(Воронова Е. А.) («Военно-юридический журнал», 2008, N 5)
ОБОРОННО-ПРОМЫШЛЕННЫЙ КОМПЛЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Е. А. ВОРОНОВА
Воронова Е. А., ведущий советник Департамента корпоративного управления Минэкономразвития России, преподаватель Института экономики и антикризисного управления.
В настоящее время в нормативно-правовых документах Российской Федерации отсутствует четкое определение оборонно-промышленного комплекса. Понятие определяет границы употребления и распространения норм права и административных актов на субъекты правоотношений. Анализ действующих правовых норм показал, что есть разрозненные (в целях понимания отдельных правовых актов) попытки дать определение оборонно-промышленного комплекса и унифицировать часть системы, которая является составляющей одного из национальных интересов страны. Для осуществления государственной функции поддержания страны на высоком технологическом и оборонном уровне предприятия, проектирующие, выпускающие товары и технологии, отвечающие современным требованиям, были определены как стратегические и оборонно-промышленные. Понятие стратегического предприятия было дано в ст. 190 Федерального закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (далее — Закон N 127-ФЗ) и в целях указанного Закона определяется как федеральное государственное унитарное предприятие или открытое акционерное общество, акции которых находятся в федеральной собственности и которые осуществляют производство продукции (работ, услуг), имеющей стратегическое значение для обороноспособности и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации; организации оборонно-промышленного комплекса — производственные, научно-исследовательские, проектно-конструкторские, испытательные и другие организации, осуществляющие работы по обеспечению государственного оборонного заказа. Концепция национальной безопасности Российской Федерации, Указ Президента РФ от 10.01.2000 N 24 провозгласили, что безопасность личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз во всех сферах жизнедеятельности обеспечивается институтами государственной власти, осуществляющими свои функции. Государственная функция управления оборонным комплексом сформулирована в Федеральном законе от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ «Об обороне» как управление системой политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории. Но единого понятия оборонно-промышленного комплекса как системы нет ни в правовой литературе, ни в законах, ни в распорядительных административных актах. Фрагментарность и незаконченность понятия ведет к размытым границам определения критерия и неверному пониманию субъектов, участников правоотношений. Закон N 127-ФЗ четко определяет, что правовая форма стратегического предприятия — федеральное государственное унитарное предприятие или открытое акционерное общество, акции которого находятся в собственности государства, т. е. имущество принадлежит государству. В части, определяющей оборонно-промышленные предприятия, критерий один: выполнение работ, оказание услуг, необходимых государству, что подтверждается выполнением государственного оборонного заказа, вне зависимости от правовой формы организации. Но, как справедливо отмечает О. М. Свириденко <1> в своей статье «Система национальной безопасности», системе национальной безопасности может угрожать не только военная агрессия, но и изменение правового положения юридического лица, входящего в систему оборонно-промышленного комплекса или опосредованно относящегося к ней, в частности ликвидация в соответствии с Законом N 127-ФЗ, так как только государственные федеральные казенные предприятия, в соответствии со ст. ст. 61 и 65 Гражданского кодекса не подлежат банкротству в установленном Законом N 127-ФЗ порядке; все остальные юридические лица ликвидируются на основании Закона N 127-ФЗ, который регулирует особенности банкротства стратегических предприятий. ——————————— <1> Свириденко О. М. Система национальной безопасности // Арбитражный управляющий. 2003. N 5 (6). С. 29 — 30.
Юридическим лицом, согласно ст. 48 Гражданского кодекса Российской Федерации, признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде, а также иметь самостоятельный баланс или смету. Преобразование юридического лица изменяет его правовой статус; так, если федеральное государственное унитарное предприятие по распоряжению государственного органа будет преобразовано в другую правовую форму, оно сразу теряет иммунитет от банкротства, в соответствии с указанными выше статьями Гражданского кодекса. В настоящее время в отдельных распорядительных актах Правительства Российской Федерации для понимания и правильного применения в каждом конкретном случае определяется, что понимать под оборонно-промышленным комплексом. Для того чтобы попытаться дать общее определение всей системы, которая включает в себя сложные, многообразные правовые формы и многообразные правоотношения, необходим сущностный анализ для выявления характерных признаков участника оборонно-промышленного комплекса. Постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2004 г. N 96 (в редакции Постановления Правительства РФ от 8 ноября 2005 г. N 665) утверждено Положение о ведении сводного реестра организаций оборонно-промышленного комплекса, которое установило, что указанный реестр является федеральной информационной системой, содержащей сведения об организациях, их имущественном и финансовом