К ВОПРОСУ О РАСШИРЕНИИ ПРАКТИКИ ПРИМЕНЕНИЯ ИНСТИТУТА
АЛЬТЕРНАТИВНОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ НА ПРЕДПРИЯТИЯХ
ОБОРОННО-ПРОМЫШЛЕННОГО КОМПЛЕКСА
В. А. КУЗНЕЦОВ
Кузнецов В. А., юрист ФСБ России.
«Закон об отмене части отсрочек от военной службы подписан Президентом Российской Федерации и пересмотру не подлежит», — заявил 20 июля 2006 г. Министр обороны Российской Федерации С. Иванов после посещения северодвинского предприятия «Севмаш». Данное заявление прозвучало в ответ на вопрос о содействии Министра обороны Российской Федерации закреплению кадров на предприятиях оборонно-промышленного комплекса (ОПК). Этот вопрос был задан представителем северодвинских средств массовой информации не случайно.
Как сообщил руководитель одного из предприятий ОПК, на нем на ключевых должностях после окончания вузов трудятся около 200 человек, которым не исполнилось 28 лет. На «Севмаше» их число в 2 — 3 раза больше. Если они одновременно будут призваны в армию, предприятия столкнутся с острой нехваткой кадров.
Подобным образом обстоит вопрос с привлечением молодых специалистов на большинстве предприятий российского ОПК. В частности, проблема кадров является одним из важных сдерживающих факторов в развитии предприятий ОПК Челябинской области. «Сегодня средний возраст ведущих специалистов машиностроительной отрасли и ОПК приближается к 70-и годам. В целях привлечения и закрепления на предприятиях ОПК молодых специалистов руководители предприятий обратились к Законодательному Собранию Челябинской области с просьбой подготовить предложения для внесения дополнений в Федеральные законы «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации», «О военной обязанности и военной службе», «Об альтернативной гражданской службе» (РИА «Новый Регион — Челябинск», 29 апреля 2005 г.).
Безусловно, излишне упоминать о степени заинтересованности предприятий ОПК в молодых кадрах. И упоминание о высоком (пенсионном) среднем возрасте работников оборонных предприятий и организаций носит неоднозначный смысл. С одной стороны, призыв в армию молодых специалистов после окончания ими учебных заведений просто оголяет значительное количество рабочих мест и создает элементарный кадровый дефицит. С другой стороны, инженер, программист, слесарь после окончания учебного заведения сразу попадает в среду (Вооруженные Силы Российской Федерации), мягко говоря, затрудняющую закрепление профессиональных знаний и навыков. Немаловажным аспектом является и нарушение преемственности поколений. Особенности производства в российском оборонно-промышленном комплексе (как, впрочем, и в других сферах производства) в определенной степени основываются на передаче профессионального опыта старшего поколения работников младшему. В данной ситуации вновь не случайным представляется упоминание о высоком среднем возрасте работников российского ОПК. Мало того, что после службы в Вооруженных Силах молодому специалисту, все-таки прибывшему на предприятие для работы по профилю, придется заново учиться своему ремеслу, так еще и учителей может не оказаться, ибо высококвалифицированных специалистов пенсионного возраста с каждым годом становится все меньше и меньше.
До недавнего времени камнем преткновения в данном вопросе являлась ст. 24 (подп. «ж» п. 1) Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе». Данная статья гласит: «Отсрочка от призыва на военную службу предоставляется гражданам… поступившим на работу по специальности непосредственно по окончании образовательных учреждений высшего профессионального образования на условиях полного рабочего дня в государственные организации, перечень которых определяется Правительством Российской Федерации».
Вопросы изменения положений данной статьи на протяжении ряда лет волновали не только представителей самого ОПК, но и законодателей, прежде всего законодательные органы субъектов Российской Федерации. Наглядным примером может служить законодательная инициатива Новосибирского областного Совета депутатов о внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта Федерального закона «О внесении изменений в статью 24 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе», поддержанная также Смоленской областной Думой, Архангельской областной Думой и законодательными органами других субъектов (Постановление Смоленской областной Думы от 27 мая 2004 г. N 193).
В своей инициативе законодатели субъектов Российской Федерации также ссылаются на кадровую проблему как на одну из самых острых для научно-технической сферы. «Средний возраст работников ОПК, занятых в исследованиях и разработках, составляет 57 лет, только около 14% работников имеют возраст до 30 лет». В связи с изложенным представляется целесообразным для привлечения и закрепления в ОПК молодых специалистов с высшим профессиональным образованием распространить указанное основание для предоставления отсрочки от военной службы на работников не только государственных предприятий и организаций ОПК, но и предприятий и организаций иных организационно-правовых форм.
