(Кирюшин А. В., Плотников С. В.) («История государства и права», 2006, N 9)
ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А. В. КИРЮШИН, С. В. ПЛОТНИКОВ
Экономическая безопасность является одной из форм государственной безопасности и в подобном качестве представляет собой «совокупность условий и факторов, обеспечивающих независимость национальной экономики, ее стабильность и устойчивость, способность к постоянному обновлению и самосовершенствованию» <*>. В этом определении обращают на себя внимание такие параметры экономической безопасности, как независимость, стабильность, устойчивость и способность к развитию. ——————————— <*> Абалкин Л. Экономическая безопасность России: угрозы и их отражение // Вопросы экономики. 1998. N 12. С. 5.
В целом экономическая безопасность означает защиту экономики страны от опасных воздействий внешнего и внутригосударственного характера. Эти воздействия могут быть вызваны как стихийными рыночными процессами, так и сознательным поведением субъектов, удовлетворяющих личные либо корпоративные интересы. Опасными при этом могут считаться такие воздействия, которые приводят к ухудшению экономического положения страны до критического уровня, за которым следует разрушение существующей экономической системы или социальное потрясение, дестабилизирующее все сферы общественной жизнедеятельности. Основы экономической безопасности заложены в Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации <1>, а также в утвержденном Постановлением Правительства от 27 декабря 1996 г. Перечне мер по предотвращению угроз экономической безопасности Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, ответственных за их разработку <2>, Постановлении Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 8 августа 1996 г. «О законодательном обеспечении экономической безопасности Российской Федерации» <3> и Постановлении Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 20 марта 1998 г. «О преодолении кризиса в экономике Российской Федерации и о стратегии экономической безопасности государства» <4>. Кроме того, 15 августа 2003 г. распоряжением Правительства РФ была утверждена «Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003 — 2005 годы)» <5>. ——————————— <1> Государственная стратегия экономической безопасности Российской Федерации (основные положения). Одобрена Указом Президента РФ от 29 апреля 1996 г. N 608 // Российская газета. 1996. 14 мая. <2> Постановление Правительства от 27 декабря 1996 г. N 1569 «О первоочередных мерах по реализации Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (основных положений), одобренной Указом Президента от 29 апреля 1996 г. N 608» // Российская газета. 1997. 15 января. <3> Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 8 августа 1996 г. N 327-СФ «О законодательном обеспечении экономической безопасности Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 34. Ст. 4060. <4> Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 20 марта 1998 г. N 2318-11 ГД «О преодолении кризиса в экономике Российской Федерации и о стратегии экономической безопасности государства» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 14. Ст. 1531. <5> Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003 — 2005 годы). Утверждена распоряжением Правительства РФ от 15 августа 2003 г. N 1163-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 34. Ст. 3396.
Говоря об угрозах экономической безопасности современной России, следует прежде всего выделить «теневую экономику». В России воспроизводство «теневого» сектора экономики сопровождается массовой криминализацией предпринимательства, хроническим запаздыванием с разработкой соответствующего законодательства, обеспечивающего заслон на пути роста экономической преступности. В настоящее время примерно 50% экономики находится «в тени» (что является кризисным показателем экономической безопасности) <*>. ——————————— <*> См.: Кочетков А. П. Стратегия национальной безопасности: Конспект лекций. М., 2001. С. 19.
При таком масштабе «теневой» экономики российское Правительство продолжает процесс приватизации государственного имущества <*>, что в нынешних условиях вряд ли можно считать вполне оправданным. ——————————— <*> См.: Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2005 год. Утвержден распоряжением Правительства РФ от 26 августа 2004 г. N 1124-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 37. Ст. 3748.
