РЕТРОСПЕКТИВНО-ПРАВОВОЙ ОБЗОР ПОНЯТИЯ «ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ТЕРРОРИЗМ»
С. И. ГРАЧЕВ
Грачев С. И., кандидат исторических наук, доцент Нижегородского государственного университета им. Н. И. Лобачевского.
В III тысячелетии на международной арене произошли кардинальные перемены, во многом положительно изменившие основы международных отношений. Это оказало и продолжает оказывать влияние на пересмотр и даже переоценку многих прежних концепций и понятий международного права. Как известно, длительное время наряду с понятием «международный терроризм» широко употребляется понятие «государственный терроризм». Вопрос об их содержании и соотношении всегда вызывал дискуссии, которые в последние двадцать лет, несмотря на активную деидеологизацию международных отношений, не потеряли своей остроты. Многочисленные примеры последнего времени подтверждают, что использование государством террористических методов и средств для достижения определенных целей, к сожалению, сохраняется. Ранее в отечественной международно-правовой литературе под международным терроризмом понимались террористические акты, организуемые, поддерживаемые либо поощряемые государством <1>, поэтому вопрос о соотношении данных понятий не возникал. На Западе в целом, и особенно в США, в конце 70-х и в начале 80-х годов возобладала тенденция ставить знак равенства между международным терроризмом и терроризмом, поддерживаемым государством. ——————————— <1> См.: Трайнин А. Н. Защита мира и борьба с преступлениями против человечества. М., 1965. С. 355; Левин Д. Б. Ответственность государств в современном международном праве. М., 1966. С. 83; Ромашкин П. С. Преступления против мира и человечества. М., 1967. С. 174.
Когда же многочисленные случаи показали, что акты международного терроризма могут совершаться как государствами, так и автономно действующими группами физических лиц, термин «государственный терроризм» стали понимать как обозначение наиболее опасной разновидности международного терроризма <2>. ——————————— <2> См.: Старушенко Г. Б. Правовые аспекты борьбы с международным терроризмом // Тезисы доклада. XXIX ежегодное собрание Советской ассоциации международного права. М., 1986. С. 14.
Таким образом, в зависимости от субъектов террористической деятельности международный терроризм был условно подразделен на два вида: террористическая деятельность, организуемая и осуществляемая государством, т. е. государственный терроризм; террористическая деятельность, организуемая и осуществляемая лицами или группами лиц, объединенными в организации, самостоятельно, независимо от каких-либо государств, — транснациональный терроризм. Наибольшую угрозу для международного правопорядка представляет террористическая деятельность, субъектом которой являются государства. Политико-правовая характеристика этого явления неизбежно предполагает рассмотрение широко используемого в практике международных отношений понятия «государственный терроризм». Этот термин применяется во внешнеполитических документах ряда государств, средствами массовой информации, в научных разработках. Содержание его толкуется неоднозначно, его соотношение с понятием «международный терроризм» не всегда определяется с достаточной четкостью. Путаница в терминологии, понятийном аппарате, которая длится уже не один десяток лет, затрудняет взаимопонимание между государствами, отрицательно сказывается на эффективности правотворческой и правоприменительной деятельности. Поэтому можно понять тех ученых, которые предлагают вообще отказаться от употребления понятия «государственный терроризм». Хотя такое предложение и не лишено смысла, оно невыполнимо. Само явление государственного терроризма существует, и отражающее его суть понятие живет самостоятельной жизнью и используется в официальных документах многих государств, публицистике, научных исследованиях. Воспрепятствовать его использованию, изъять из употребления в международной политике весьма сложно. А посему наиболее целесообразным представляется как можно точнее определить понятие «государственный терроризм», уяснить его место в структуре международного терроризма. Наиболее признанное понятие «государственный терроризм» закреплено в Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 39/159 <3> «О недопустимости политики государственного терроризма и любых действий государств, направленных на подрыв общественно-политического строя в других суверенных государствах», принятой на 39-й сессии в 1984 г. В принципе развернутого определения понятия «государственный терроризм» эта резолюция не содержала. Лишь в самых общих чертах он определялся как действия, направленные на насильственное изменение или подрыв общественно-политического строя суверенных государств, дестабилизацию и свержение их законных правительств. ——————————— <3> Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 39/159 «О недопустимости политики государственного терроризма и любых действий государств, направленных на подрыв общественно-политического строя в других суверенных государствах» // Международная жизнь. 1985. N 6. С. 144.
