(Каширкина А. А.) («Журнал российского права», 2014, N 3)
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ МОДЕЛИ ИМПЛЕМЕНТАЦИИ АНТИКОРРУПЦИОННЫХ КОНВЕНЦИЙ
А. А. КАШИРКИНА
Каширкина Анна Анатольевна, и. о. руководителя Центра сравнительно-правовых исследований ИЗиСП, кандидат юридических наук.
Рассматриваются актуальные для современной правовой науки вопросы о теоретических подходах к имплементации международно-правовых антикоррупционных норм и стандартов. На основании сравнительно-правового анализа законодательного регулирования противодействия коррупции более чем в 20 странах, научного моделирования и систематизации автор выделяет четыре теоретические модели имплементации международно-правовых норм антикоррупционной направленности. Дается оценка проблемных вопросов имплементации антикоррупционных конвенций в Российской Федерации, вносятся предложения по совершенствованию указанного механизма.
Ключевые слова: антикоррупционные конвенции, международные антикоррупционные стандарты, модели имплементации международно-правовых норм антикоррупционной направленности, международные организации, международные договоры Российской Федерации.
International law models of implementation of anti-corruption conventions A. A. Kashirkina
The article deals with current issues in modern jurisprudence of the theoretical approaches to the implementation of international legal standards and anti-corruption standards. On the basis of comparative legal analysis of the legislative anti-corruption regulation in more than 20 countries, scientific modeling and organizing the author identifies four theoretical models of implementation of international anti-corruption law. An assessment of problematic issues of implementation of anti-corruption conventions in the Russian Federation, as well as suggestions for improving the mechanism.
Key words: anti-corruption conventions, international anti-corruption standards, models of implementation of international anti-corruption law, international organizations, international treaties of the Russian Federation.
Научные исследования по противодействию коррупции за последние годы вышли на новый уровень, который объективно связан с их глубиной, теоретической и практической значимостью полученных результатов <1>. При этом А. Цайльхофер справедливо отмечает: «Несмотря на то что коррупция как общественный феномен так же стара, как и само человечество, на протяжении многих десятилетий этой теме не уделялось достаточного внимания. Только в 1990-е гг. тема коррупции неожиданно начала набирать популярность в научной среде, что привело к появлению большого количества литературы о причинах, следствиях и возможных методах борьбы с этим явлением. Стремительный рост научного, а также общественного интереса к этой теме совпал с повышением внимания к коррупции в политике и, соответственно, усилением антикоррупционных мер, стратегий и программ как на национальном, так и на международном уровне» <2>. ——————————— <1> См., например: Коррупция: природа, проявления, противодействие / Отв. ред. Т. Я. Хабриева. М., 2012.; Правовые механизмы имплементации антикоррупционных конвенций / Отв. ред. О. И. Тиунов. М., 2012; Правовые проблемы противодействия коррупции: Матер. Межд. науч. конф. «Правовые проблемы противодействия коррупции» (Москва, 2 ноября 2011 г.) / Отв. ред. Л. В. Андриченко, О. О. Журавлева. М., 2012; Правовые инновации в сфере противодействия коррупции: Матер. Первого Евразийского антикоррупционного форума и VII Международной школы-практикума молодых ученых-юристов (Москва, 30 — 31 мая 2012 г.) / Отв. ред. Л. В. Андриченко, А. М. Цирин. М., 2012; Противодействие коррупции в федеральных органах исполнительной власти: Науч.-практ. пособие / Отв. ред. А. Ф. Ноздрачев. М., 2012; Антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов: Науч.-практ. пособие / Отв. ред. Ю. А. Тихомиров, Е. И. Спектор. М., 2012; Роль предпринимательских структур в противодействии коррупции: Науч.-практ. пособие / Отв. ред. Н. Г. Семилютина, Е. И. Спектор. М., 2012; Правовые средства противодействия коррупции: Науч.-практ. пособие / Отв. ред. Н. А. Власенко. М., 2012. <2> Цайльхофер А. Теория и практика борьбы с коррупцией в Европе. URL: http://www. vestnik. mgimo. ru/fileserver/12/15_tsailhofer. pdf.
