(Овчинников Н. А.) («Административное и муниципальное право», 2011, N 12)
ПРАВООТНОШЕНИЯ В АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОМ МЕХАНИЗМЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ В СИСТЕМЕ МВД РОССИИ
Н. А. ОВЧИННИКОВ
Овчинников Николай Александрович, кандидат юридических наук, генерал-полковник полиции, заслуженный юрист России, директор бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными видами преступлений на территории государств — участников СНГ.
В статье исследуются правовые и организационные основы механизма обеспечения законности в системе МВД России, в статье раскрывается содержание правоотношений в механизма обеспечения законности, на основании исследования в статье формулируются предложения по улучшению режима законности в системе МВД России.
Legal relations in administrative mechanism of law enforcement in the system of the Ministry of Internal Affairs of Russia N. A. Ovchinnikov
The article studies the legal and organizational grounds of the mechanism of law enforcement in the system of the Ministry of Internal Affairs of Russia. The author of the article reveals the contents of legal relations in the mechanism of law enforcement. Based on the study, the author of the article makes certain suggestions on how to improve the legal regime in the system of the Ministry of Internal Affairs of Russia.
Законность как принцип, а также метод деятельности проявляет себя в соответствующих правоотношениях. Правоотношение — это определенный «канал» для реализации соответствующих правовых норм, в ходе правоотношения правовая норма достигает своей цели, упорядочивает общественные отношения, которые возникают в различных сферах государственного управления, переводя их из социальных отношений в правоотношения. Именно поэтому в ходе реализации правовых отношений возникают ситуации, связанные с нарушением законности, прав граждан и юридических лиц. О законности следует говорить преимущественно в правовом пространстве, поскольку законность — это результат, а в некоторых случаях и итог деятельности государства в целом и его правоохранительных органов в частности. В этой связи очень важно соблюдение требований законности в деятельности органов внутренних дел. Как отмечает Н. А. Вакуленко, «законность выступает обязательным условием формирования и функционирования демократического, правового, социального государства и деятельности всех его звеньев. Нарушения законности и факты совершения преступлений сотрудниками органов внутренних дел противоречат самой природе, сути правоохранительной деятельности и службы, понижают авторитет правоохранительной системы в целом» <1>. ——————————— <1> См.: Вакуленко Н. А. Законность и правопорядок в деятельности органов внутренних дел // Правовой порядок: актуальные проблемы социально-правовой теории. Ростов н/Д, 2010. С. 92.
На недопустимость нарушения закона должностными лицами органов власти и управления весьма красноречиво указывал Р. Иеринг, который, в частности, писал о том, что «никакая несправедливость, выпадающая на долю человека, как бы велика она ни была, не может сравняться с той, которую совершает установленная власть, когда она нарушает право, ибо в этом случае страж и блюститель закона превращается в его убийцу» <2>. ——————————— <2> См.: Иеринг Р. Борьба за право. М., 1991. С. 64.
Говоря о правоотношениях, которые складываются в механизме обеспечения законности, необходимо отметить, что правоотношение — это фундаментальная категория правоведения, которая изучается достаточно давно. Интерес к проблеме правоотношений объясняется целым рядом обстоятельств. Во-первых, проблема правоотношений связана с самыми различными аспектами правоприменительной деятельности в сфере внутренних дел. Правоприменительная деятельность указывает на качество нормативных предписаний, а также на их смысл и значение. Во-вторых, правоотношения связаны с субъектами правоприменительной деятельности, с раскрытием их статуса применительно к конкретной ситуации. В-третьих, проблема правоотношений связана с объектом воздействия. Кроме того, всякое правоотношение — это волевое и целенаправленное отношение, которое имеет своего адресата, а также объект воздействия. Правоотношение само по себе не возникает. Для того чтобы норма права начала действовать, необходим юридический факт, который может иметь форму как действия, так и события. В научной литературе обычно отмечается, что события, которые порождают правоотношения, не зависят от воли и сознания человека. Это нельзя сказать о действиях, которые, как правило, целиком и полностью зависят от воли и сознания субъекта права. При этом действия, которые порождают правоотношение, могут быть как правомерными, так и противоправными. От этого зависит, в частности, характер соответствующего правоотношения, меры по его охране, а также юридические последствия. Правоотношение может возникнуть не только в результате событий, действий граждан, должностных лиц, а также и после издания соответствующих правоприменительных актов. Помимо названных элементов, правоотношение включает и объект воздействия. Объект — очень важный элемент правоотношения, поскольку от него зависит содержательное наполнение статуса участников данного правоотношения. Субъектом административного правоотношения, связанного с обеспечением законности в деятельности органов внутренних дел, является, в частности, сотрудник полиции, к которому закон предъявляет определенные требования профессионального, социально-психологического, нравственного характера. Так, Л. М. Яблонская, характеризуя социально-профессиональную общность полицейских, пишет о том, что их деятельность обладает следующими особенностями: — во-первых, полицейские являются представителями государственной власти; — во-вторых, наделены особыми полномочиями, связанными в отдельных случаях с возможностью нарушения прав человека; — в-третьих, их права и полномочия в особых случаях превышают права рядовых граждан; — в-четвертых, они являются блюстителями закона, порядка, нравственности; — в-пятых, они являются участниками разрешения судьбоносных для людей проблем, например связанных с жизнью и смертью; — в-шестых, они обладают особыми, часто опасными для жизни людей средствами, например, такими как оружие, спецсредства, приемы борьбы; — в-седьмых, это должны быть культурные, высоконравственные, гармонично развитые, разносторонние люди <3>. ——————————— <3> См.: Яблонская Л. М. Деонтология полиции. М., 2008. С. 39.
