ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ: ПЕРСПЕКТИВЫ БОРЬБЫ С ЛЕГАЛИЗАЦИЕЙ НЕЗАКОННЫХ ДОХОДОВ В РОССИИ
И. А. ИЛЬКИВ
Илькив Инна Александровна — соискатель кафедры экономического права Российской экономической академии им. Г. В. Плеханова, преподаватель кафедры экономического права РЭА им. Г. В. Плеханова.
Основной проблемой в области противодействия легализации преступных доходов является постоянное появление новых схем отмывания денежных средств, что во многом затрудняет деятельность правоохранительных и регулирующих органов. В связи с этим большое значение имеет международное сотрудничество в сфере противодействия отмыванию доходов, полученных преступным путем, обмен опытом, постоянное развитие и систематизация «антиотмывочного» законодательства («anti money-laundering» legislation). Успешная борьба с легализацией преступных доходов — это необходимое условие для развития международной торговли и коммерции и свободного движения капиталов на оптимальных условиях. Для того чтобы сделать эту борьбу достаточно эффективной, нужно охватить как можно большее количество государств. В идеале все государства должны объединить свои усилия в противодействии легализации преступных доходов для того, чтобы сделать невозможным для преступников совершение этих деяний. Стоит отметить, что видимый прогресс уже налицо. Многие государства следуют международным стандартам, устанавливаемым ФАТФ <1> для борьбы с отмыванием незаконных доходов, имплементируют во внутреннее законодательство соответствующие правовые нормы. ——————————— <1> Международная организация по борьбе с отмыванием преступных доходов (Financial Action Task Force).
В связи с ожидаемым визитом экспертов ФАТФ в 2007 г. (первый состоялся в конце сентября 2002 г.) подведем итоги, что же было сделано в области противодействия отмыванию доходов, полученных преступным путем с момента принятия в 2001 г. Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» и образования Комитета по финансовому мониторингу. В 2002 г. ратифицирована международная Конвенция о борьбе с финансированием терроризма, Россия была принята в группу «Эгмонт». Все эти действия способствовали тому, что в октябре 2002 года на сессии ФАТФ было принято решение об исключении РФ из «черного списка» ФАТФ. На протяжении этих лет было налажено взаимодействие всех звеньев цепочки (от кредитной организации до Росфинмониторинга <2>) в целях эффективной работы по предотвращению отмывания денежных средств. ——————————— <2> Федеральная служба финансового мониторинга.
Однако следует отметить, что многое предстоит еще сделать. Так, России предстоит еще присоединиться к Варшавской конвенции Совета Европы «О противодействии отмыванию преступных доходов» (май, 2005 г.). Присоединение к Конвенции Совета Европы повлечет ряд инновационных положений в законодательстве РФ: введение такой меры наказания, как конфискация за преступления, связанные с легализацией (отмыванием) преступных доходов; конфискация имущества и денежных средств, используемых в целях финансирования терроризма независимо от того, законным ли путем они получены. Присоединение к Варшавской конвенции позволит также увеличить срок для проверки подозрительных операций (сделок). Департамент экономической безопасности МВД РФ совместно с Росфинмониторингом уже заявили о готовящихся поправках в законодательство РФ. В настоящее время Росфинмониторинг вправе замораживать лишь счета лиц, подозреваемых в финансировании терроризма, но срок замораживания счетов ограничивается пятью днями. В связи с присоединением к Конвенции и внесением некоторых изменений в законодательство Российской Федерации срок замораживания счетов будет увеличен до 30 — 45 дней, что, бесспорно, повысит эффективность борьбы с легализацией преступных доходов. Причем данная мера будет применяться не только в отношении счетов лиц, подозреваемых в финансировании терроризма, но и любых сомнительных операций, в отношении которых есть веские основания полагать, что они совершаются в целях отмывания преступных доходов. В случае выявления кредитной организацией подконтрольной операции сотрудник кредитной организации, выявивший указанную операцию или сделку, составляет сообщение-документ, содержащий сведения об операции (сделке). В сообщении указываются сведения об операции (сделке), в том числе ее содержание, отнесение данной операции к одной из категорий (подконтрольная/необычная). Если сделка признана необычной, то указываются также и причины такого решения. Сообщение содержит также информацию о сумме и валюте платежа, о лицах, проводящих операцию, и о счете, с использованием которого производится операция. Кредитные организации передают в Росфинмониторинг информацию об операциях, подлежащих обязательному финансовому контролю, через телекоммуникационную систему Центрального банка Российской Федерации (ЦБ РФ) с использованием средств криптографической защиты. Сейчас, по словам главы Федеральной службы финансового мониторинга В. А. Зубкова, зачастую Росфинмониторинг и правоохранительные органы не успевают провести проверку сомнительных сделок и получить необходимую информацию, денежные средства переводятся в офшоры, и их дальнейшая судьба становится неизвестной <3>. ——————————— <3> Из материалов с сайта www. kfm. ru.