Необходимость научного обобщения и систематизации полученных в ходе подобных исследований результатов на теоретическом уровне непосредственно вытекает из значительного массива научных доктринальных разработок по антикоррупционной тематике. При этом правовое моделирование, по нашему мнению, является важным инструментом движения научной мысли, который при своей обоснованности и всесторонности дополняет правовое прогнозирование и позволяет праву взглянуть в будущее, стать более прогрессивным и одновременно учесть болевые точки действующего правового регулирования. Международные антикоррупционные конвенции опираются главным образом на императивные международно-правовые предписания, обязывающие государства при вступлении в силу соответствующих международных договоров имплементировать их в национальное законодательство. В настоящее время Российская Федерация является участницей универсальной Конвенции ООН против коррупции 2003 г. и нескольких региональных конвенций, в том числе Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г., Конвенции ОЭСР по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок 1997 г. Также рассматривается вопрос об участии в Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию. Имплементация международных антикоррупционных стандартов, вытекая из соответствующих международных договоров, является обязательством Российской Федерации как субъекта международного права. После выполнения внутригосударственных процедур и вступления в силу положения международных антикоррупционных конвенций становятся международными обязательствами государства, а для Российской Федерации согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ — важнейшей частью правовой системы. Оценивая имплементационные мероприятия по внедрению международно-правовых норм антикоррупционной направленности в российское законодательство, следует согласиться с позицией Министра юстиции РФ А. В. Коновалова, согласно которой «в России в целом завершен этап формирования нормативно-правовой базы по обеспечению противодействия коррупции, включая инкорпорацию в российское законодательство важных инструментов, которые предусмотрены международными конвенционными механизмами» <3>. При этом большинство международных антикоррупционных инструментов основываются на пяти основных специальных принципах: профилактике, криминализации, международном сотрудничестве, возвращении активов, создании эффективных процедур контроля <4>. ——————————— <3> Коновалов А. В. Правовые аспекты совершенствования государственной антикоррупционной политики // Правовые инновации в сфере противодействия коррупции: Матер. Первого Евразийского антикоррупционного форума и VII Международной школы-практикума молодых ученых-юристов (Москва, 30 — 31 мая 2012 г.) / Отв. ред. Л. В. Андриченко, А. М. Цирин. С. 47. <4> См.: Gacheri Kamunde N. The Crime of Illicit Enrichment Under International Anti-Corruption Legal Regime. URL: http://www. kenyalaw. org/klr/index. php? id=426.
Таким образом, международное право, находясь в орбите противодействия коррупции: охватывает самый широкий набор антикоррупционных инструментов, регуляторов и механизмов, которые затем экстраполируются на национальную почву и отражаются в законодательстве государства; создает ориентиры для правового развития государств в антикоррупционном направлении и задает векторы для дальнейшего совершенствования национальных законодательств в этой области по мере их соответствия антикоррупционным принципам и стандартам; служит основой для международного сотрудничества государств, в том числе в антикоррупционной сфере, что совместно с мерами, закрепленными в национальном праве, способствует максимальной эффективности правового противодействия коррупции. Выполнение международных обязательств, вытекающих из антикоррупционных конвенций, должно являться существенной частью реализации государственной политики по противодействию коррупции. В определенной мере эффективность реализации соответствующих международных антикоррупционных стандартов опосредуется их имплементацией в национальное законодательство. Создание механизмов по имплементации международных антикоррупционных стандартов в настоящее время представляет собой одну из важнейших целей международного противодействия коррупции как со стороны международного сообщества, так и для каждого государства в части взятых на себя международных антикоррупционных обязательств <5>. ——————————— <5> См.: Каширкина А. А., Тиунов О. И. Международное право в орбите противодействия коррупции // Коррупция: природа, проявления, противодействие / Отв. ред. Т. Я. Хабриева. М., 2012. С. 73.
