(Степаненко Ю. В.) («Современный юрист», 2014, N 2 (Апрель-Июнь))
ТЕРМИНОЛОГИЧЕСКАЯ ПРОБЛЕМА ТРАНСПОРТНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Ю. В. СТЕПАНЕНКО
Степаненко Юрий Викторович, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, почетный работник транспорта России, профессор кафедры «Административное и информационное право» ФГОБУ ВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации», главный научный сотрудник ФГКУ «ВНИИ МВД России», г. Москва.
В настоящей статье обращается внимание на пробелы и узкие места в законодательстве Российской Федерации о транспортной безопасности, связанные с неточным, по мнению автора, использованием дефиниций, определяющих понятия высокого уровня обобщения. Даются рекомендации нормотворческого характера, направленные на восполнение указанных пробелов и устранение противоречий.
The termin ological problem for tran sport safety Yu. V. Stepanenko
This article draws attention to the gaps and weaknesses in the legislation of the Russian Federation on transport security associated with inaccurate, according to the author, using the definition of the concept of high level synthesis. Recommendations-making nature, aimed at filling the gaps and eliminate contradictions.
Key words: security, transport security, transport security, anti-terrorism security, term, terminology, definition.
Важной проблемой правового регулирования транспортной безопасности является проблема терминологическая <1>. Терминология является основой любой профессиональной информации [1]. Только определенность смыслового значения употребляемых терминов позволяет избежать неясности доказываемого тезиса и его подмены в ходе дискуссии [2]. Как говорили римские юристы, «absoluta sententia expositore non indigent» («ясное значение не требует объяснений») [3]. ——————————— <1> Настоящая работа выполнена с использованием СПС «КонсультантПлюс».
Правовые нормы только тогда эффективно работают, когда они понятны всем и каждому. Поэтому при разработке законопроекта или проекта иного нормативного правового акта необходимо в первую очередь разобраться в дефинициях. Четкие и однозначные понятия способствуют формированию прочной методологической основы для их адаптации в объективном праве и использования в правоприменительной практике. Правовой основой устойчивого и безопасного функционирования транспортного комплекса на сегодняшний день является Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. N 16-ФЗ «О транспортной безопасности» [4]. Однако как только этот Закон был принят и обнародован, он сразу же стал «возмутителем спокойствия» в правовом регулировании безопасности на транспорте. Необходимо отметить, что для многих ученых-юристов и других специалистов в этой области такая реакция была вполне ожидаемой, поскольку терминологические споры разгорелись в литературе задолго до принятия указанного Закона [5 — 8]. К сожалению, к восполнению основных законодательных пробелов и устранению противоречий в части терминологии они так и не привели. Дело в том, что законодатель использовал в наименовании Закона предельно абстрактный собирательный термин и тем самым ввел в нормативный оборот заведомо многозначительное понятие без раскрытия его сущности и точного содержания. Под транспортной безопасностью в Законе понимается «состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства» (п. 10 ст. 1). Вместе с тем необходимо отметить, что на поверку это родовое, обобщающее понятие оказалось не вполне соответствующим юридическому содержанию нового законодательного акта. Если абстрагироваться от законодательных формулировок, то логика подсказывает, что термин «транспортная безопасность» тождествен термину «безопасность на транспорте» и так же охватывает все ее разновидности. Отказывать этим терминам в идентичности — все равно что выяснять разницу между понятиями «правоохранительные органы» и «органы охраны правопорядка». Вместе с тем в 2004 и последующих годах по причине известных трагических событий возобладала «угроза терроризма». Поэтому в Законе содержание анализируемого понятия оказалось зауженным до технического обустройства объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, прежде всего с точки зрения их антитеррористической защищенности, и контрольно-надзорной деятельности в этой сфере. В результате, несмотря на наличие, казалось бы, базового отраслевого закона (с точки зрения терминологии, а не содержания), в действующих законодательных актах о транспорте продолжают жить своей жизнью и относительно мирно сосуществовать различные виды транспортной безопасности. Это авиационная безопасность, безопасность полетов воздушных судов, безопасность воздушного движения, безопасность железнодорожного транспорта, безопасность движения и эксплуатации железнодорожного транспорта, безопасность перевозок грузов, багажа и грузобагажа, безопасность судоходства, безопасность плавания судов, безопасность мореплавания, безопасность портовых и судоходных гидротехнических сооружений и внутренних водных путей, безопасность дорожного движения, безопасные для жизни и здоровья условия проезда пассажиров и т. д. В целом необходимо отметить, что термин «безопасность» несет в законодательстве