(Сурков К. В.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2013, N 7)
ПРИМЕНЕНИЕ АНТИКОРРУПЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СВЕТЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <*>
К. В. СУРКОВ
——————————— <*> Surkov K. V. Application of anti-corruption legislation in light of internation al obligations of the Russian Federation.
Сурков Константин Викторович, первый заместитель председателя Комитета Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности, доктор юридических наук, профессор, академик РАЕН.
В статье раскрыты аспекты применения современного антикоррупционного законодательства и необходимости внедрения в учебный процесс дисциплины «Антикоррупционное право».
The article reveals the aspects of application of contemporary anti-corruption legislation and the necessity of introduction of the discipline of «anti-corruption law» into the educational process.
Юридическая действительность, в условиях которой мы живем, подчиняется определенным закономерностям. Во-первых, каждое государство создает собственную национальную правовую систему. Но практически одновременно в действие вступает и вторая закономерность — определенные правовые системы начинают объединяться в семьи, что обусловливает их современную классификацию. Однако этим действие закономерностей юридической действительности не ограничивается. Потребность в региональном сотрудничестве, а затем обстановка глобализации обусловливают возникновение международного права, основу которого составляют международные договоры. В сфере действия этих закономерностей оказалась и антикоррупционная деятельность. Регулирующие ее нормы имеются практически во всех правовых системах. Они характерны как для западного, так и для незападного права, как для религиозных, так и нерелигиозных правовых систем. В современном юридическом мире приняты и действуют антикоррупционные конвенции: две из них на уровне ООН, а остальные шесть на уровне межрегиональных государственных союзов в рамках западного права. Именно в таком ключе рассматривают многие юристы в Российской Федерации применение антикоррупционного законодательства в свете международных обязательств <1>. Соответствующий правовой анализ, предмет которого ограничивается указанными международными обязательствами, влечет за собой постановку ряда проблемных вопросов, связанных с возможностью включения в российское законодательство и последующего правоприменения норм этих документов. Это касается: ——————————— <1> Жиганова А. А. Международно-правовое сотрудничество государств по борьбе с коррупцией: Автореф. дис. … канд. юрид. наук / Санкт-Петербургский государственный университет. Санкт-Петербург, 2013.
— унификации термина «коррупция» и трактовки ее правовой природы; — более эффективного использования в борьбе с коррупцией уголовно-правовой доктрины применительно прежде всего к дифференциации коррупционных преступлений и определения оснований уголовной ответственности за их совершение; — нейтрализации негативных последствий, в т. ч. за счет применения института коррупции; — отказа от действующего в российском законодательстве принципа личной уголовной ответственности и установления головной ответственности для юридических лиц, что является характерным для ряда стран западного права; — расширения использования мер гражданско-правовой ответственности. Все это, безусловно, правильно, если предмет исследования юристов ограничивается только международными конвенциями глобального характера и Европейского союза. Однако при рассмотрении вопроса о применении антикоррупционного законодательства в свете международных обязательств Российской Федерации нельзя оставить без внимания то обстоятельство, что в странах Восточной Европы и в Евразийском правовом пространстве сложилась особая правовая система противодействия коррупции, которая получила оформление и международно-правовыми документами. Разработка этой системы была начата в Российской Федерации еще в 90-е гг. XX в., а данная правовая доктрина получила свое распространение в указанных странах. Ее суть заключается в том, что базовым компонентом антикоррупционного законодательства стали комплексные межотраслевые антикоррупционные законы. Они, с одной стороны, содержат базовые правовые институты, направленные на противодействие коррупции, а с другой стороны, эти законы распространяют сферу своего влияния на отраслевое законодательство, которое в данном случае выполняет вспомогательную роль, восполняя правовые пробелы борьбы с коррупцией. Принципиально важным является то, что данная система работает практически во всех странах СНГ и Балтии, а применительно к СНГ ее международное оформление было закреплено в двух Модельных законах, принятых Межпарламентской Ассамблеей стран СНГ: во-первых, это Модельный закон «О борьбе с коррупцией» 1999 г.; во-вторых, это Модельный закон «Основы законодательства об антикоррупционной политике» 2003 г. Ряд вопросов уголовной ответственности за коррупцию нашел свое отражение и в Модельном уголовном кодексе стран СНГ. Особо следует отметить, что многие страны СНГ ратифицировали соответствующие