Действительно, замораживание счета на более длительный срок представляется единственной мерой, позволяющей предотвратить вывоз (перевод) за рубеж преступного капитала с целью легализации. Однако в стране, где пока не совсем успешно пытаются бороться с коррупцией и произволом, на местах возникает опасность перегибов и перекосов. Поэтому, вводя новую правовую норму, хотя и имеющую положительный эффект в западных странах с развитой экономикой и уже сложившимся общественным правосознанием, следует предусмотреть возможные последствия и «побочные эффекты» в условиях нашего государства. Что же касается банковских правил, то на сегодняшний день они менее развиты, чем аналогичные правила большинства европейских государств. В Великобритании, Франции, Швейцарии банки в соответствии с законодательством имеют право отказывать клиентам в проведении операций, если эти операции кажутся им подозрительными. Подобное нововведение помогло бы в значительной степени повысить эффективность контроля за подозрительными операциями. Такой объем операций и зачастую довольно короткие промежутки времени совершения «серых» схем не дают возможности эффективно бороться с отмыванием незаконных средств. Так, согласно одной из схем, используемых в целях хищения бюджетных средств, денежные средства направляются для легализации на покупку какого-либо имущества или в офшоры. Бывают и случаи, когда бюджетные средства, направленные на покупку имущества, прокручивают через фирмы-однодневки по фиктивным договорам, в результате чего имущество фактически не приобретается, а денежные средства обналичиваются. Зачастую просто становится невозможно проследить всю цепочку движения денежных средств и, как следствие, наказать виновных. И потом, любое преступление проще, дешевле и эффективнее предотвращать, чем раскрывать. Я согласен с мнением В. С. Чернявского: в настоящее время практически не осуществляются предупредительно-профилактические функции государственного финансового контроля, и не только в сфере контроля за исполнением бюджета, но и в целом в сфере контроля за финансовыми потоками в различных областях жизнедеятельности <4>. Органы, осуществляющие финансовый контроль, зачастую лишь фиксируют нарушения, признавая свое бессилие в борьбе с недобросовестными субъектами финансовых операций. Финансовый контроль должен в большей степени носить превентивный, упреждающий характер, что позволит резко сократить количество правонарушений и преступлений в финансовой сфере, позволит сократить нецелевое использование бюджетных средств, а также пополнить бюджет за счет доходов, полученных незаконным путем. ——————————— <4> Чернявский В. С. О состоянии государственного финансового контроля в современной России // Материалы международного росс.-канад. семинара «Парламентский финансовый контроль». Москва, 2003.
Возникает и вопрос об адекватности наказания за легализацию денежных средств по российскому законодательству. В настоящее время штраф за легализацию доходов, полученных преступным путем, согласно ст. 174 и 174.1 Уголовного кодекса РФ составляет от 120000 руб. до одного миллиона руб. в зависимости от обстоятельств дела. Для сравнения следует отметить, что в европейских государствах и США предусмотрено более суровое наказание за данное преступление. Так, согласно § 1956 18 раздела Аннотированного кодекса <5> США штраф за аналогичное преступление составит до 500000 (пятисот тысяч) долларов США или сумму, равную двойному размеру имущества, вовлеченного в данную операцию. ——————————— <5> United States Code Annotated.