Характерно, что до сих пор общепризнанного определения понятия «государственный терроризм» доктрине международного права выработать не удалось. Тем не менее указанная резолюция, как и другие подобные акты Генеральной Ассамблеи ООН, является разновидностью социальных норм и играет существенную регулирующую роль. В контексте упомянутой резолюции понятие «государственный терроризм» раскрывается в работах Н. Б. Крылова, Ю. А. Решетова, Л. А. Моджорян и других авторов <4>. Характеризуя объективную сторону государственного терроризма, Ю. А. Решетов и Н. Б. Крылов отмечают, что он объединяет целый ряд уже известных составов преступлений, как бы аккумулирует все возможные виды запрещенных правом актов, как самых древних, например наемничество, так и ультрасовременных — «психологическая война» <5>. Е. Г. Ляхов термин «государственный терроризм» в своих работах не использует, но также выделяет террористические акты, затрагивающие международные отношения, в отдельную группу в случае, когда «субъектом преступления является государство». Он рассматривает их как наиболее опасные для международного правопорядка и квалифицирует как международное преступление (террористические акты, совершаемые автономно действующими физическими лицами, он определяет как «вид терроризма, затрагивающего международные отношения») <6>. ——————————— <4> Крылов Н. Б., Решетов Ю. А. Государственный терроризм — угроза международной безопасности // Советское государство и право. 1987. N 2. С. 78 — 84; Моджорян Л. А. Терроризм: правда и вымысел. С. 37 — 39; Латыпов У. Р. Об определении понятия «государственный терроризм» // Советский ежегодник международного права. 1986. М.: Наука, 1987. С. 324 — 329. <5> Крылов Н. Б., Решетов Ю. А. Указ. соч. С. 81. <6> Ляхов Е. Г. Политика терроризма — политика насилия и агрессии. М., 1987. С. 60 — 61.
Однако при характеристике действий, составляющих данное преступление, ученые дают, как представляется, чрезмерно широкую трактовку этого понятия. Отмечая, что государственный терроризм — это организация и поощрение государством именно террористических актов, сюда же они относят и акты агрессии, и наемничество, и применение мер экономического давления, и политический шантаж. Известный ученый — терролог У. Р. Латыпов отмечал, что отличие государственного терроризма от иных форм незаконного применения силы или угрозы силой заключается в том, что в данном случае целью является устрашение, терроризирование политического противника <7>. На этой основе он предложил свой вариант определения государственного терроризма: «Это международно-противоправное применение государством силы или угрозы силой для устрашения другого государства и народов с целью изменения их общественно-политического строя или иного посягательства на их национальный или государственный суверенитет» <8>. ——————————— <7> Латыпов У. Р. Об определении понятия «государственный терроризм». С. 327. <8> Латыпов У. Р. Международно-правовая борьба с государственным терроризмом: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1986. С. 37.