положении и об экономической эффективности их деятельности, но правовые критерии внесения в сводный реестр обозначены нечетко. На основании этого Постановления в реестр включаются организации, имеющие в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество, включая оборудование и производственные площади, а также имеющие квалифицированные кадры для разработки, производства, ремонта и утилизации вооружения, военной и специальной техники. Решение о включении предприятий в реестр и об их исключении из реестра принимается по представлению федеральных органов, согласованному с Федеральной службой по оборонному заказу. Порядок, объем, формы и сроки представления информации для ведения сводного реестра организаций оборонно-промышленного комплекса, а также для принятия решений о включении организаций в реестр и об их исключении из реестра определяется Министерством промышленности и энергетики Российской Федерации. Следовательно, чтобы попасть в список предприятий оборонно-промышленного комплекса, не важно, какая форма у юридического лица, важны функции, которое оно выполняет (разработка, производство, ремонт и утилизация вооружения военной и специальной техники), а также наличие двух важных составляющих: — обособленное имущество, необходимое для выполнения обозначенных функций; — кадры, наличие которых дает возможность сертифицировать виды работ и отдельные технологические цепочки. В Постановлении Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2005 г. N 724 «О порядке разработки проекта государственного оборонного заказа и его основных показателей», в редакции Постановления от 21 мая 2007 г. N 303, дается более уточненное определение организаций, входящих в оборонно-промышленный комплекс. В соответствии с этим Постановлением ими являются: федеральные органы исполнительной власти, организации, осуществляющие заказы на разработку, производство, поставку продукции (работ, услуг), в целях поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации. Организации — разработчики продукции военного назначения — российские юридические лица (научно-исследовательские организации), осуществляющие разработку и модернизацию образцов вооружения и военной техники, имеющие для этого соответствующие научно-технические кадры и экспериментальную базу и получившие лицензии на осуществление указанных в них видов деятельности. В этом определении четко прослеживается направленность на научную составляющую предприятия оборонного комплекса и вводится новое лицо — федеральные органы государственной власти (Минэкономразвития России, Минпромэнерго России, Федеральная служба по оборонному заказу, Федеральное агентство по промышленности и др.) и сужен круг юридических лиц, в реестр могут попасть только российские юридические лица, но в то же время из этого определения исключен ряд предприятий, которые стабильно выпускают технику, необходимую для обороны страны, и обеспечивают стратегически важные предприятия необходимыми комплектующими. Из сравнения формулировок Постановления и Указа видно, что эти перечни не только утверждаются на различных уровнях, но имеют различный состав и применяются для решения совершенно разных задач.
Статья 190 Закона Постановление Постановление N 127-ФЗ Правительства Правительства от 20.02.2004 от 05.12.2005 N 96 N 724
Производственные Организации, имею — Федеральные органы организации, НИИ щие имущество и и организации 1. проектно-конструк — производственные торские, испытатель — площади, квалифи — ные и др. цированные кадры
Работа по обеспече — Работа по Осуществляющие заказы 2. нию гособорон — созданию, на: заказа ремонту, разработку, утилизации производство, военной техники поставку
3. Для неограниченного Только военной и Для обороноспособ — круга лиц специальной техники ности и безопасности
Термин «комплекс» подчеркивает внутреннее единство всего имущества предприятия, поскольку «комплекс» (от лат. complexus — «связь, сочетание») — это совокупность предметов и явлений, составляющих единое целое. Система обороны включает в себя, в соответствии со ст. 1 Федерального закона «Об обороне», центральные органы военного управления, объединения, соединения воинских частей и организаций, которые входят в виды и рода войск Вооруженных Сил, в тыл Вооруженных Сил и войска, не входящие в виды и рода войск Вооруженных Сил, — в соответствии со ст. 11 ФЗ от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ «Об обороне», т. е. составную часть обороны — войска, состоящие из зарегистрированных в установленном порядке юридических лиц, и другие составные части Вооруженных Сил РФ. Рассматривая организационно-правовые условия формирования ведомственной системы военных организаций как юридических лиц, В. В. Бараненков <2> отмечает, что на законодательном уровне до настоящего времени остается неурегулированным вопрос о правовом положении и государственной регистрации органов военного управления, за исключением некоторых из них, которые в установленном порядке созданы и зарегистрированы как юридические лица (например, военно-учебные, медицинские и научно-исследовательские организации). Он предлагает с учетом специфики финансового, материально-технического обеспечения систему юридических лиц подразделять на подсистемы (военных округов и т. д.). ——————————— <2> Бараненков В. В. Организационно-правовые условия формирования ведомственной системы военных организаций как юридических лиц // Справочная правовая система «КонсультантПлюс».