Российской Федерации и в государственных программных документах самого высокого уровня огромную смысловую нагрузку. Так, например, в Федеральном законе от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ «О техническом регулировании» [9] упоминается 11 видов безопасности. При этом законодатель оставляет их перечень открытым. В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года [10] термин «безопасность» используется в разных значениях 24 раза. Понятно, что категория «безопасность» не абсолютна, а относительна. Она приобретает смысловое значение только в связи с конкретными объектами или сферой жизнедеятельности человека и окружающего мира [11]. Вместе с тем хотелось бы, чтобы во избежание правовых коллизий с анализируемым понятием обращались достаточно аккуратно и взвешенно, особенно в нормотворческом процессе. Да, в науке одно и то же понятие может иметь существенно различающиеся дефиниции, по-разному отражающие его содержание. Но когда одно из таких доктринальных определений получает законодательное (легальное) закрепление, правоприменительная практика обязана следовать только ему. Это означает, что законодательная дефиниция, по возможности, должна быть безукоризненной, чего не получилось в случае с понятием «транспортная безопасность». Как справедливо отмечает Ю. Е. Аврутин, дефекты легальных дефиниций, многие из которых, как, например, связанные с обеспечением транспортной безопасности, вызывают непонимание в научном сообществе, не являются основанием для их исключения из текстов нормативно-правовых актов. Просто не следует забывать, что дефиниции — это своеобразные научные изобретения, которые необходимо изыскивать, доказывать, добиваться их признания. Это означает, что появлению дефиниций в законодательных актах должно предшествовать их теоретическое конструирование, а уже имеющиеся определения в случае необходимости должны подвергаться критическому научному анализу для выявления и устранения пробелов, противоречий и неточностей [12]. Представляется, что Закон «О транспортной безопасности» следовало бы назвать по-другому — Закон «Об антитеррористической безопасности на транспорте». И тогда бы наличие в Воздушном кодексе РФ [13], Кодексе торгового мореплавания РФ [14], Кодексе внутреннего водного транспорта РФ [15], Федеральных законах «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» [16], «О безопасности дорожного движения» [17], «О безопасности гидротехнических сооружений» [18] и многих других законодательных актах различных видов транспортной безопасности было бы оправданным. Некоторые авторы предлагают пойти по пути принятия законов об отраслевых видах безопасности, в частности Закона «Об авиационной безопасности Российской Федерации» [19]. Очевидно, что с терминологической проблемой столкнулся и сам законодатель. В ст. 1 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ «О безопасности» [20] говорится о том, что «настоящий Федеральный закон определяет основные принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности, предусмотренных законодательством Российской Федерации». По существу законодатель оставил вопрос о понятии и видах безопасности открытым, предложив решать его с помощью отраслевых тематических законов. Иными словами, разработчикам законопроектов об отдельных видах безопасности теперь придется самим договариваться относительно используемой в них терминологии. Вот уж поистине: о терминах не спорят — о них договариваются. Примечательно также, что в Указе Президента РФ от 31 марта 2010 г. N 403 «О создании комплексной системы обеспечения безопасности населения на транспорте» [21] используется термин «безопасность на транспорте», а не термин «транспортная безопасность». Этот же термин воспринят Модельным законом СНГ «О безопасности на транспорте», принятым 31 октября 2007 года в городе Санкт-Петербург Постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств [22] (то есть после принятия ФЗ-16 от 09.02.2007). Имеется и другой путь решения проблемы конкуренции понятий. Известно, что Закон «О транспортной безопасности» охватывает только социальный компонент этой области общественных отношений, оставляя за пределами своего действия угрозы техногенного и природного характера. Поэтому можно внести в указанный Закон изменения (правда, они будут весьма существенными), предусмотрев в нем четыре блока: 1) антитеррористическую безопасность (защиту); 2) техногенную (технико-технологическую) безопасность; 3) защиту и ликвидацию последствий от чрезвычайных ситуаций природного характера; 4) защиту от противоправных проявлений общекриминального и административно-деликтного характера. Только при таком подходе все разновидности транспортной безопасности наконец-то окажутся в сборе и будут охвачены одним законодательным актом. Не исключено, что наличие базового закона о транспортной безопасности в таком виде может послужить основанием для отмены многих законодательных актов об отраслевых видах безопасности. Тем самым правовое поле в этой области будет оптимизировано, из-за унификации понятийного аппарата снизится накал терминологических споров, появится отчетливость в задачах и функциях субъектов обеспечения транспортной безопасности.