Имплементация международных антикоррупционных стандартов в Российской Федерации сталкивается с рядом следующих проблем правового характера, которые в значительной степени можно классифицировать для выработки эффективных мер по их преодолению. I. Множественность международно-правовых актов, содержащих антикоррупционные стандарты, и отсутствие их признанной правовой иерархии. В настоящее время международно-правовые акты, включающие базовые и специальные антикоррупционные стандарты, приняты как в рамках ООН, так и под эгидой других международных межправительственных организаций, в первую очередь ОЭСР, Совета Европы. Другие международные площадки также формируют международные антикоррупционные стандарты, радиус правового воздействия которых ограничен региональным характером и спецификой соответствующей международной организации (например, антикоррупционные стандарты ГРЕКО). Вместе с тем иерархия международных антикоррупционных стандартов при всей их множественности и дифференциации правовых предписаний на международно-правовом уровне не установлена, что порождает для государства, имплементирующего соответствующие международные антикоррупционные стандарты, вопросы и коллизии в случае различного содержания международно-правовых норм. Например, международно-правовые антикоррупционные стандарты, содержащиеся в Конвенции ООН против коррупции, допускают более широкий учет государством специфики своей правовой системы при реализации соответствующих антикоррупционных мер, тогда как антикоррупционные стандарты ОЭСР и Совета Европы объективируются в более жесткие предписания для государств. При этом увеличение количества международно-правовых договоров давно уже перестало быть автоматической гарантией их действенности, в том числе в сфере противодействия коррупции <6>. ——————————— <6> См.: Цирин А. М., Дымберова Э. Д., Шиндяпина Е. Д. Финансовые механизмы против коррупции: международные стандарты и национальные решения // Журнал российского права. 2013. N 9. С. 101.
2. Толкование актов международных организаций. Существует проблема выработки единообразных подходов в понимании международно-правовых предписаний, принимаемых органами различных международных организаций, задействованных в сфере противодействия коррупции (ОЭСР, ГРЕКО, Совета Европы и др.). Как справедливо отмечает Т. Я. Хабриева, зачастую толкование международных конвенций международными организациями не только значительно расширяет рамки международно-правовых предписаний, но и вносит в них существенные элементы импровизации, не являющиеся прямым отражением базовых международно-правовых норм <7>. ——————————— <7> См.: Доклад академика Т. Я. Хабриевой на Втором Евразийском антикоррупционном форуме // Там же. С. 101.
Для преодоления указанной проблемы необходима выработка единых правил по толкованию решений, имеющих обязательный характер для государств-участников с учетом защиты национальных интересов всех государств. Часто органы международных организаций, толкуя специальные международные договоры антикоррупционной направленности, выходят за рамки его буквального содержания и экстраполируют расширительный подход в качестве соответствующих международных обязательств. 3. Государство, принимая на себя соответствующие международные обязательства и реализуя международные антикоррупционные стандарты, становится субъектом международно-правовой ответственности в случае их невыполнения. Для Российской Федерации реализация антикоррупционных стандартов ОЭСР, исходя из присоединения к Конвенции ОЭСР о борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок, должна сочетаться с механизмом полноценного участия в ОЭСР в качестве государства-члена, что позволит влиять на политику данной международной организации и защищать интересы Российской Федерации при приобретении соответствующих международных прав. 4. Вступление в силу международных антикоррупционных стандартов должно быть продуманным и обоснованным. Реализация соответствующих международных обязательств в случае их принятия должна быть гарантирована государством. Для универсальной Конвенции ООН против коррупции важно преодоление фрагментарности в признании всей системы закрепленных в ней международных антикоррупционных стандартов. Именно поэтому ряд региональных конвенций антикоррупционной направленности (например, ст. 17 Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию) прямо запрещает оговорки к указанной Конвенции. Таким образом, можно говорить о том, что для повышения эффективности международного антикоррупционного сотрудничества вступление в силу международных договоров в сфере противодействия коррупции должно осуществляться на полной безоговорочной основе. В противном случае государство, оставляя за собой определенные изъятия из международного договора, может способствовать разрушению международно-правовой матрицы, формированию ее фрагментарного характера, что, в свою очередь, предопределяет негативное отражение во всей системе международного антикоррупционного регулирования. 