(Никитенко Н. С.) («Внешнеторговое право», 2007, N 1)
НАЦИОНАЛЬНЫЕ ИНТЕРЕСЫ И МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ОБЯЗАТЕЛЬСТВА РОССИИ
Н. С. НИКИТЕНКО
Никитенко Н. С., доцент Восточно-Сибирского института МВД, г. Иркутск, кандидат юридических наук.
Проблема соотношения национальных интересов России с ее международно-правовыми обязательствами показалась мне интересной для исследования по ряду причин, имеющих, возможно, обывательскую природу. Средства массовой информации подогревали интерес до той поры, пока рассуждения о перспективах и проблемах вступления России в ВТО, иранская и корейская ядерные проблемы, территориальные разногласия России и Японии, и Китая и ряд других вопросов прочно не вошли в каждый дом и не стали предметом околонаучных дискуссий в каждой (или почти каждой) российской семье. Кроме того, личный опыт общения с представителями российской политической (политологической) науки и проявленный интерес к понятию «национальный интерес» в контексте глобализации заставили меня, как правоведа, обратить внимание на правовую составляющую названных понятий и приступить к исследованию. Предлагаемая работа является скорее постановкой проблемы, нежели сколько-нибудь ощутимым ее решением. Однако автор стоит на позиции дальнейшего ее исследования, и с этой целью организован академический проект «Национальные интересы и международное право», включающий в будущем серию статей, выездные исследования, а также проведение «круглых столов» по соответствующей проблематике (первый опыт пришелся на ноябрь 2006 г. на студенческую аудиторию г. Иркутска). В соотношении национальных интересов России и ее международно-правовых обязательств первостепенное значение имеет определение самих национальных интересов. Данное понятие, находясь в постоянном обороте как в юридической, так и неюридической аудитории, остается тем не менее категорией недостаточно определенной. В этом смысле задача оценки соответствия взятых Россией международно-правовых обязательств ее национальным интересам усложняется многократно неясностью одного из объектов сравнения. Тезис первый. В Концепции национальной безопасности предложена дефиниция национальных интересов России как совокупности сбалансированных интересов личности, общества и государства в экономической, внутриполитической, социальной, международной, информационной, военной, пограничной, экологической и других сферах. Думается, единственным и действительно национальным интересом является население государства, его народ <1>, что больше соответствует понятию «общество». ——————————— <1> Подобная позиция отстаивалась автором на летней сессии методологического института международных отношений («школа Богатурова») в Смоленске в августе 2006 г. и нашла отражение в публикации. См.: Никитенко Н. С. Процесс тысячелетия: дело «Глобализация vs. Устойчивого развития?» // Вестник ВСИ МВД РФ. 2006. N 4.
Концепция национальной безопасности России <2> содержит аксиоматичное положение, согласно которому национальная безопасность Российской Федерации есть безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации. Охраняя и защищая собственный народ от внешних и внутренних угроз, государство тем самым охраняет и защищает самое себя. Отстаивая в этом контексте народный интерес, государство отстаивает и собственный. Вместе с тем постановка интересов личности на первое место, полагаем, способствует атомизации личности, что вряд ли укладывается в Концепцию безопасности в том смысле, в каком она была изложена выше. ——————————— <2> Указ Президента РФ от 17 декабря 1997 г. N 1300 «Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации» (в ред. Указа от 10 января 2000 г. N 24).