Таким образом, «отраслевые» подсистемы юридических лиц (по видам органов) с соответствующей «вертикалью» управления, контроля, финансового и материально-технического обеспечения в целом будут составлять единую систему юридических лиц. Система юридических лиц ведомства может быть построена только по двухуровневому принципу. При этом юридические лица («базовые элементы» системы) наделяются имуществом на праве оперативного управления, составляя при этом как бы один уровень указанной системы, другой же уровень может занимать только субъект права, являющийся собственником указанного имущества или наделенный правомочиями собственника (федеральный орган исполнительной власти). Общее руководство всей системой юридических лиц при этом может осуществляться федеральным органом исполнительной власти, для чего он должен быть наделен соответствующими полномочиями (включая отдельные полномочия собственника государственного имущества). Таким образом, будет структурирована на современном уровне система заказчиков оборонно-промышленного комплекса, и предприятия оборонно-промышленного комплекса смогут вступать в нормальные хозяйственные связи с непосредственными потребителями выпускаемой ими продукции не только в рамках государственного оборонного заказа, так как в настоящий момент запасные части и комплектующие в воинские части — не юридические лица оборонное предприятие поставлять напрямую не может. Р. Н. Ярмак <3> в своей статье «Правовое регулирование положения военного управления, объединений, соединений и воинских частей Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов в XXI веке» отметил, что полноправными юридическими лицами в Вооруженных Силах, участвующими и в гражданско-правовых, и в военно-административных отношениях, являются подпадающие под понятие «организация Вооруженных Сил» федеральные государственные унитарные и казенные предприятия Министерства обороны Российской Федерации, а также федеральные государственные учреждения, которым отведено место в структуре Вооруженных Сил, и в целом правоотношения по вопросам создания, реорганизации и ликвидации этих юридических лиц на законодательном уровне урегулированы, т. е. узкий круг участников хозяйственных правоотношений. ——————————— <3> Ярмак Р. Н. Правовое регулирование положения военного управления, объединений, соединений и воинских частей Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов в XXI веке» // СПС «КонсультантПлюс».
Понятие промышленности охватывает ряд отраслей, некоторые их группы именуются комплексами (системами) — промышленный, оборонно-промышленный, топливно-энергетический и прочие. С правовой точки зрения возникает вопрос: следует ли рассматривать комплекс в целом со всеми перечисленными организациями, входящими в него, либо каждую организацию в отдельности по признаку вхождения в указанный комплекс. Представляется, что предметом регулирования общественных отношений, складывающихся в системе государственной организации оборонно-промышленного комплекса, является управление промышленной, научной, научно-технической, военной и связанными с ними административными, гражданско-правовыми, трудовыми и иными правоотношениями, которые в своей совокупности позволяют государству осуществлять индивидуальную или коллективную самооборону от внутренней и внешней агрессии и военно-техническое сотрудничество с иностранными государствами. Действующий Перечень стратегических предприятий и организаций, утвержденный распоряжением Правительства РФ от 9 января 2004 г. N 22-р, а также Перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, утвержденный Указом Президента РФ от 4 августа 2004 г. N 1009, включает в себя федеральные государственные унитарные предприятия и открытые акционерные общества, чьи акции находятся в федеральной собственности и которые осуществляют производство продукции (работ, услуг), имеющих стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан. Процесс — совокупность последовательных действий, совершаемых для достижения определенного результата, порядок осуществления какой-либо деятельности; процесс формирования оборонно-промышленного комплекса преследует цель абсолютной защиты государства. Из определения стратегического предприятия видно, что оно носит более экономическую направленность и имеет широкое толкование. В определении оборонно-промышленного комплекса хотелось бы отразить всю систему взаимоотношений различных юридических лиц и властных структур, направленных на создание единого комплекса отражения агрессии и сотрудничества в области обороны. В целях установления баланса публичных и частных интересов, опосредованных правом и призванных регламентировать конституционные и иные законные интересы участников, вовлеченных в оборонные правоотношения, и исходя из сущностного анализа многообразных отношений, возникающих из построения единой системы защиты государства, предлагается единое определение оборонно-промышленного комплекса как системы, в которую входят производственные, научно-производственные, научно-исследовательские, проектно-конструкторские, испытательные и другие организации, осуществляющие работу по обеспечению выполнения государственного оборонного заказа, направленную на обеспечение обороноспособности и безопасности Российской Федерации, а также органы военного управления, объединения, соединения воинских частей и организаций, которые входят в виды и рода войск Вооруженных Сил, тыл и войска, не входящие в рода войск Вооруженных Сил, направленные на обеспечение обороноспособности и безопасности Российской Федерации, а также военно-технического сотрудничества с другими государствами. Анализируя данное определение, можно определить сущностные, характерные признаки предприятия, организации, входящих в систему оборонно-промышленного комплекса, обеспечивающего безопасность государства. Во-первых, обязательной стороной этих правоотношений является предприятие или организация, наделенная имуществом на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления <4>, или государственный орган, в соответствии со ст. ст. 114, 115 Гражданского кодекса РФ. ——————————— <4> Бараненков В. В. Проблемы неопределенности и перспективы совершенствования гражданско-правового статуса военных организаций // Справочная правовая система «КонсультантПлюс».
Во-вторых, участниками указанных правоотношений могут быть военные организации (рода войск), в соответствии с ФЗ от 31.05.1996 N 61-ФЗ «Об обороне». В-третьих, регулирующая функция государства, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 07.04.2004 N 179 «Вопросы Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации». В-четвертых, всех участников указанных правоотношений объединяет режим конфиденциальности, регулируемый Законом РФ от 21.07.1993 N 5485-1 «О государственной тайне». В-пятых, состав участников может меняться в зависимости от отношения к государственному оборонному заказу, в соответствии с ФЗ от 27.12.1995 N 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе». В-шестых, правоотношения не являются закрытыми для заключения международных договоров поставки вооружения и технологий в рамках государственных программ, в соответствии с ФЗ от 19.07.1998 N 114-ФЗ «О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами».