Серьезным недостатком в этой области является отсутствие четких норм, регулирующих порядок определения стоимости приватизируемой собственности (первоначальная балансовая стоимость, остаточная стоимость, рыночная стоимость). Сознательное или несознательное занижение стоимости приватизируемой собственности с последующей ее перепродажей создает питательную среду для незаконного присвоения отдельными лицами или группой лиц значительных материальных ресурсов, взяточничества. Оно создает исключительные возможности для приобретения за бесценок этой собственности иностранным капиталом. Указанные обстоятельства позволяют оценить обращение с государственной собственностью как угрозу для национальной безопасности. Другой актуальной проблемой обеспечения экономической безопасности является отсутствие эффективного контроля за доходами граждан (одной из наиболее эффективных форм такого контроля во всем мире признается декларация о доходах, предоставляемая в соответствующие органы каждым совершеннолетним гражданином). В России фактически отсутствует юридическая ответственность за финансовые правонарушения (отмывание доходов, полученных преступным путем). В других государствах такой механизм более или менее налажен. Так, в конце 80-х гг. XX в. 23 европейские страны заключили между собой соглашение, согласно которому каждая из этих стран обязана: — по представлению другого государства конфисковать средства, добытые преступным путем; — налагать аресты на такие средства; — при необходимости отменять тайну вкладов; — предоставлять необходимую информацию странам — участницам соглашения, если в этом возникает необходимость, и т. д. Принятием в мае 2001 г. Федеральным Собранием РФ Закона «О ратификации Конвенции об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности» Россия присоединилась к этой Конвенции, что в условиях, когда преступления в кредитно-финансовой сфере стали наиболее опасными и вышли за границы нашего государства, является настоятельной необходимостью <*>. ——————————— <*> Однако и после ратификации указанной Конвенции в России практически отсутствует механизм претворения ее норм в жизнь, прежде всего из-за отсутствия института конфискации имущества в уголовно-правовом законодательстве.
Несмотря на широкое обсуждение этой проблемы в современной России, практической технологии борьбы с легализацией незаконных доходов не создается, реальной борьбы с легализацией «теневых» и криминальных доходов не ведется. Подтверждением этому могут служить материалы эмпирического характера: за 2004 г. в Российской Федерации было возбуждено 420 уголовных дел по ст. 174 (легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных другими лицами преступным путем), ст. 174.1 (легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных лицом в результате совершения им преступления) УК РФ, 53% дел направлено в суд; при этом в суде рассмотрено 14%, из которых по 70% дел судами вынесены оправдательные приговоры. В итоге по указанным статьям УК РФ за истекший год осуждено шестеро человек. По мнению судьи ВС РФ В. С. Колоколова, судебная практика в данной сфере уголовно-правовых отношений «стремится к нулю» <*>. ——————————— <*> Материалы Международной научно-практической конференции «Пути повышения эффективности взаимодействия подразделений МВД РФ с другими государственными органами в области противодействия легализации преступных доходов (стратегический и прикладной аспекты)». Н. Новгород, 25 — 27 мая 2005 г.
Другой реальной угрозой экономической стабильности и независимости России является состояние и перспективы развития сельского хозяйства и агропромышленного комплекса. Россия, имея огромные территориальные пространства плодородных земель, уже давно закупает сельскохозяйственную продукцию за рубежом. В ходе проводимых рыночных преобразований сельское хозяйство получило, пожалуй, самый серьезный удар: значительно сократилась численность населения, занятого в этой отрасли хозяйства, еще больше ухудшилось его качество; прекратилось производство в стране новой сельскохозяйственной техники; выпала из оборота большая часть сельскохозяйственных площадей и т. д. В России, по словам министра сельского хозяйства А. Гордеева, просто не существует цельной торговой политики. Внешние рынки для нас закрываются один за другим (яркий пример — последние действия Евросоюза: с одной стороны, были введены квоты на импорт зерна, в т. ч. из России, а с другой — установлены субсидии на экспортные поставки зерна — 20 долларов за тонну). Российских экспортеров вытесняют из стран Ближнего Востока и Северной Африки. При этом западный производитель активно захватывает внутренний российский рынок (с 2000 г. импорт увеличился в 1,8 раза, и в 2004 г. Россия закупила «чужого» продовольствия более чем на 10 миллиардов долларов — «такие деньги на поддержку села нашему бюджету даже не снились»), «а мы при этом пытаемся доказать всем и вся, что наша главная цель — либерализм и добросовестная конкуренция» <*>. Цифры говорят сами за себя: в 2004 г. (в сравнении с 2003 г.) экспорт мяса (в т. ч. мясо птицы) снизился на 53,3%, экспорт зерновых культур — на 48,6%; при том что импорт зерновых увеличился на 74,6% <**>. ——————————— <*> Там же. <**> См.: Агропромышленная карта России // Российская газета (Агропромышленный комплекс). 2005. 7 июня.