Однако какими бы ни были мотивы изменений законодательства, какие бы цели они ни преследовали, точку в этом споре поставил Федеральный закон от 6 июля 2006 г. N 104-ФЗ, который в числе других отменяет отсрочку от призыва для рассматриваемой нами категории работников оборонно-промышленного комплекса с 1 января 2008 г.
Таким образом, вопрос кадрового «голода» для оборонно-промышленного комплекса не просто остается актуальным, но приобретает, пожалуй, более крупные масштабы. Ведь если раньше правом на отсрочку были обделены только работники негосударственных организаций (акционерных обществ) ОПК, то с вступлением в силу требований Федерального закона от 6 июля 2006 г. N 104-ФЗ уже и федеральные унитарные предприятия (далее — ФГУП) лишатся возможности пополнения кадров за счет потенциальных призывников.
С учетом Федерального закона от 6 июля 2006 г. N 104-ФЗ для решения кадровой проблемы оборонно-промышленного комплекса за счет потенциальных призывников остается ряд направлений.
Так, право на отсрочку от призыва на военную службу согласно подп. «д» п. 2 ст. 24 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» может быть дано гражданину на основании указа Президента Российской Федерации. В указанном положении Закона не оговорены категории граждан, которым может быть предоставлена отсрочка от призыва на военную службу. В статье также не определены условия предоставления гражданам права на отсрочку от призыва на военную службу. Из смысла данной статьи следует, что конкретным категориям граждан либо отдельному гражданину право на отсрочку от призыва на военную службу предоставляется Президентом Российской Федерации по своему усмотрению. При этом Президент Российской Федерации сам определяет те условия (либо не определяет их вовсе), на которых гражданам предоставляется отсрочка от призыва на военную службу.
По указанному основанию право на отсрочку от призыва на военную службу было предоставлено, к примеру, священнослужителям (Указ Президента Российской Федерации от 14 января 2002 г. N 24), сотрудникам Министерства иностранных дел и органов прокуратуры Российской Федерации (Указ Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 г. N 1367), представителям искусства (Указ Президента Российской Федерации от 9 июня 1993 г. N 873).
Подобным образом отсрочка может быть предоставлена и работникам организаций ОПК. Например, в целях сохранения квалифицированных кадров в государственных организациях Российского авиационно-космического агентства и Российского агентства по судостроению Президент Российской Федерации в Указе от 31 июля 2002 г. N 817 предоставил право на получение отсрочки от призыва на военную службу в 2002 — 2008 гг. гражданам Российской Федерации (ежегодно до 100 человек, всего на указанный период — 700 человек), поступившим непосредственно по окончании образовательных учреждений начального профессионального и среднего профессионального образования, а также общеобразовательных учреждений среднего (полного) общего образования на работу по рабочим специальностям на условиях полного рабочего дня (на время этой работы):
а) на основные производства Российского авиационно-космического агентства: ФГУП «Научно-производственное объединение машиностроения» (г. Реутов Московской области); ФГУП «Производственное объединение «Стрела» (г. Оренбург); ФГУП «Пермский завод «Машиностроитель» (г. Пермь); ФГУП «Научно-производственное объединение электромеханики» (г. Миасс Челябинской области); ФГУП «Производственное объединение «Авангард» (г. Сафоново Смоленской области);
б) на основное производство Российского агентства по судостроению — ФГУП «Центральный научно-исследовательский институт «Гранит» (г. Санкт-Петербург).
Также в целях сохранения кадров, занятых на основных производствах организаций ядерного оружейного комплекса Министерства Российской Федерации по атомной энергии, в Указе Президента Российской Федерации от 9 ноября 2000 г. N 1855 право на получение отсрочки от призыва на военную службу предоставлено гражданам (до 600 человек), поступившим на работу в Российский федеральный ядерный центр — Всероссийский научно-исследовательский институт экспериментальной физики, Российский федеральный ядерный центр — Всероссийский научно-исследовательский институт технический физики, на комбинат «Электрохимприбор» и Приборостроительный завод (Указ Президента Российской Федерации «О предоставлении отсрочки от призыва на военную службу отдельным категориям граждан» от 9 ноября 2000 г. N 1855).
Несмотря на достаточную эффективность, отдельные указы Президента Российской Федерации все же не в состоянии решить всех кадровых проблем оборонно-промышленного комплекса, возникших в связи с отменой отсрочек по «профессиональному признаку».