Продолжает существовать и такая точка зрения, которая отождествляет акты международного терроризма, осуществляемые при участии и поддержке государств, с актами агрессии. Этого мнения придерживаются И. П. Блищенко, Н. В. Жданов, И. И. Карпец, Ю. А. Решетов и другие авторы. «Мы ныне привыкли к термину «государственный терроризм», — отмечал И. И. Карпец. — Я его воспринимаю как политический термин. Для юриста же понятнее термин «агрессия», то есть нападение одного государства на другое» <9>. Л. А. Моджорян выделяла, что государственный терроризм может принимать форму угрозы вторжения или вторжения в пределы иностранного государства с целью вынудить его принять ультиматум государства-террориста, что будет являться прямым актом агрессии <10>. И. П. Блищенко и Н. В. Жданов выделяли, что террористические акты, совершаемые властями какого-либо государства на территории другого государства, либо допущение или поощрение какой-либо деятельности на территории другого государства, рассчитанной на совершение террористического акта в другом государстве, необходимо квалифицировать как акты косвенной агрессии. Авторы добавляют, что данные действия иногда называют государственным терроризмом <11>. Г. В. Шармазанашвили и А. К. Цикунов (определяя в самых общих чертах государственный терроризм как терроризм, осуществляемый в интересах какого-либо государства и по поручению государственных органов) предлагают в качестве критерия разграничения характер используемых действий. По их мнению, государственный терроризм осуществляется тайно, через третьих лиц и направлен против физических лиц с целью их уничтожения. А агрессия всегда носит открытый характер, осуществляется против другого государства непосредственно и может иметь как прямой, так и косвенный характер <12>. ——————————— <9> Карпец И. И. Международная преступность. М., 1988. С. 65. <10> Моджорян Л. А. Терроризм на море. С. 84 — 85. <11> См.: Блищенко И. П., Жданов Н. В. Указ. соч. С. 112 — 113. <12> См.: Шармазанашвили Г. В., Цикунов А. К. Право народа и нации на свободу и независимость. М., 1987. С. 73.
Ряд иностранных юристов-международников также пытались определить государственный терроризмом, сравнив это понятие с агрессией. Так, Э. Макуинни отмечал в свое время, что государственный терроризм — кратчайший путь к агрессии, и весьма часто он является актом подготовки агрессии <13>. Г. Уордлоу в начале восьмидесятых годов прошлого столетия считал, что террористы могут быть использованы для провокации международных инцидентов, создания паники в неприятельской стране, принуждения ее правительства отвлекать существенные резервы для самообороны и использования созданного таким образом саботажа <14>. ——————————— <13> Wilkinson P. Terrorism and the Liberal state. 1985. P. 263. <14> Wardlaw G. Political Terrorism. Theories, Practies and Contermeasures. Camber., 1982. P. 60.
При совершении террористических актов руками завербованных или используемых правительственными учреждениями террористов или террористических организаций правительства несут косвенную ответственность. Это признал, в частности, Международный суд ООН в Гааге, возложив на США материальную ответственность за подрывную деятельность контрас против Никарагуа. Но государства несут прямую ответственность при организации или проведении террористических акций против иностранных государств, граждан и имущества этих государств их органами государственной власти или управления — спецслужбами, воинскими частями, дипломатическими и консульскими представительствами и др. В этих случаях правительства обычно объясняют подобные акции отнюдь не отвечающими действительности мотивами: «борьбой с терроризмом», а особенно с наркотерроризмом, «особыми интересами» государства-террориста в терроризируемом государстве, защитой своих граждан или иностранцев и др. <15>. ——————————— <15> Моджорян Л. А. Терроризм на море. С. 86.
Виднейший российский ученый — терролог Ю. И. Авдеев предлагает следующее определение: «Государственный терроризм, в узком смысле этого понятия, представляет собой целенаправленную систему использования государством, государственными органами (прежде всего органами разведки, контрразведки, политической полиции, отчасти вооруженных сил) акций скрытого ослабления и подрыва своих внутренних и внешних политических противников посредством противоправного уничтожения или угрозы уничтожения их ведущих деятелей, активистов и сторонников (лидеров и функционеров оппозиционных партий, государственных и общественных деятелей иностранных государств, видных лидеров и участников национально-освободительного движения), деморализации и запугивания определенных слоев населения, этнических групп, поддерживающих политических противников данного государства, дезорганизации вооруженных сил, системы государственного управления стран — объектов их внешней политики» <16>. Представляется, что терроризм со стороны государства (то есть государственный терроризм), направленный на иностранные государства или на поддержку террористических действий на территории иностранных государств, корректнее относить к разновидности международного терроризма, поскольку устрашение осуществляется, как правило, по отношению к физическим лицам других государств и действия от подобного рода актов насилия тоже ожидаются от представителей иностранных государств. Что же касается «акций скрытого ослабления и подрыва своих внутренних политических противников, лидеров и функционеров оппозиционных партий» и иных подобного рода деяний, то их следует относить к проблемам внутригосударственного характера. Поскольку учеными всего мира и международными нормативными актами признан и закреплен государственный терроризм как вид международного терроризма, то преступные действия диктаторских режимов против собственного народа следует, на наш взгляд, рассматривать как официальный, властный или (это будет значительно точнее) репрессивный терроризм и классифицировать его как один из видов внутригосударственного терроризма. ——————————— <16> Авдеев Ю. И. Типология терроризма // Современный терроризм: состояние и перспективы. М., 2000. С. 57.