Особенностью данного преступления является то, что зачастую оно носит транснациональный характер, огромные денежные массы перечисляются в/из/через различные государства, а потому видится справедливым привести «к единому знаменателю» не только принципы, правила, методы, схемы противодействия отмыванию преступных доходов, но и санкции за это преступление. Сумма, эквивалентная 4500 — 38500 долларам США, несравнимо мала на фоне санкций, установленных другими развитыми странами. Но даже не это главное. По данным исследования, проведенного экспертами консалтинговой компании «PricewaterhouseCoopers», российский бюджет каждые пять лет теряет до 60 млрд. долларов США в результате незаконного вывоза денежных средств за рубеж. Что по сравнению с этим 4500 или даже 38500 долларов США, сумма, которую заплатят нарушители закона в случае, если они будут привлечены к ответственности? Еще одним пробелом российского уголовного законодательства в сфере легализации преступных доходов является отсутствие ответственности за отмывание денежных средств, если источником таковых были такие преступления, как: уклонение от уплаты таможенных платежей и уклонение от уплаты налогов и сборов. Хотя стоит отметить, что даже не эти проблемы, связанные с увеличением меры наказания или расширением списка предикатных преступлений, являются первоочередными в настоящее время. Согласно статистике в промежуток времени с момента начала функционирования Комитета по финансовому мониторингу (1 февраля 2002 г.) по сентябрь 2003 г. в КФМ (Росфинмониторинг) поступило около 1 миллиона (!) сообщений о сомнительных операциях, из них после проведения необходимых проверок 13 тыс. сообщений было переправлено в правоохранительные органы. На основании данной информации было возбуждено 13 уголовных дел, но ни по одному из них не был вынесен обвинительный приговор. Как видно из практики, перспектива есть, а раскрываемости нет. Статистические данные только подтверждают тот факт, что в настоящее время финансово-контрольные органы лишь фиксируют правонарушения. А потому первоочередной задачей, требующей решения в настоящее время, является повышение качественного уровня финансового контроля, работа над доказательными инструментами в сфере легализации преступных доходов, привлечение к ответственности лиц, вовлеченных в преступную деятельность по отмыванию «грязных» денег. По словам главы Счетной палаты С. В. Степашина, проблема отмывания «грязных» денег пока не может быть полностью решена из-за существующих проблем в законодательстве, выявленных в ходе проверок, проводившихся его ведомством <6>. Для решения поставленных задач прежде всего необходимо выяснить причины, по которым становится невозможным доказать факт легализации доходов, полученных преступным путем, и, как следствие, привлечь к ответственности виновных лиц. ——————————— <6> Из материалов с сайта www. ach. gov. ru.
Во-первых, необходимо координировать деятельность контролирующих и правоохранительных органов для повышения эффективности их работы и достижения поставленной цели — предотвращение отмывания преступных доходов. В настоящее время создается видимость активного действия, но «свет в конце тоннеля» в виде результата проделанной работы лишь «мелькает слабыми отблесками вдали». В результате совместной деятельности Росфинмониторинга и Центробанка десятки недобросовестных банков были лишены лицензии. Но самая главная задача — доказательство совершения преступления в суде — так и осталась нерешенной: преступления о легализации преступных доходов так и остались нераскрытыми, и, как следствие, часть финансовых средств, которые могли быть направлены в бюджет РФ, «уплыли» в карман преступникам. Банки наказаны за допущенные нарушения. И это, конечно, справедливо, но представляются возможными и такие ситуации, когда в силу объективных причин просто невозможно при колоссальном объеме совершаемых операций отследить и оперативно отправить в соответствующие органы информацию о сомнительных сделках. В настоящее время выявление сомнительных операций происходит на основании критериев, разработанных ЦБ РФ, «вручную», людьми, а человеческий фактор, как известно, не застрахован от ошибок и недосмотров, тем более учитывая объем транзакций, проходящих ежедневно через каждую кредитную организацию. Но даже если допустить возможность добросовестного выполнения банками своих обязанностей по информированию Росфинмониторинга обо всех сомнительных операциях, то сообщения о произведенных