5. Защита национальных интересов Российской Федерации при реализации международных антикоррупционных стандартов должна входить в число приоритетов при развитии евразийской интеграции, включая взаимодействие в рамках СНГ, Таможенного союза и ЕврАзЭС. Заслуживает внимания предложение Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ о разработке концепции Евразийской антикоррупционной стратегии. Такая стратегия будет базироваться на участии государств будущего Евразийского союза и учитывать национальные интересы и специфику правовых систем участвующих в нем государств, включая особенности законодательного регулирования в антикоррупционной сфере. Отличие Евразийской антикоррупционной стратегии от иных международных актов, в том числе как правового, так и рекомендательного характера, должно заключаться в следующем: комплексная ориентированность Стратегии как на универсальный формат при участии значительного количества государств, так и на региональную интеграцию с акцентом на межгосударственные объединения с участием России (Таможенный союз, ЕврАзЭС, ШОС); учет динамики развития международных антикоррупционных инструментов и их адаптация к специфическим условиям правореализационного процесса именно в Евразийском регионе (учитываются не только специфика и характер коррупции как вида транснациональной преступности, но и восприятие противодействия коррупции в законодательстве государств Евразийского региона с учетом их правовых систем, уровня экономического развития, специфики законодательства); создание дополнительных механизмов международного контроля и международного мониторинга, развивающих указанные механизмы, предусмотренные Конвенцией ООН против коррупции (предлагается альтернативная Методика индексов выявления коррупции в государствах — членах Конвенции, которая в отличие от имеющихся методик будет отражать действительный уровень коррупции не только в России, но и в других государствах Евразийского региона без политической ангажированности и на основе беспристрастного объективного подхода); способность Стратегии воспринимать модель формирующегося Евразийского союза и отражать основные векторы межгосударственного антикоррупционного взаимодействия в Евразийском союзе; закрепление необходимости создания международных инструментов по правовой помощи в предупреждении, расследовании и пресечении коррупционных преступлений между государствами — участниками Евразийской антикоррупционной стратегии. Стратегия может рассматриваться в качестве международного документа, предваряющего выработку и принятие международного договора о правовой помощи по расследованию и пресечению преступлений коррупционного характера. Изначально такой международный договор, основываясь на Стратегии, может иметь региональный характер и включать в себя диапазон регулирующего воздействия в рамках Таможенного союза или ЕврАзЭС, к которому в дальнейшем могут присоединяться и другие государства, заинтересованные в подобном сотрудничестве. 6. Необходимо развивать практику принятия рекомендательных актов международных организаций (резолюций Генеральной Ассамблеи ООН, рамочных решений Совета Европы, актов ОЭСР), имеющих важное значение в формировании ориентиров и базовых принципов противодействия коррупции. При этом практически не использованным является потенциал модельного законодательства, предусмотренного документами СНГ, ЕврАзЭС. Следует развивать практику принятия модельных законов СНГ и ЕврАзЭС. Они являются пока единственными международными регуляторами рекомендательного характера по вопросам противодействия коррупции на постсоветском пространстве. Важнейшее значение в качестве международно-правовых регуляторов могут приобрести также Основы законодательства ЕврАзЭС в сфере противодействия коррупции в случае их принятия. Имея международно-правовой характер, они смогут аккумулировать в себе евразийские антикоррупционные стандарты, что имеет важнейшее значение при формировании будущего Евразийского союза. Предлагаемые действия должны опираться на совершенствование механизмов имплементации многосторонних международных антикоррупционных конвенций. Одним из основополагающих имплементационных нормативных правовых актов является Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции», который предусматривает внесение поправок в ряд российских законов. Антикоррупционные конвенции предусматривают реализацию их положений посредством национального законодательства. Вместе с тем «каждое государство самостоятельно определяет те законы и подзаконные нормативные правовые акты, которые подлежат совершенствованию в целях реализации антикоррупционных конвенций» <8>. Это обусловлено общей характеристикой современного международного права, которое, как правило, специально не предусматривает способы реализации международных обязательств, считая это прерогативой государства, его законотворческих и правоприменительных органов. ——————————— <8> Хабриева Т. Я. Международный и внутригосударственный механизмы имплементации антикоррупционных конвенций // Правовые механизмы имплементации антикоррупционных конвенций / Отв. ред. О. И. Тиунов. М., 2012. С. 102 — 103.