Таким образом, правоотношение — это целостное правовое образование, посредством которого решаются различные задачи, а также реализуются предоставленные права и исполняются возложенные на соответствующего субъекта обязанности. Правоотношения, которые складываются в сфере внутренних дел, носят весьма разнообразный характер. Так, в указанной сфере возникают уголовно-процессуальные, гражданско-правовые отношения. Значительную группу в системе правоотношений, реализуемых как во внешней, так и во внутренней деятельности органов внутренних дел, занимают административные правоотношения. В этой связи В. Н. Лапшин оправданно подчеркивал, что административная деятельность является основной сферой возникновения административных правоотношений <4>. Поскольку административные правоотношения занимают значительное место в деятельности органов внутренних дел, обеспечение законности именно в этих правоотношениях может самым существенным образом повлиять на повышение общего уровня законности в различных направлениях деятельности органов внутренних дел. ——————————— <4> См.: Лапшин В. Н. Административные правоотношения в деятельности органов внутренних дел. Караганда, 1986. С. 26.
Говоря об административных правоотношениях в деятельности органов внутренних дел, необходимо отметить, что рассматриваемые отношения обладают в целом теми же признаками, что и все другие правоотношения. Однако эти правоотношения складываются в самой обширной сфере деятельности органов внутренних дел, а именно — в административной деятельности. В ходе реализации административной деятельности органов внутренних дел осуществляются охрана общественного порядка, обеспечение общественной безопасности, обеспечение законности в разрешительной системе. Административная деятельность органов внутренних дел дает возможность обеспечить безопасность дорожного движения, охрану собственности физических и юридических лиц и т. д. Другая составляющая административной деятельности органов внутренних дел обращена к внутриорганизационным отношениям, которые складываются в органах и учреждениях системы МВД России. Эти отношения связаны с кадровым, материально-техническим, финансовым обеспечением деятельности органов внутренних дел, с организацией службы в органах внутренних дел и т. д. Различные направления административной деятельности органов внутренних дел между собой находятся в определенной диалектической связи. Так, правильный подбор и расстановка кадров может в определенной степени являться гарантией того, что подобранные сотрудники будут эффективно, качественно и, самое главное, законно исполнять возложенные на них обязанности. Оптимальное материально-техническое, финансовое обеспечение служебной деятельности сотрудников также самым позитивным образом отражается на законности служебной деятельности и т. п. Из вышеизложенного следует, что мероприятия по обеспечению законности должны носить системный характер, охватывать все без исключения направления административной деятельности органов внутренних дел. Только такой комплексный подход может качественно повлиять на укрепление режима законности в сфере внутренних дел. Говоря далее о специфике административных правоотношений в сфере внутренних дел, необходимо отметить, что эти отношения до недавнего времени рассматривались исключительно как отношения власти-подчинения, и с этим, безусловно, следовало бы согласиться. Ведь контрольно-надзорная, разрешительная, а также административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел носит государственно-властный, исполнительно-распорядительный характер. Законные требования, которые исходят от сотрудников, осуществляющих эту деятельность, подлежат обязательному исполнению как гражданами, так и юридическими лицами. Без этого невозможно обеспечить законность и правопорядок, в которых нуждаются граждане, общество и государство. Административные правоотношения в сфере внутренних дел — это, прежде всего, отношения власти-подчинения. Такой характер рассматриваемых правоотношений свойствен как для внутренней, так и для внешней административной деятельности органов внутренних дел. Однако в современный период ситуация начинает несколько меняться, и правоотношения, которые складываются в сфере внутренних дел, в полном объеме уже не могут быть исключительно отношениями власти-подчинения. На это обстоятельство, в частности, обращено внимание в Федеральном законе от 7 февраля 2011 г. «О полиции» <5>. Так, согласно Закону, полиция при осуществлении своей деятельности должна стремиться обеспечивать общественное доверие к себе и поддержку граждан. Общественное мнение является одним из основных критериев официальной оценки деятельности полиции. Кроме того, полиция при осуществлении своей деятельности взаимодействует с общественными объединениями, организациями и гражданами. ——————————— <5> См.: Российская газета. 2011. 8 февр.
