренних дел <8>. В то же время обязанность сообщать о выявленных административных правонарушениях уполномоченным должностным лицам ведомственными нормативными актами МВД России не предусмотрена. Устранение данного пробела в ведомственной нормативно-правовой базе позволит повысить эффективность деятельности по борьбе с деликтностью в финансовой сфере. ——————————— <8> Приказ МВД России от 20 июня 1996 г. N 334 «Об утверждении Инструкции по организации взаимодействия подразделений и служб внутренних дел в расследовании и раскрытии преступлений» // Справочно-правовая система «Гарант».
Значительно ограничивают эффективность деятельности органов внутренних дел по обеспечению финансовой безопасности нововведения, установленные Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части исключения внепроцессуальных прав органов внутренних дел Российской Федерации, касающихся проверок субъектов предпринимательской деятельности» <9>. ——————————— <9> Российская газета. 30 декабря 2008 г. N 266.
Указанным Законом введена в действие новая редакция ст. 11 Закона РФ «О милиции» <10>, регламентирующей права милиции. Внесенными изменениями органы внутренних дел лишены права производить осмотр служебных помещений, других мест хранения и использования имущества, транспортных средств, изучать документы, отражающие финансовую деятельность, проводить проверки и ревизии такой деятельности, при наличии данных о влекущем уголовную или административную ответственность нарушении законодательства, регулирующего финансовую деятельность. В результате ликвидирован налаженный и относительно успешно функционировавший механизм реализации задач и функций органов внутренних дел по обеспечению финансовой безопасности. ——————————— <10> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР от 22 апреля 1991 г. N 16. Ст. 503.
В целях обеспечения финансовой безопасности Российской Федерации также представляется необходимым закрепить структуру органов внутренних дел и методику их оценки в федеральном законе. В этом случае структурная организация и правила оценивания эффективности деятельности будут являться для правоохранительной организации внешним условием. Процедура их изменения должна быть достаточно сложной, так как право и правовые институты должны стать независимыми от текущей политики. В этом, по общепризнанному мнению, состоят основные условия существования гражданского общества и правового государства <11>. ——————————— <11> Здравомыслов А. Г. Германия — Россия: Точка зрения немецкого социолога // Социологические исследования. 2001. N 4. С. 123.
В связи с указанной выше проблематикой мы не согласны с мнением некоторых авторов, указывающих на наличие у органов внутренних дел всей необходимой правовой базы для реализации задач по борьбе с финансовыми, в том числе налоговыми, правонарушениями <12>. Подразделения МВД России фактически не реализуют некоторые из задач по обеспечению финансовой безопасности, возложенных на них законодательством. Решение обозначенных выше нормативных и организационных проблем позволит более эффективно выявлять и разрешать дела об административных правонарушениях в области финансов. ——————————— <12> Кучеров И. И., Мельникова Е., Чеботарев М. Сегодняшний преступник — интеллектуал // ЭЖ-Юрист. 2007. N 41.