Нужно учитывать и специфику механизмов имплементации двусторонних международных антикоррупционных договоров. В целях наиболее эффективного правоприменения следует исходить из того, что механизм имплементации двусторонних международных договоров различного уровня не идентичен механизму имплементации многосторонних антикоррупционных международных договоров. В частности, если имплементационные мероприятия по воплощению в жизнь конвенций ООН и Совета Европы предусматривают внесение изменений в законодательство, разработку новых законодательных актов, то реализация двусторонних международных договоров опосредована качественно иными правовыми механизмами. Представляется, что для реализации двусторонних международных договоров нецелесообразно внесение изменений в законодательство, напротив, следует более эффективно использовать механизм приоритетного применения правил международных договоров РФ, закрепленный в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ без внесения точечных изменений в законодательство. Выявленные проблемы и пути их устранения остаются важными задачами науки по совершенствованию механизмов имплементации международных антикоррупционных стандартов. Имплементация международно-правовых норм антикоррупционной направленности в законодательстве с научной точки зрения возможна на основе следующих теоретических моделей: модель базового правового регулирования, которая предполагает установление общих антикоррупционных норм в основополагающих сферах, главным образом на уровне гражданского и административного законодательства; модель точечного внесения изменений в законодательство, которая предусматривает включение в законодательство специальных норм, посвященных определенному установленному в международном договоре требованию; модель секторального изменения законодательства, которая выражается в правовой регламентации посредством специальных законодательных актов, посвященных противодействию коррупции, т. е. в виде специального антикоррупционного правового регулирования на основе нескольких специальных законов, детально реализующих отдельные положения антикоррупционных конвенций; модель комплексного правового регулирования, которая объективируется посредством принятия специальных законов, имплементирующих положения международных антикоррупционных конвенций, в системной связи с гражданско-правовым, административно-правовым, уголовно-правовым и иным правовым регулированием, включая процессуальное. Под моделями имплементации международно-правовых норм антикоррупционной направленности следует понимать особые теоретические конструкции, опирающиеся на определенные типологизированные признаки и особенности правового регулирования противодействия коррупции в конкретном государстве <9>. ——————————— <9> Приведенные модели имплементации международно-правовых норм антикоррупционной направленности выявлены на основании сравнительно-правового анализа законодательства свыше 20 стран специалистами Центра сравнительно-правовых исследований ИЗиСП.