Список литературы
1. Канделаки Т. Л. Семантика и мотивированность термина. М., 1977. С. 3. 2. Белкин Р. С. Курс криминалистики: В 3 т. Т. 2: Частные криминалистические теории. М., 1997. С. 257. 3. Латинская юридическая фразеология / Сост. Б. С. Никифоров. М., 1979. С. 6. 4. Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 7. Ст. 837. 5. Гудема Г. Х., Степаненко Ю. В. Транспортная безопасность как новая дефиниция // Научные основы национальной безопасности Российской Федерации: Материалы семинара (Москва, 24 мая 2005 г.). М.: Комитет Совета Федерации по обороне и безопасности, 2005. С. 101 — 107. 6. Кокорев И. Г. Система транспортной безопасности — составная часть Транспортной стратегии России // Транспортная безопасность и технологии, 2004. N 1. С. 16. 7. Нормативные правовые проблемы обеспечения транспортной безопасности Российской Федерации / С. С. Сулакшин и др. // Проблемы нормативно-правового регулирования транспортной безопасности. М., 2004. С. 3 — 20. 8. Дудышкин Б. Н. Правовое регулирование обеспечения безопасности на транспорте // Терроризм и безопасность на транспорте: Сб. материалов III международной научно-практической конференции / Под ред. В. Н. Лопатина. М., 2004. С. 126 — 137. 9. Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 52 (ч. I). Ст. 5140. 10. Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 20. Ст. 2444. 11. Гущина С. Н. Безопасность личности как составляющая национальной безопасности // Проблемы внутренней безопасности России в XX веке. М.: Фонд «Отечество», 2001. С. 45. 12. Аврутин Ю. Е. К вопросу о понятиях и дефинициях в административно-правовой теории и практике // Административное право и процесс. 2013. N 9. С. 5. 13. Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 12. Ст. 1383. 14. Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 18. Ст. 2207. 15. Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 11. Ст. 1001. 16. Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 2. Ст. 169. 17. Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 50. Ст. 4873. 18. Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 30. Ст. 3589. 19. Волков С. Г. Административно-правовые средства охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности на объектах гражданской авиации // Право и политика. 2007. N 8; СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 13.03.2014). 20. Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 1. Ст. 2. 21. Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 14. Ст. 1637. 22. Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств — участников Содружества Независимых Государств. 2007. N 41. С. 200 — 216.
References
Kandelaki T. L. Semantics and motivated. M., 1977. S. 3. Belkin R. S. Course Criminology: in 3 volumes. Vol. 2: Criminological theories. M., 1997. P. 257. Latin legal phraseology / Compl. B. S. Nikiforov. M., 1979. S. 6. Collection of laws of the Russian Federation. 2007. N 7. Art. 837. Gudema G. H., Stepanenko Yu. V. Transport security as a new definition // the scientific foundations of the national security of the Russian Federation: seminar proceedings (Moscow, May 24, 2005). М.: The Federation Council Committee on defense and security, 2005. P. 101 — 107. Kokorev I. G. Transportation Security System is an integral part of the transport strategy of Russia // Transport safety and technology. 2004. N 1. S. 16. Sulaksin S. S., Vilisov M. V., Zhukova A. V. and others. Legal problems of ensuring transport security of the Russian Federation // Problems of legal regulation of transport security. M. 2004. Р. 3 — 20. Dudyskin, B. N. Legal regulation of transportation // Terrorism and transportation security. (III) The materials of the international scientifically-practical Conference. V. Lopatina. M., 2004. P. 126 — 137. Collection of laws of the Russian Federation. 2002. N 52 (ch. 1). Art. 5140. Decree of the President of the Russian Federation of May 12, 2009 N 537 «On the national security strategy of the Russian Federation up to the year 2020» // Collection of laws of the Russian Federation. 2009. N 20. Art. 2444. Gushchin S. Human security as a component of the national security // Problems of internal security of Russia in the 20th century. M.: Fund ‘Fatherland’, 2001. P. 45. Avrutin J. E. on concepts and definitions in the administrative and legal theory and practice // Administrative law and process. 2013. N 9. P. 5. Collection of laws of the Russian Federation. 1997. N 12. Art. 1383. Collection of laws of the Russian Federation. 1999. N 18. Art. 2207. Collection of laws of the Russian Federation. 2001. N 11. Art. 1001. Collection of laws of the Russian Federation. 2003. N 2. Art. 169. Collection of laws of the Russian Federation. 1995. N 50. Art. 4873. Collection of laws of the Russian Federation. 1997. N 30. Art. 3589. Volkov S. G. Administrative and legal means of protecting public order and public safety in civil aviation // Law and policy. 2007. N 8 (ConsultantPlus. Date of circulation 13.03.2014). The collection of laws of the Russian Federation. 2011 N 1. Art. 2. Collection of laws of the Russian Federation. 2010. N 14. Art. 1637. Newsletter. The Inter-Parliamentary Assembly of the States members of the Commonwealth of independent States. 2007. N 41. P. 200 — 216.