антикоррупционные конвенции, однако от указанной правовой системы противодействия коррупции не отказались. Отсюда следует важный вывод о том, что применение антикоррупционного законодательства в свете международных обязательств Российской Федерации должно неизбежно соотноситься как с международно-правовыми документами, заключенными в рамках СНГ, так и с национальными правовыми антикоррупционными системами. Какой с практической точки зрения должна быть технология этого соотнесения? Мной подготовлен проект под условным наименованием «Антикоррупционное право», разработанный на основе такого вида систематизации нормативных правовых актов, как консолидация. Речь идет о том, что объектом консолидации избрано антикоррупционное законодательство, которое охватывает и международно-правовые документы, и национальные антикоррупционные системы. На основе технологии консолидации предпринимается попытка систематизации норм, которые входят во все антикоррупционные правовые институты. Такой подход создает предпосылки для формирования новелл, пригодных для внесения как в российское антикоррупционное законодательство, так и в национальное законодательство иных стран. Проект инициирован Советом Федерации Российской Федерации и разрабатывается совместно с юридическим факультетом Забайкальского государственного университета. Следует указать, что имеются многочисленные сборники, где в инкорпорированном виде представлены комплексные межотраслевые антикоррупционные законы, иные антикоррупционные документы, в т. ч. имеющие международно-правовой характер. Однако консолидация законодательства в контексте его основных институтов не проводилась. Проект состоит из следующих основных блоков: — общие положения антикоррупционной деятельности как объекта антикоррупционного права; — основные нормы-принципы антикоррупционного права; — источники антикоррупционного права; — правовое регулирование управления антикоррупционной деятельностью; — правовые основы участия общественности в мероприятиях по предотвращению и противодействию коррупции; — правовые основы отдельных аспектов организации управления антикоррупционной деятельностью; — специальные нормы антикоррупционного законодательства, определяющие правовое положение (статус) государственного и муниципального служащего; — субъекты преступлений и правонарушений, связанных с коррупцией; — ответственность за совершение коррупционных правонарушений, не образующих состава преступлений; — ответственность за совершение коррупционных преступлений; — составы преступлений и особенности квалификации преступлений, относимых к коррупционным преступлениям; — минимизация и ликвидация последствий коррупционных правонарушений; — правовое регулирование профилактики коррупции; — законодательная регламентация антикоррупционных стандартов в сфере реализации избирательных прав и деятельности партий. Таким образом, применение в Российской Федерации и в других странах на постсоветском пространстве антикоррупционного законодательства в свете международных обязательств должно предполагать рациональную имплементацию соответствующих норм в национальные антикоррупционные правовые системы. Это означает, что утверждение антикоррупционного правового пространства — бесспорный вопрос. Однако важен вариант утверждения такого правового пространства. На мой взгляд, это возможно на основе консолидации норм антикоррупционного законодательства. В настоящее время является актуальным вопрос формирования правового пространства Евразийского межгосударственного сообщества. Реализация рассматриваемого проекта может создать благоприятные условия для борьбы с коррупцией в данном межгосударственном образовании. Если говорить по данному вопросу более конкретно, то следует упомянуть о том, что многие юристы на различных научно-практических конференциях и в своих работах отводят ведущую роль уголовно-правовой доктрине борьбы с коррупцией. Имеются на этот счет и международные конвенции, нормы Модельного уголовного кодекса стран СНГ, а также национальное антикоррупционное уголовное законодательство разных стран. Основываясь на технологии консолидации, можно было бы разработать для Модельного уголовного кодекса стран СНГ специальную главу, посвященную основаниям уголовной ответственности за коррупционные преступления. Тем более в Российской Федерации 30 апреля 2009 г. издано Указание Генеральной прокуратуры Российской Федерации и МВД России, в котором определен перечень статей УК коррупционной направленности, в который входят 43 вида преступлений. По мнению Председателя Конституционного Суда Российской Федерации В. Д. Зорькина, это позволило бы получить реальную картину коррупции и коррупционной преступности в целом. Данный перечень должен входить в Федеральный закон «О противодействии коррупции» <2>. ——————————— <2> Зорькин В. Д. Задачи совершенствования правовых основ борьбы с коррупцией. В сб.: Правовые инновации в сфере противодействия коррупции: Материалы Первого Евразийского антикоррупционного форума (Москва, 30 — 31 мая 2012 г.). М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ; Юридическая фирма «Контракт», 2012.