С учетом проведенного анализа можно заключить, что в настоящее время в Российской Федерации имеет место модель базового правового регулирования имплементации антикоррупционных конвенций. Ее наличие в российском законодательстве не исключает дальнейшего совершенствования последнего и движения к другим, более совершенным моделям, в том числе к моделям точечного или секторального изменения законодательства, что допускает в будущем постепенное формирование модели комплексного правового регулирования. Однако при выборе дальнейшей траектории развития российского законодательства в случае присоединения России к антикоррупционным конвенциям необходимо учитывать специфику и особенности национальной правовой системы, включая ее базовые компоненты. Например, при присоединении Российской Федерации к Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию следует учитывать, что правовое регулирование вопросов ответственности государства за коррупционные правонарушения государственных служащих обусловлено как выполнением международно-правовых обязательств, в частности, вытекающих из Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, так и сложившейся системой гражданского законодательства, которая позволяет «объять» нормы Конвенции и успешно их имплементировать без принятия специальных актов. В частности, следует учитывать опыт тех стран, правовые системы которых позволяли реализовывать нормы Конвенции еще до ее вступления в силу, и тех государств, которые, не участвуя в Конвенции, вместе с тем на национальном уровне урегулировали вопрос об ответственности государства за коррупционные правонарушения, совершенные государственными служащими. Вместе с тем процесс реализации международных обязательств, вытекающих из международных договоров антикоррупционной направленности, а также использование рекомендательных документов, разработанных под эгидой ООН, Совета Европы, ОЭСР и т. д., затруднен тем, что в Российской Федерации отсутствует законодательная база, специально посвященная имплементации международно-правовых норм, использованию рекомендательных актов международных организаций. Положений Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации», касающихся реализации международных договоров, для этого явно недостаточно. Правоприменителям важно помнить, что реализация антикоррупционных конвенций не сводится только к мерам, связанным с совершенствованием законодательства. Также важен институт непосредственного применения положений, установленных международными договорами антикоррупционной направленности. Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» устанавливает, что положения официально опубликованных международных договоров РФ, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров РФ принимаются соответствующие правовые акты (п. 3 ст. 5).
Библиографический список
Gacheri Kamunde N. The Crime of Illicit Enrichment Under International Anti-Corruption Legal Regime. URL: http://www. kenyalaw. org/klr/index. php? id=426. Антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов: Науч.-практ. пособие / Отв. ред. Ю. А. Тихомиров, Е. И. Спектор. М., 2012. Доклад академика Т. Я. Хабриевой на Втором Евразийском антикоррупционном форуме // Журнал российского права. 2013. N 9. Каширкина А. А., Тиунов О. И. Международное право в орбите противодействия коррупции // Коррупция: природа, проявления, противодействие / Отв. ред. Т. Я. Хабриева. М., 2012. Коновалов А. В. Правовые аспекты совершенствования государственной антикоррупционной политики // Правовые инновации в сфере противодействия коррупции: Матер. Первого Евразийского антикоррупционного форума и VII Международной школы-практикума молодых ученых-юристов (Москва, 30 — 31 мая 2012 г.) / Отв. ред. Л. В. Андриченко, А. М. Цирин. М., 2012. Коррупция: природа, проявления, противодействие / Отв. ред. Т. Я. Хабриева. М., 2012. Правовые инновации в сфере противодействия коррупции: Матер. Первого Евразийского антикоррупционного форума и VII Международной школы-практикума молодых ученых-юристов (Москва, 30 — 31 мая 2012 г.) / Отв. ред. Л. В. Андриченко, А. М. Цирин. М., 2012. Правовые механизмы имплементации антикоррупционных конвенций / Отв. ред. О. И. Тиунов. М., 2012. Правовые проблемы противодействия коррупции: Матер. Межд. науч. конф. «Правовые проблемы противодействия коррупции» (Москва, 2 ноября 2011 г.) / Отв. ред. Л. В. Андриченко, О. О. Журавлева. М., 2012. Правовые средства противодействия коррупции: Науч.-практ. пособие / Отв. ред. Н. А. Власенко. М., 2012. Противодействие коррупции в федеральных органах исполнительной власти: Науч.-практ. пособие / Отв. ред. А. Ф. Ноздрачев. М., 2012. Роль предпринимательских структур в противодействии коррупции: Науч.-практ. пособие / Отв. ред. Н. Г. Семилютина, Е. И. Спектор. М., 2012. Хабриева Т. Я. Международный и внутригосударственный механизмы имплементации антикоррупционных конвенций // Правовые механизмы имплементации антикоррупционных конвенций / Отв. ред. О. И. Тиунов. М., 2012. Цайльхофер А. Теория и практика борьбы с коррупцией в Европе. URL: http://www. vestnik. mgimo. ru/fileserver/12/15_tsailhofer. pdf. Цирин А. М., Дымберова Э. Д., Шиндяпина Е. Д. Финансовые механизмы против коррупции: международные стандарты и национальные решения // Журнал российского права. 2013. N 9.