операциях приходят с большим опозданием в информационный центр Росфинмониторинга, что влечет невозможность довести дело до обвинительного приговора. И одно лишь замораживание счета на более длительный срок не способно решить данную задачу, как, впрочем, и отказ банка от проведения сомнительной операции. В настоящее время необходимо переходить на современные методы финансового контроля с использованием самых последних достижений научно-технического прогресса. Без современных информационных технологий невозможно решить те сложные задачи в области противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, которые стоят перед контрольными и правоохранительными органами. Необходимо создание системы финансового контроля в России, но системы не только как совокупности контрольных органов, осуществляющих свою деятельность в различных сферах, в том числе и бюджетной, а единой концепции финансового контроля. Для решения поставленных задач необходимо взаимодействие и сотрудничество всех контрольных органов, создание единого информационного центра, позволяющего быстро отслеживать возможные нарушения в финансовых потоках и предпринимать действия по предотвращению потери бюджетных средств. Как видно, существование множества контрольных органов не позволяет эффективно бороться с нарушениями в финансовой сфере, а зачастую дублирование функций ведет к параллелизму в их работе <7> и, как следствие, к снижению эффективности осуществляемой деятельности при повышенных затратах из бюджета. ——————————— <7> Чернявский В. С. О состоянии государственного финансового контроля в современной России // Материалы международного росс.-канад. семинара «Парламентский финансовый контроль». Москва, 2003.
Подобной точки зрения придерживается и Б. Г. Преображенский. В своей статье «Организация государственного финансового контроля: проблемы, задачи, перспективы» <8> он пишет о необходимости разработки механизма четкого взаимодействия органов государственного финансового контроля и правоохранительных органов. Следует четко разграничить функции всех контрольных органов для предотвращения дублирования и закрепить их в нормативном порядке. Причем подобные мероприятия необходимы не только в сфере финансового контроля за использованием бюджетных средств, но и во всей системе финансового контроля, так как вне зависимости от источника денежных средств и субъектов финансовых отношений потери несет бюджет. ——————————— <8> Материалы международного росс.-канад. семинара «Парламентский финансовый контроль». М.: Издательский отдел Управления делами Аппарата Совета Федерации, 2003.
Единая система государственного контроля предполагает взаимодействие контрольных органов субъектов Российской Федерации и федеральных органов финансового контроля. Однако в связи с расширением внешнеэкономических связей, использованием офшорных организаций в целях легализации преступных доходов, а в частности и хищений из бюджета, необходимо налаживать и сотрудничество с контрольными и правоохранительными органами других государств. С. А. Агапцов предлагает создать единую систему государственного финансового контроля на базе Счетной палаты <9>, что представляется не совсем целесообразным ввиду внутригосударственных особенностей. Сосредоточение властных полномочий в руках одного учреждения, организации неизбежно влечет за собой злоупотребление полномочиями в той или иной степени. Решением проблемы может стать создание единого информационного центра при четком разграничении полномочий действующих контрольных органов. Нередко поля взаимодействия органов, осуществляющих контроль в различных сферах, сталкиваются. Так, Росфинмониторинг, проверяя сомнительность банковской операции, выявляет в том числе и нарушения, связанные с денежными средствами, поступающими из бюджета. Взаимодействие Росфинмониторинга и Счетной палаты позволило бы своевременно реагировать в целях предупреждения финансовых нарушений. Открытость информации для контрольных органов в результате создания единого информационного центра способна решить две основные задачи: во-первых, возможность быстрого реагирования в целях предотвращения проведения сомнительных сделок и операций, во-вторых, создание сдерживающего фактора с целью исключения злоупотреблений со стороны государственных органов. ——————————— <9> Агапцов С. А. Проблемы эффективности государственного финансового контроля // Материалы международного росс.-канад. семинара «Парламентский финансовый контроль». Москва, 2003.