С проблемой государственного терроризма теснейшим образом связан вопрос, имеющий важное теоретическое и практическое значение: могут ли государства совершать акты международного терроризма, которые возможно квалифицировать в качестве международных преступлений? Специалисты, отрицательно отвечающие на этот вопрос, основываются на положении societas delinguere non potest — юридические лица совершать преступления не могут. Разумеется, здесь имеется в виду, что государства не совершают уголовных преступлений, поскольку способность государств быть субъектами международных преступлений практически никем не оспаривается. Тем не менее известный ученый-правовед А. Кассиз в свое время выделил пять разновидностей причастности государств к терроризму. В частности: совершение террористических актов сотрудниками государственных органов (а именно сотрудниками спецслужб); использование государством в этих целях агентуры, наемников, банд, организованных, вооруженных и руководимых представителями государства; оказание государством финансовой помощи террористам и снабжение их оружием; предоставление государством своей территории для размещения, подготовки и тренировки террористов; предоставление государством безопасного убежища террористам до или после совершения ими преступлений на территории других государств, не осуществляя при этом какой-либо активной деятельности в поддержку террористов <17>. Ценность предложенной А. Кассизом градации в том, что она отражает реальную картину различных степеней вовлеченности государств в терроризм. ——————————— <17> Cassese A. Terrorism, Politics and Law: The Achille Lauro Affair. Cambridge: Polity Press, 1989. P. 12.
Анализ материалов о террористической деятельности государств свидетельствует о существовании нескольких уровней их причастности к международному терроризму, в зависимости от которых и избираются санкции. Эти уровни причастности заключаются в следующем: 1. Организация и осуществление террористических актов государственными органами или действующими по их поручению лицами (агентурой, наемниками и т. д.). С юридической точки зрения государство в одинаковой степени ответственно за теракт, независимо от того, осуществлен он сотрудником спецслужбы или ее агентом. В обоих случаях преступление совершается государством, разница в конкретных исполнителях не имеет принципиального значения. 2. Иная причастность государства к международному терроризму. Здесь государство оказывает поддержку террористическим организациям, группам и отдельным преступникам путем предоставления оружия, финансовых и материальных средств, убежища, но не осуществляет с их использованием конкретных терактов. Оказание такой поддержки обеспечивает государству определенный контроль над террористическими организациями и позволяет влиять на направления и характер их деятельности. 3. Неисполнение государством своих международно-правовых обязательств по предупреждению и пресечению террористических актов международного характера, уголовному преследованию преступников и устранению последствий теракта. Здесь государство по различным мотивам уклоняется от принятия действенных мер против террористов, хотя и не оказывает им поддержки и не направляет их деятельность. На практике это выражается в отказе от выдачи террористов, в разрешении их проживания на своей территории, отказе от возвращения угнанных террористами воздушных и морских судов и т. п. Разумеется, что санкции против государства должны учитывать уровень его причастности к терроризму и к конкретному теракту, а также степень тяжести совершенного конкретного преступления. Современный передел мира повышает роль государственного терроризма как инструмента политики даже у вполне нормальных демократических государств. Имеется достаточно много примеров, когда силы международного терроризма используются, что называется, «на заказ», в качестве тарана для разрушения существующих структур, нарушения сложившихся военно-политических балансов сил, перекраивания зон интересов, влияния и взаимодействия.