При таких законодательных предписаниях говорить о том, что административные правоотношения в сфере внутренних дел строятся исключительно как отношения власти-подчинения, нельзя. Исходя из этого, можно лишь сделать вывод о том, что процессы, происходящие в жизни российского общества, объективно подталкивают государство к изменению концепции законодательного регулирования административных правоотношений с участием органов внутренних дел. Эти отношения становятся отчасти партнерскими, и это в определенной степени может являться гарантией соблюдения законности в деятельности органов внутренних дел. Правоотношения, которые возникают в связи с реформированием МВД России, также должны в определенной степени способствовать укреплению законности в служебной деятельности сотрудников и служащих ведомства. Как отмечал в свое время С. П. Булавин, «необходимы качественные, содержательные и структурные преобразования системы органов внутренних дел, призванных обеспечивать права, свободы и законные интересы граждан, вести борьбу с преступностью, охранять общественный порядок в стране, эффективно выполнять свои функции в механизме реализации юридических гарантий законности» <6>. ——————————— <6> См.: Булавин С. П. Юридические гарантии законности в СССР и место органов внутренних дел в механизме их реализации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1991. С. 156.
Можно сделать вывод о том, что внешние обстоятельства в определенной степени меняют модель правоотношений в деятельности органов внутренних дел. Органы внутренних дел, осуществляя свою основную правоохранительную деятельность, должны использовать современные достижения науки и техники, информационные технологии, а также осознавать, что их правоохранительная деятельность, по какому бы направлению она ни осуществлялась, поставлена в жесткие правовые рамки. Как уже ранее отмечалось, административная деятельность органов внутренних дел достаточно разнообразна, поэтому и правоотношения, которые складываются в ходе ее осуществления, также носят разнообразный характер. Классификация этих правоотношений позволяет увидеть все правовое пространство, на котором они складываются и развиваются. В научной литературе имеются различные точки зрения относительно классификации административных правоотношений, в основу которой положены различные критерии и основания. В частности, С. Б. Абулгазин классифицирует административные правоотношения в сфере общественного порядка по содержанию, по специфике правовой регламентации, по соотношению прав и обязанностей участников административных правоотношений, по формам реализации административно-правовых норм посредством административных правоотношений, по характеру фактов, порождающих административные правоотношения, по формам защиты административных правоотношений <7>. ——————————— <7> См.: Абулгазин С. Б. Административно-правовые отношения в деятельности милиции по охране общественного порядка: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1982. С. 71.
В. Н. Лапшин дифференцирует административные правоотношения, возникающие в деятельности органов внутренних дел, на юрисдикционные, контрольно-надзорные, отношения, связанные с обеспечением разрешительной системы, охраной собственности, обеспечением безопасности дорожного движения и др. <8>. ——————————— <8> См.: Лапшин В. Н. Административные правоотношения в деятельности органов внутренних дел. Караганда, 1986. С. 49.
На наш взгляд, административные правоотношения, которые складываются в сфере внутренних дел, могут быть дифференцированы по: — предмету (содержанию); — характеру возникновения; — способу защиты; — месту или сфере реализации. По предмету регулирования административные правоотношения, которые связаны с обеспечением законности в системе МВД России, могут быть материальными и процессуальными. Материальные правоотношения отражают сущность деятельности по обеспечению законности, в этих отношениях определяются средства и методы обеспечения законности, а также статус субъектов, которые реализуют мероприятия по обеспечению законности в различных направлениях административной деятельности органов внутренних дел. Процессуальные отношения возникают тогда, когда в механизме обеспечения законности в системе МВД России реализуются административно-процессуальные нормы. Административно-процессуальные нормы регламентируют контрольно-надзорные, разрешительные, а также юрисдикционные отношения в деятельности органов внутренних дел. Административные правоотношения, связанные с обеспечением законности, могут порождаться правомерными и неправомерными действиями. Правомерные действия могут касаться создания условий для обеспечения законности, неправомерные действия порождают своеобразные отношения, связанные с обеспечением законности. Например, при совершении сотрудником дисциплинарного проступка возникают отношения, связанные с применением к нему меры дисциплинарного взыскания. Административные правоотношения, которые складываются в механизме обеспечения законности в системе МВД России, так же, как и другие правоотношения, подлежат защите. Так, правоотношения, связанные с обеспечением законности, могут защищаться как в административном, так и в судебном порядке. Административные и судебные средства обеспечения законности в деятельности органов внутренних дел находятся в определенной взаимосвязи. Как отмечает А. И. Столмаков, «проблема соотношения административных и судебных методов обеспечения законности состоит не в том, чтобы противопоставлять их друг другу, а в том, чтобы, опираясь на оба эти метода, правильно их использовать, памятуя, что те и другие являются правовыми средствами и играют важную роль» <9>. ——————————— <9> См.: Столмаков А. И. Административно-правовые и судебные методы охраны субъективных прав граждан СССР: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1971. С. 19.