Другим негативным последствием кризиса АПК является фактическая утрата опустевших сельских территорий. Как заявил министр сельского хозяйства А. Гордеев, «последний доклад Пентагона называет главной угрозой не терроризм, а локальные войны за доступ к земле и чистой воде. Мы можем столкнуться с территориальными претензиями со стороны перенаселенных стран» <*>. По мере дальнейшей демографической деградации российского села, по мере того, как россияне будут освобождать от своего присутствия районы, причем районы приграничные, эти земли теми или иными способами будут заняты гражданами других стран. Последствия этого могут быть губительны для страны. В связи с этим нельзя не вспомнить слова Бенджамина Франклина: «Большая империя, как и большой пирог, легче всего объедается с краев» <**>. ——————————— <*> См.: Арсюхин Е. Китай прирастет Сибирью, если Правительство не поддержит крестьян и вступит в ВТО // Российская газета. 2005. 15 февраля. <**> См.: Арсюхин Е. Алексей Гордеев: Правительство должно корректировать провалы рынка и отвечать за социальное равновесие // Российская газета. 2005. 7 июня.
Не лучше дело обстоит в оборонно-промышленном комплексе — той отрасли экономики, которая непосредственно связана с военными средствами обеспечения национальной безопасности. В настоящее время фактически каждое второе оборонное предприятие в РФ является убыточным. Одновременно наблюдается снижение рентабельности производства продукции ОПК. В структуре общего объема производства более 40% составляет экспорт военной техники, немногим менее — гражданская продукция и только 15% — государственный оборонный заказ <*>. За последнее десятилетие система управления ОПК реформировалась шесть раз. ——————————— <*> Контроль и надзор за выполнением органами исполнительной власти всех уровней, их должностными лицами, юридическими лицами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации норм и правил в сфере государственного оборонного заказа возложены на Федеральную службу по оборонному заказу. Положение о Федеральной службе по оборонному заказу утверждено Указом Президента Российской Федерации от 21 января 2005 г. N 56с.
Низкие темпы реформирования и развития ОПК в значительной степени объясняются тем, что до настоящего времени не решена проблема разработки и принятия достаточной законодательной и нормативной правовой базы структурных преобразований, в том числе по государственному управлению структурными образованиями ОПК, распределению получаемой концернами прибыли, доверительному управлению акциями, находящимися в федеральной собственности, созданию условий, обеспечивающих повышение эффективности функционирования предприятий и организации ОПК. Правительством Российской Федерации принимаются нормативные акты, декларирующие намерения государственной власти по стабилизации и выведению из кризиса ОПК <*>, однако этого явно недостаточно для обеспечения обороны страны. Должны быть предприняты кардинальные меры, фактические действия по изменению ситуации в оборонно-промышленном секторе экономики. ——————————— <*> См., например: Федеральная целевая программа «Реформирование и развитие оборонно-промышленного комплекса (2002 — 2006 гг.)»; Раздел 5.3 «Реформирование и развитие оборонно-промышленного комплекса» Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003 — 2005 гг.). Утверждена распоряжением Правительства РФ от 15 августа 2003 г. N 1163-р; Федеральный закон от 19 июля 1998 г. N 114-ФЗ «О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 30. Ст. 3610; Федеральный закон от 17 июля 1999 г. N 174-ФЗ «О финансировании государственного оборонного заказа для стратегических ядерных сил Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 29. Ст. 3695.
Подводя итог и обобщая вышесказанное, хотелось бы отметить, что в качестве мер, стабилизирующих национальную экономику и обеспечивающих экономическую безопасность, необходимо: — пересмотреть многие положения законодательства и основы деятельности правоохранительных органов, имея в виду огромный масштаб «теневой» экономики; — завершить налоговую реформу, усилив контрольные механизмы (например, учет по отгрузке) и санкции за уклонение от налогов, повысив роль налогов, взимаемых не по собственной отчетности плательщика (зачастую недостоверной), а по наличию определенных объектов собственности и по факту ведения определенных видов хозяйственной деятельности; — усилить контроль за движением валютных ценностей через границу (не только денег, но и высоколиквидных экспортных товаров), например, введя практику взимания залогов или банковских гарантий, обеспечивающих репатриацию экспортной выручки, поступление в должном количестве оплаченного импорта; — проводить активную и сбалансированную промышленную политику, в основе которой должны лежать: введение ограничений на попытки установления иностранного контроля в уязвимых для национальной экономики отраслях (прежде всего ВПК); выработка систем гарантий для инвесторов и производителей в приоритетных секторах хозяйства (прежде всего АПК); сохранение и увеличение технологического потенциала в конкурентоспособных и государственно значимых отраслях экономики; восстановление контроля за качеством ввозимых и производимых в стране товаров, а также за объемом импорта; — осуществлять контроль за систематическим техническим переоснащением производственных мощностей, особенно в жизненно важных для страны отраслях промышленности (прежде всего в агропромышленном и оборонно-промышленном секторах).