В настоящее время вся информация аккумулируется в Центральном банке Российской Федерации, и лишь затем ЦБ РФ направляет информацию о подконтрольных сделках в Росфинмониторинг. Проверка же финансово-хозяйственной деятельности самого Центрального банка осуществляется на основании предложений Национального банковского совета в соответствии с решением Государственной Думы. Такая сложная и запутанная система, закрытость информации, отсутствие четкого и согласованного взаимодействия между всеми органами финансового контроля неизбежно порождает невозможность осуществления эффективного финансового, в том числе и государственного, контроля, а также злоупотребления и коррупцию со стороны государственных, властных структур. По мнению В. С. Чернявского, политическая и государственная воля по отношению к системе государственного контроля еще не созрела, а возможно, кому-то и на руку, чтобы возможности контроля не обеспечивали постоянного и эффективного мониторинга финансово-хозяйственной деятельности в период крупных реформ. Отсутствие единой концепции и системного подхода к решению проблемы эффективности финансового контроля объясняет неудачи органов государственной власти в области предотвращения финансовых правонарушений и преступлений. Возвращаясь к опыту развитых стран, а именно США, в решении данной задачи, стоит отметить, что основным принципом работы финансово-контрольных органов США является кооперация и партнерство всех организаций, осуществляющих свою деятельность в области предотвращения и раскрытия финансовых преступлений. Ни одна организация, ни одно агентство, ни один финансовый институт не справятся с этой задачей в одиночку <10>. И только взаимодействие всех органов, осуществляющих финансовый контроль, способствует поиску эффективных и выгодных инструментов в борьбе с финансовыми правонарушениями, преступлениями, в том числе и отмыванием денежных средств, полученных нелегальным путем. ——————————— <10> Материалы с сайта www. fincen. gov (Сеть по борьбе с финансовыми преступлениями в США).
С. А. Агапцов предлагает строить систему государственного контроля на базе законодательных органов власти, что представляется разумным. Подобный опыт существует в США, где Главное контрольно-финансовое управление США (General Accounting Office — GAO) подчиняется конгрессу, за что его в народе прозвали «сторожевым псом конгресса». Хотя тут нельзя говорить о строгом подчинении, скорее, ГАО помогает конгрессу, взаимодействует с ним в целях эффективного использования бюджетных средств. Как говорят сами американцы, ГАО работает для конгресса и для американского народа. ГАО изучает, каким образом федеральное правительство США использует деньги налогоплательщиков, и советует конгрессу и главам исполнительных органов власти, как сделать деятельность правительства более эффективной и отвечающей требованиям законодательства. ГАО оценивает федеральные программы, проводит аудит расходования федеральных средств и выдает юридические заключения, докладывает о результатах своей деятельности конгрессу и дает рекомендации дальнейших действий. В результате взаимодействие конгресса и Главного контрольно-финансового управления США приводит к появлению новых законов, позволяющих сохранить и эффективно использовать миллиарды долларов США <11>, что и является основной целью деятельности всех контрольно-финансовых органов в различных государствах. ——————————— <11> Из материалов с сайта Главного контрольно-финансового управления США www. gao. gov.
Но Главное контрольно-финансовое управление США — не единственный орган, осуществляющий финансовый контроль на территории США. Большую роль в борьбе с легализацией незаконных доходов, а также предотвращением и раскрытием финансовых правонарушений играет и Сеть по борьбе с финансовыми преступлениями США. Не стоит забывать, что государственная власть в США базируется на системе «сдержек и противовесов», взаимодействии и взаимоконтроле различных государственных органов, что позволяет избегать перекосов, перегибов и злоупотребления полномочиями властными структурами. В связи с этим успешный опыт США в борьбе с финансовыми нарушениями базируется вовсе не на подчинении ГАО парламенту, а на взаимодействии и взаимном партнерстве всех контрольно-финансовых структур, создании единой системы финансового контроля, участии в деятельности международных организаций. Позволю себе не согласиться частично с С. А. Агапцовым, сделав основной акцент в решении проблемы эффективности финансового контроля не на строгом подчинении государственных контрольных органов парламенту, а на повышении взаимодействия и установлении партнерских отношений между всеми контрольно-финансовыми органами.