Известно, что основным административным средством обеспечения законности в деятельности органов внутренних дел является жалоба. В 2010 году территориальными подразделениями собственной безопасности рассмотрено в общей сложности более 35,5 тысяч (+14,8%) обращений. Непосредственно Главным управлением собственной безопасности МВД России — более 15 тыс. (+ 48,7%). При этом значительно увеличилось количество обращений, поступивших из Администрации Президента РФ и Правительства России — 775 (+73,8%), а также из Государственной Думы Федерального Собрания РФ — 279, (+16,3%). Исполнено 221 поручение Генеральной прокуратуры РФ. Наибольшее количество жалоб связано с недостатками в работе ГИБДД и следствия. Основной причиной увеличения числа обращений граждан является возросшее доверие населения к службе собственной безопасности, в том числе в связи с появившейся возможностью обращений с помощью Интернета, которые поступают в электронный почтовый ящик управления собственной безопасности (30% обращений). Можно отметить, что из 28,1 тысячи материалов, рассмотренных подразделениями собственной безопасности, только в 41% случаев (11525) <10> представленные сведения подтвердились полностью или частично, в остальных имели место искажения фактов и событий <11>. ——————————— <10> В скобках приведены официальные сведения за аналогичный период прошлого года. <11> Официальные данные Главного управления собственной безопасности МВД России размещены на официальном сайте.
Административные правоотношения можно дифференцировать в зависимости от места их возникновения. Исходя из этого, подбирается правовой и организационный инструментарий для их обеспечения или охраны. В современный период актуальными являются правоотношения, связанные с обеспечением законности и противодействия коррупции в служебных отношениях, которые реализуются в системе МВД России, важным средством которого выступают административно-правовые способы разрешения конфликта интересов и обеспечения требований к служебному поведению. В завершение исследования административных правоотношений в механизме обеспечения законности в деятельности органов внутренних дел можно констатировать, что от совершенствования соответствующих правоотношений в значительной степени законности и дисциплины в органах и учреждениях зависит эффективность мероприятий по обеспечению системы МВД России.
Библиографический список
1. Абулгазин С. Б. Административно-правовые отношения в деятельности милиции по охране общественного порядка: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1982. 2. Булавин С. П. Юридические гарантии законности в СССР и место органов внутренних дел в механизме их реализации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1991. 3. Вакуленко Н. А. Законность и правопорядок в деятельности органов внутренних дел // Правовой порядок: актуальные проблемы социально-правовой теории. Ростов н/Д, 2010. 4. Иеринг Р. Борьба за право. М., 1991. 5. Лапшин В. Н. Административные правоотношения в деятельности органов внутренних дел. Караганда, 1986. 6. Столмаков А. И. Административно-правовые и судебные методы охраны субъективных прав граждан СССР: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1971. 7. Яблонская Л. М. Деонтология полиции. М., 2008.
References (transliteration)
1. Abulgazin S. B. Administrativno-pravovye otnosheniya v deyatel’nosti militsii po okhrane obshchestvennogo poryadka: Dis. … kand. yurid. nauk. M., 1982. 2. Bulavin S. P. Yuridicheskie garantii zakonnosti v SSSR i mesto organov vnutrennikh del v mekhanizme ikh realizatsii: Dis. … kand. yurid. nauk. M., 1991. 3. Vakulenko N. A. Zakonnost’ i pravoporyadok v deyatel’nosti organov vnutrennikh del // Pravovoy poryadok: aktual’nye problemy sotsial’no-pravovoy teorii. Rostov n/D, 2010. 4. Iering R. Bor’ba za pravo. M., 1991. 5. Lapshin V. N. Administrativnye pravootnosheniya v deyatel’nosti organov vnutrennikh del. Karaganda, 1986. 6. Stolmakov A. I. Administrativno-pravovye i sudebnye metody okhrany sub’ektivnykh prav grazhdan SSSR: Avtoref. dis. … kand. yurid. nauk. M., 1971. 7. Yablonskaya L. M. Deontologiya politsii. M., 2008.