Отражая сущность обеспечения внутренней безопасности, следует учесть тот факт, что Концепция национальной безопасности России создавалась во имя консолидации усилий государственных структур по обеспечению национальных интересов и безопасности. И в этом смысле она содержит предписания органам государственной власти России и субъектов России «руководствоваться положениями Концепции национальной безопасности Российской Федерации в практической деятельности и при разработке документов, касающихся обеспечения национальных интересов Российской Федерации». Более того, национальные интересы и обеспечиваются институтами государственной власти при осуществлении ими функций (в том числе во взаимодействии с общественными организациями как проявлениями гражданского общества). В свете вышеизложенного можно утверждать, что действия органов государственной власти должны быть направлены на обеспечение безопасности народа (сведение к минимуму внешней и внутренней опасности). Полагаем, это обстоятельство служит закономерным объяснением существования ряда механизмов ответственности органов государственной власти перед народом. Оценка жизнеспособности, эффективности таких механизмов помогает сделать вывод о степени обеспеченности безопасности народа как приоритетного национального (государственного) интереса. В задачи предлагаемой работы не входит комплексная оценка названных механизмов ответственности, однако наиболее очевидные из них все же заслуживают внимания. Наиболее яркий механизм — институт отрешения от должности главы государства (ст. 93 Конституции РФ). В идеале — это способ рефлексии народа на нарушение президентом данной при вступлении в должность присяги (ст. 82 Конституции РФ), где отчетливо закреплена обязанность главы государства защищать «суверенитет и независимость» (носителем суверенитета является многонациональный народ России <3>), «безопасность и целостность государства» (безопасность России понимается как безопасность народа России <4>), «верно служить народу» (что само по себе не требует дополнительных объяснений). На практике данный механизм функционирует по инициативе «народных избранников» — депутатов Государственной Думы Федерального Собрания России — и с этой позиции должен восприниматься как мера протеста всего народа против действий Президента. Вместе с тем Конституция России четко называет действия Президента РФ, могущие повлечь отрешение его от должности (ч. 1 ст. 93), и нарушение данной народу присяги не указывает. Подобная конституционная конструкция отлично укладывается в доктрину политического вопроса <5>, которая гарантирует главе государства от преследования и возмездия за нарушение присяги, данной в поддержку первейшего национального интереса — народа России. Вероятно, именно эта особенность не позволила провести процедуру импичмента в отношении первого Президента России Б. Н. Ельцина — политическая составляющая обвинений (вполне укладывающаяся в концепцию нарушения присяги) преобладала над фактическим составом преступлений, служащих основанием отрешения от должности. Статья 275 Уголовного кодекса РФ, содержащая признаки состава государственной измены, признает наказуемым любое оказание помощи иностранной стороне гражданином России в проведении враждебной деятельности в ущерб внешней безопасности Российской Федерации (читай — внешней безопасности народа России). Действия, подрывающие внутреннюю безопасность народа России, как государственная измена не квалифицируются. Хотя нельзя не признать, что такие действия могут вполне соответствовать интересам иностранных государств, даже если и не совершались с прямым умыслом. Ослабление позиций одного государства, в том числе и прежде всего за счет допущения внутренних диспаритетов и нестабильности, всегда отвечают интересам другого государства: так появляются более эффективные экономические рычаги влияния (зачастую прикрывающиеся концепцией сотрудничества). Если действия главы государства уменьшают жизнеспособность населения (внутренние конфликты, социальная незащищенность, стирание идеологии или религии, реформы в поддержку меньшинства — держателя капитала и др.), разве это не есть государственная измена, измена тем, без кого государство немыслимо, — народу? ——————————— <3> См.: пункт 1 статьи 3 Конституции РФ. <4> См.: Концепция национальной безопасности Российской Федерации // http://www. mid. ru/ns-osndoc. nsf/0e9272befa34209743256c630042d1aa/a54f9caa5e68075e432569fb004872a6?OpenDocument. 11 января 2007 г. <5> См. подробнее: Лукашук И. И. Международное право в судах государств. СПб.: СКФ «Россия — Нева», 1993. С. 71 — 79.
Тезис второй. Национальные интересы России в международной сфере заключаются в обеспечении суверенитета, упрочении позиций России, в развитии равноправных и взаимовыгодных отношений со всеми странами и интеграционными объединениями, в повсеместном соблюдении прав и свобод человека и недопустимости применения при этом двойных стандартов <6>. Коль скоро обеспечение суверенитета России поставлено на первое место в числе направлений реализации национальных интересов в международной сфере, а носитель суверенитета категорично определен в ст. 3 Конституции РФ, очевидной становится презумпция приоритета интересов народа России в международной сфере. ——————————— <6> См.: Раздел II Концепции национальной безопасности Российской Федерации.