Другим направлением решения проблемы нехватки кадров для ОПК является институт альтернативной гражданской службы. Согласно положениям Федерального закона «Об альтернативной гражданской службе» от 25 июля 2002 г. N 113-ФЗ «под альтернативной гражданской службой понимается особый вид трудовой деятельности в интересах общества и государства, осуществляемой гражданами взамен военной службы по призыву».
Одной из основных характеристик альтернативной гражданской службы является место ее прохождения. От того, в каких сферах, в каких организациях и на каких должностях граждане будут проходить альтернативную гражданскую службу, зависит не только сохранение (повышение) ими своей квалификации или приобретение новой специальности, но и эффективность использования труда этих граждан в целом.
Федеральный закон «Об альтернативной гражданской службе» предусматривает в качестве мест прохождения гражданами альтернативной гражданской службы:
— организации, подведомственные федеральным органам исполнительной власти;
— организации, подведомственные органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
— организации Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов.
Возможность использования данного правового института для ликвидации кадрового дефицита в ОПК довольно широко обсуждается в средствах массовой информации, среди законодателей, представителей ОПК и военно-правовой науки. Большая часть участников данных дискуссий сходятся во мнении, что прохождение альтернативной гражданской службы должно осуществляться не только в социальной сфере и в сфере здравоохранения, как это сложилось в практике применения Федерального закона «Об альтернативной гражданской службе». Российская экономика изобилует другими отраслями, которые нуждаются в государственной поддержке, в том числе и кадровой. К таким отраслям в полной мере относится и ОПК.
Международный опыт альтернативной гражданской службы был адаптирован для России без учета нашего общественного уклада и социально-экономических условий. Поэтому изначально планировалось задействовать «альтернативщиков» исключительно в социальной сфере и здравоохранении. Хотя потенциал этой службы мог бы помочь в решении кадровых проблем целого ряда отраслей российской экономики, нуждающихся в государственной поддержке, таких как оборонно-промышленный комплекс, образование, строительство, сельское хозяйство, система ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и др. Причем не следует ограничиваться должностями, не требующими высокой квалификации и образования не выше начального профессионального, ведь на альтернативную гражданскую службу пойдут и выпускники вузов.
Вместе с тем ряд экспертов придерживаются мнения, что в недостаточно эффективном использовании института альтернативной гражданской службы для кадровых нужд организаций ОПК виноваты, прежде всего, сами «оборонщики» (либо федеральные органы исполнительной власти, которым подведомственны данные организации). По мнению В. Заварзина, «позиция федеральных органов исполнительной власти неутешительна: ни один из них, кроме МЧС России, не представил конкретных предложений по тому, как эти ведомства могут использовать потенциал альтернативной гражданской службы в подведомственных им организациях».
Субъекты Российской Федерации, напротив, предлагают «альтернативщикам» должности от грузчиков, санитаров, охранников и кочегаров до программистов, юристов, врачей и учителей. Таким образом, с сожалением приходится констатировать, что подавляющее количество федеральных органов исполнительной власти, а также органов субъектов Российской Федерации не в полной мере осознают значимость Федерального закона «Об альтернативной гражданской службе», недостаточно четко представляют условия и порядок прохождения гражданами альтернативной гражданской службы, не видят своей роли в организации этой службы.
Вместе с тем потенциал альтернативной гражданской службы мог бы, бесспорно, способствовать решению кадровых проблем целого ряда нуждающихся в государственной поддержке отраслей экономики и социальной сферы.
В то же время позиция законодателей в отношении альтернативной гражданской службы вселяет оптимизм. В частности, согласно заявлению члена комитета Госдумы Российской Федерации по обороне Н. М. Безбородова, «в Законе об альтернативной гражданской службе будет расширен список лиц, которые смогут вместо военной службы проходить альтернативную. В настоящее время идет работа по подготовке законопроекта, связанного с отменой гражданам ряда льгот на военную службу, где будут внесены существенные поправки и в Закон об АГС».
Безусловно, расширение практики применения института альтернативной гражданской службы в отношении кадров организаций ОПК потребует совершенствования нормативной базы.
Прежде всего, вновь встает вопрос об организационно-правовых формах тех организаций, в которых предусмотрено прохождение альтернативной гражданской службы. Статья 4 Федерального закона «Об альтернативной гражданской службе» (в отличие от ст. 24 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе») не конкретизирует требований о том, что данные организации должны быть государственными.