Обсуждение модельных норм, являющихся основанием уголовной ответственности за коррупцию и сосредоточение их в специальной главе Модельного уголовного кодекса стран СНГ могло бы способствовать совершенствованию на этот счет уголовного законодательства как в Российской Федерации, так и в странах СНГ. Особо следует отметить, что для России и стран постсоветского пространства характерно использование не только уголовно-правовой, но и иных правовых доктрин ответственности за коррупционные деяния. В отличие от западного права, в национальных антикоррупционных системах стран СНГ этот вопрос нашел свою разработку и воплощение в правоприменительной практике. Российская Федерация пользовалась этим опытом только отчасти, дополнив КоАП РФ лишь отдельными антикоррупционными нормами. Консолидация соответствующих норм, имеющихся в национальных правовых системах стран СНГ, была бы полезной и для совершенствования Федерального закона «О противодействии коррупции» 2008 г., а также для моделирования в структуре КоАП РФ главы, посвященной антикоррупционным административным правонарушениям. Тем более что в КоАП РФ внесены соответствующие изменения, а также имеются прецеденты на этот счет в странах СНГ, например в Республике Казахстан. Существует настоятельная необходимость и в консолидации норм национальных антикоррупционных правовых систем, посвященных субъекту антикоррупционного правонарушения, не являющегося преступлением, а также в целом субъекту коррупционных деяний, т. к. в национальных правовых системах имеет место дифференциация данной правовой категории на различные виды. Попытку упорядочить такую систему норм можно наблюдать в Законе Украины «О принципах предотвращения и противодействия коррупции» от 11 июня 2011 г. В последние годы получила распространение практика разработки и принятия этических антикоррупционных кодексов. Это, безусловно, правильная практика, при помощи которой предпринимается попытка более эффективно задействовать нравственные начала для повышения эффективности процесса борьбы с коррупцией. Однако, учитывая опыт стран СНГ, где при помощи комплексных межотраслевых антикоррупционных законов эффективно применяется дисциплинарная ответственность за совершение коррупционных правонарушений и правонарушений, создающих условия для коррупции, было бы оправданно разработать Модельный дисциплинарный устав (кодекс) для государственных и муниципальных служащих. Он может охватывать и материальный аспект ответственности, и процедуры привлечения данной категории лиц за указанные деяния. В целом это проблема формирования административной юстиции с учетом опыта стран западного, прежде всего европейского, права, что находит свое практическое выражение в отечественных попытках реформировать российское административное законодательство, в первую очередь законодательство об административном судопроизводстве. Эффективная антикоррупционная деятельность и применение антикоррупционного законодательства в свете международных обязательств Российской Федерации невозможна без эффективной законодательной основы управления процессом противодействия коррупции. Уместно обратить внимание на позицию Председателя Конституционного Суда Российской Федерации В. Д. Зорькина, предлагавшего на первом Евразийском антикоррупционном форуме вернуться к идее Федерального закона «О противодействии организованной преступности», в котором, например, можно было бы предусмотреть проведение специальных операций по борьбе с организованной преступностью в ситуациях, близких по параметрам к событиям в станице Кущевская или Гусь-Хрустальном, зафиксировать правовой алгоритм введения в конкретном городе, районе, субъекте Федерации временного федерального управления системой правоохранительных органов (по типу ситуации с банкротством предприятий) <3>. В современных условиях в России отсутствуют как Федеральный закон «О борьбе с организованной преступностью», так и специализированные подразделения соответствующего профиля. ——————————— <3> Зорькин В. Д. Указ. соч.
В развитие этой идеи хотелось бы указать на то, что в разделе втором презентуемого ныне проекта антикоррупционного права консолидированы нормы национальных правовых систем стран СНГ, которые, во-первых, дают общее представление о правовом регулировании управления антикоррупционной деятельностью; во-вторых, в указанном разделе представлена правовая модель специального органа государства по противодействию коррупции. Такие органы в ряде зарубежных стран представляют собой специализированные полицейские организации, успешно ведущие борьбу с экономической и коррупционной преступностью. Соответствующая правовая модель могла бы составить правовую основу для Евразийской полиции. Вопрос применения антикоррупционного законодательства в свете международных обязательств Российской Федерации отличается многоаспектностью. Поэтому представляется целесообразным отметить, что в презентуемом мной проекте, посвященном антикоррупционному праву, имеется глава седьмая, в которой консолидированы нормы антикоррупционного законодательства стран СНГ, Балтии и других зарубежных стран, посвященные законодательному регулированию координации, взаимодействия и международного сотрудничества в сфере противодействия коррупции. Содержание данной главы наглядно показывает, какое внимание в национальных антикоррупционных системах России, стран СНГ, Балтии и других зарубежных стран уделяется как международному сотрудничеству в данной области, так и имплементации международных договоров и конвенций антикоррупционной правовой природы. В заключение хотелось бы обратить внимание на то, что антикоррупционное право, отражающее консолидацию антикоррупционных норм национальных правовых систем, — это инновативная, научная и учебно-методическая разработка. С одной стороны, ее материалы могут быть использованы для совершенствования антикоррупционного законодательства и организации конкретной антикоррупционной деятельности, в т. ч. в рамках формируемого Евразийского правового пространства. С другой стороны, антикоррупционное право в рамках нашей правовой действительности может стать и учебной дисциплиной, которая будет включена в учебные планы юридических, экономических и иных вузов.