В этом контексте заслуживают внимания положения Концепции внешней политики России <7>, органически связанной с Концепцией национальной безопасности, а также с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. ——————————— <7> Концепция внешней политики РФ // http://www. mid. ru/ nsosndoc. nsf/0e9272befa34209743256c630042d1aa/fd86620b371b0cf7432569fb004872a7?OpenDocument. 11 января 2007 г.
Высшим приоритетом внешнеполитического курса России является защита интересов личности, общества и государства, т. е. собственно национальных интересов государства в том смысле, как они указаны в Концепции национальной безопасности. Соответственно, все действия, предпринимаемые органами государственной власти, должны соотноситься с национальными интересами России. В этом смысле мы вновь упираемся в практику применения доктрины политического вопроса, так как заключаемые уполномоченными органами международные договоры России, не вступившие в законную силу, проходят правовую экспертизу в Конституционном Суде РФ только на предмет их соответствия Конституции РФ и конституционному законодательству. Такая позиция объясняется существованием международно-правовой нормы о недопустимости ссылки на конституционное законодательство в случае неисполнения международно-правовых обязательств по договору <8>. В этом смысле экспертиза необходима. Однако нет гарантий, что формально соответствующий Конституции РФ международный договор будет также соответствовать национальным интересам России (т. е. интересам народа России). Например, присоединение к Уставу Всемирной торговой организации (к чему Россия планомерно движется) оценивается далеко не однозначно именно с позиций соблюдения национальных интересов России. Однако, принимая во внимание тот факт, что из сферы рассмотрения какого бы то ни было суда, прежде всего Конституционного Суда РФ, изъяты политические вопросы (коими можно счесть вопросы о национальном интересе), «неоднозначные оценки» международных договоров будут оставаться просто сотрясанием воздуха. Ситуация в корне осложняется отсутствием выработанных критериев соответствия национальным интересам, которые можно «наложить» на международный договор, равно как и на внутренний нормативно-правовой акт и таким образом провести оценку, экспертизу. Не нужно доказывать, что такие критерии должны носить правовое обоснование. В этом случае они будут применимыми и не зависящими от доктрины политического вопроса. ——————————— <8> Статья 27 Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 г. // Международное публичное право: Сборник документов: В 2 томах. Т. 1. М.: БЕК, 1996.
Так, возвращаясь к изложенной ранее необходимости ответственности главы государства, можно изложить следующую правовую позицию. Подписание Россией Римского статута Международного уголовного суда <9> предполагает принятие большого числа серьезных международно-правовых обязательств, сужающих уголовную юрисдикцию России. В частности, мандат Международного уголовного суда распространяется на случаи совершения преступлений главой государства с последующим привлечением его к уголовной ответственности. Ратификация Римского статута Россией затруднена из-за наличия императивных конституционных предписаний о порядке и основаниях импичмента Президента России, не позволяющих возбуждать вопрос об отрешении от должности Президента РФ за преступления, входящие в юрисдикцию Международного уголовного суда. Вместе с тем наказание главы государства в ряде случаев может быть следствием соблюдения национальных интересов (как в случае со С. Милошевичем). Российское законодательство идет по пути не только закрепления президентского (либо депутатского) иммунитета, но и его «экстраполномочной» пролонгации (т. е. продления после прекращения полномочий). Возбуждение уголовного преследования за действия, совершенные в осуществление конституционных полномочий главы государства (депутата) после прекращения этих полномочий, невозможно. Принятие Федерального закона «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи» <10> вслед за сложением полномочий первым президентом России мной расценивается как нарушение национального (народного) интереса. Демократические преобразования в виде приватизации и пр. на фоне внутреннего вооруженного конфликта заслужили разве что осуждения. ——————————— <9> Римский статут Международного уголовного суда от 17 июля 1998 г. (с изменениями на 16 января 2002 г.) // Международный уголовный суд (сборник документов). Казань: Центр инновационных технологий, 2004. <10> Федеральный закон от 12 февраля 2001 г. «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи» // СЗ РФ. 2001. N 7. Ст. 617.