Вместе с тем Перечень организаций, где предусматривается прохождение альтернативной гражданской службы, утвержденный Постановлением Минтруда России от 3 марта 2004 г. N 27, в разделах ОПК содержит только государственные организации. К примеру, промышленность обычных вооружений в данном Перечне представлена только 34 государственными унитарными предприятиями, тогда как структура данной отрасли включает в себя более 60 государственных организаций и более 100 акционерных обществ. Промышленность боеприпасов и специальной химии в Перечне представлена 28 государственными унитарными предприятиями, а в отрасли 60 государственных предприятий и 40 акционерных обществ.
По оценкам различных специалистов, только за период с 1992 — 1995 г. на базе предприятий ОПК было образовано более 1100 акционерных обществ. В дальнейшем процесс акционирования в ОПК хоть и замедлился, но не прекратился. К тому же в настоящее время в ОПК продолжаются экономические и организационно-правовые мероприятия по выполнению Федеральной целевой программы «Реформирование и развитие оборонно-промышленного комплекса (2002 — 2006 гг.)» (Постановление Правительства Российской Федерации от 11 октября 2001 г. N 713).
Согласно положениям данной Программы практически все организации ОПК подлежат акционированию. Первоначально 100% акций вновь акционированных предприятий будут принадлежать государству, затем по отдельным решениям Правительства Российской Федерации акции на конкурсной основе будут реализовываться. Указанное изменение организационно-правовых форм организаций ОПК приведет к тому, что существенная часть этих предприятий и организаций в результате акционирования утратит статус государственных организаций.
Таким образом, по мнению автора, федеральным органам исполнительной власти при разработке дополнений и изменений в Перечень организаций, где предусматривается прохождение альтернативной гражданской службы, в качестве критериев целесообразно руководствоваться не столько организационно-правовой формой организаций, сколько кадровой ситуацией в данной оборонной отрасли и конкретной организации, а также степенью важности для обороноспособности государства тех работ, которые выполняют данные организации.
При расширении практики применения института альтернативной гражданской службы на предприятиях ОПК необходимо также дополнить и Перечень работ, профессий, должностей, на которых могут быть заняты граждане, проходящие альтернативную гражданскую службу, утвержденный вышеназванным Постановлением Министерства труда Российской Федерации.
В контексте рассматриваемой проблемы вполне обоснованным выглядит и ряд изменений в самом Законе об альтернативной гражданской службе.
Так, согласно ст. 2 указанного Закона гражданин имеет основания для возникновения у него права на замену военной службы альтернативной гражданской, если:
— несение военной службы противоречит его убеждениям или вероисповеданию;
— он относится к коренному малочисленному народу, ведет традиционный образ жизни, осуществляет традиционное хозяйствование и занимается традиционными промыслами.
Нетрудно представить, что подавляющее большинство потенциальных призывников не имеет подобных оснований для прохождения альтернативной гражданской службы. В данной связи представляется уместным для законодателя при дополнении оснований замены военной службы альтернативной гражданской исходить не только из личных отличительных качеств гражданина, присущих ему до поступления на альтернативную гражданскую службу, но и из характера работ, выполняемых гражданином непосредственно при прохождении данной службы (к примеру, участие в выполнении государственного оборонного заказа, укреплении обороноспособности государства и пр.).
Менее категорично должно выглядеть и требование к территориальному расположению места прохождения альтернативной гражданской службы, указанное в п. 2 ст. 4 Федерального закона «Об альтернативной гражданской службе». Для работников ОПК более эффективным представляется прохождение альтернативной гражданской службы не только в субъекте Российской Федерации, где они постоянно проживают, но и в том же населенном пункте. Во-первых, в данном случае отпадает значительное количество проблем с хозяйственно-бытовым обустройством «альтернативщиков». Во-вторых, гражданин, определяясь с местом прохождения альтернативной гражданской службы, может заранее выбрать организацию (предприятие, конструкторское бюро, научно-исследовательский институт) ОПК, в которой по окончании срока службы он останется работать, уже имея к тому времени профессиональные навыки и опыт на своем участке работы.
Несомненно, в рамках настоящей статьи невозможно рассмотреть все правовые аспекты расширения практики применения института альтернативной гражданской службы в организациях ОПК. Вместе с тем хочется верить, что грамотная разработка и применение законодательства, способность Министерства обороны Российской Федерации и ОПК к продуктивному правовому диалогу позволят не только сохранить укомплектованность и высокую боевую готовность личного состава Вооруженных Сил Российской Федерации, но и своевременно обеспечивать Российскую армию качественными вооружением и военной техникой. Установление данного баланса как раз и позволит достичь общей для всех ведомств цели — высокой обороноспособности государства.
