Компетенция органов внутренних дел в сфере обеспечения реализации права граждан на проведение публичных мероприятий

(Полянская И. С.) («Административное и муниципальное право», 2009, N 4)

КОМПЕТЕНЦИЯ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА ГРАЖДАН НА ПРОВЕДЕНИЕ ПУБЛИЧНЫХ МЕРОПРИЯТИЙ

И. С. ПОЛЯНСКАЯ

Полянская Ирина Станиславовна — кандидат юридических наук, заместитель начальника кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России.

В последние годы в Российской Федерации принимаются значительные меры, направленные на защиту и обеспечение прав и свобод личности. Однако положение с соблюдением прав человека все еще остается неудовлетворительным. Конституция Российской Федерации в части, касающейся прав и свобод человека, остается в значительной мере декларативным документом, а не действующим правом <1>. ——————————— <1> См.: О соблюдении прав человека и гражданина в Российской Федерации в 2003 — 2004 годах. Доклад Комиссии по правам человека при Президенте РФ. М., 2004. С. 5.

Под публичным мероприятием следует понимать открытое, мирное, доступное каждому публичное выражение индивидуального и (или) коллективного мнения граждан России, а также иностранных граждан и лиц без гражданства, на законных основаниях находящихся на территории России, по различным вопросам общественной жизни, привлечения внимания общественности, государственных органов или органов местного самоуправления или предъявления к последним определенных требований, а также проводимое с целью поддержания, защиты или порицания какого-либо решения органов государственной власти или органов местного самоуправления или общественной инициативы в области политической, экономической, социальной, культурной или иной жизни общества, осуществляемое гражданами России, политическими партиями, общественными или религиозными объединениями, а также гражданами иностранных государств и лицами без гражданства в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или в сочетании этих форм с использованием (или без такового) различных средств наглядной агитации, а также звукоусиливающих технических средств. Свобода собраний располагается и развивается на стыке естественных прав человека и политических прав гражданина. Как естественное право свобода собраний принадлежит индивиду от рождения, и человек, вне зависимости от урегулированности этого права на законодательном уровне, пользуется им, общаясь с другими членами общества. Как политическое право свобода собраний используется гражданами в качестве средства непосредственной демократии и для осуществления контроля над властью. Право на проведение публичных мероприятий тесно связано с другими политическими правами граждан, зачастую являясь важнейшим инструментом пользования такими правами и свободами, как свобода выражения мнения, право на объединение, право избирать и быть избранным и др. Отношения между государством и личностью носят сложный многоаспектный характер. Государство, осуществляя свою политическую власть, в отношениях со своими гражданами должно уважать права человека. Гражданин, в свою очередь, вступает в отношения с государством, с одной стороны, как подвластный, с другой — как свободный, равноправный субъект, выполняющий свои обязанности и реализующий свои права. Происходящие в настоящее время процессы, направленные на усиление правового положения личности, настоятельно требуют разрушить такую систему отношений между властью и гражданином, при которой последний выступает в роли просителя даже тогда, когда речь идет об удовлетворении его прав и законных интересов. В систему государственных органов, защищающих права и свободы человека, входят административные и судебные органы, парламентские и президентские структуры, институт Уполномоченного по правам человека и др. Государство обеспечивает защиту личности, ее прав и свобод на территории России, а за ее пределами оно гарантирует им защиту и покровительство. Устанавливая компетенцию каждого из органов власти, государство тем самым наделяет их конкретными функциями. Именно компетенция определяет специфическую функцию каждого субъекта исследуемых отношений и обеспечивает согласованность их совместных действий. Президент России является гарантом Конституции РФ, провозгласившей права и свободы человека и гражданина, в том числе право на проведение публичных мероприятий. Федеральное Собрание Российской Федерации формирует правовую базу регулирования прав и свобод человека и гражданина, обладая исключительным правом принятия законов, устанавливает порядок организации и деятельности государственных органов, назначает на должность и освобождает от должности Уполномоченного по правам человека. От деятельности этого органа государственной власти во многом зависит то, в каком объеме граждане России, иностранные граждане и лица без гражданства, на законных основаниях находящиеся на территории РФ, могут активно пользоваться свободой собраний. Институт Уполномоченного по правам человека является новым для нашей страны. Указанное должностное лицо призвано осуществлять на территории России «контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, гарантированных Конституцией, законами и другими нормативными актами РФ, а также международными пактами и соглашениями, ратифицированными или утвержденными Российской Федерацией» <2>. Органы исполнительной власти обеспечивают исполнение законов и иных нормативных актов, регламентирующих отношения в сфере реализации прав и свобод граждан, осуществляют систему мероприятий по обеспечению их защиты в пределах своей компетенции. Суды как независимое звено государственной власти призваны защищать права и свободы человека и гражданина, утверждать законность и справедливость. ——————————— <2> См.: Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1997. N 9. Ст. 1011.

Существенную роль в обеспечении и защите прав и свобод граждан играют органы внутренних дел. Являясь структурным подразделением системы органов исполнительной власти, они осуществляют свою деятельность на основе правовых принципов, закрепленных в Конституции РФ. В правовом государстве все властно-исполнительные структуры должны обеспечивать (в пределах своей компетенции) возможность реализации гражданами своих прав, свобод и законных интересов. Однако непосредственные функции по защите этих прав возложены на органы внутренних дел в пределах компетенции, которая характеризуется совокупностью стоящих перед ними задач, а также объемом конкретных обязанностей и прав. Статья 14 ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», закрепляя права и обязанности уполномоченного представителя органа внутренних дел, учитывает задачи милиции, содержащиеся в ст. 2 Закона РФ «О милиции» <3>, возлагая на уполномоченного представителя органа внутренних дел обязанности по охране правопорядка при проведении публичного мероприятия. Положения Закона о публичных мероприятиях предоставляют сотруднику органов внутренних дел право удалять по требованию организатора акции с места ее проведения нарушителей общественного порядка. На наш взгляд, право удалять правонарушителей с места проведения акции по просьбе организатора должно быть расширено следующим образом: «уполномоченный представитель органа внутренних дел имеет право удалять с места проведения публичного мероприятия любого правонарушителя, даже если от организатора публичного мероприятия не поступило такого требования». Специфика реализации гражданами права на проведение публичных мероприятий требует этого, так как подобные мероприятия проводятся порой при очень большом стечении народа. Организатор проведения публичного мероприятия в силу объективных причин не в состоянии реально контролировать поведение всех участников, кроме этого, у организатора может быть личная заинтересованность в том, чтобы не удалять конкретных нарушителей порядка. ——————————— <3> См.: Закон РФ от 18 апреля 1991 г. «О милиции» // Ведомости РСФСР. 1991. N 16. Ст. 503.

Положения ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» определяют порядок проведения публичного мероприятия с учетом особенностей объектов, а следовательно, и их защиты, являющихся памятниками истории и культуры (ч. 3 ст. 8). Кроме того, согласно требованиям этого же Закона порядок проведения публичного мероприятия на территории Государственного историко-культурного музея-заповедника «Московский Кремль», включая Красную площадь и Александровский сад, определяется Президентом РФ (ч. 4 ст. 8). О защите различных форм собственности речь идет и в п. 1 ч. 2 ст. 14 указанного Закона, которым закрепляется право уполномоченного представителя органа внутренних дел, не обращаясь к организатору публичного мероприятия, самостоятельно прекратить допуск граждан на него в случае нарушения предельной нормы заполняемости территории (помещения). Защищая права собственников, Закон называет одним из оснований прекращения публичного мероприятия создание реальной угрозы имуществу физических и юридических лиц (п. 1 ст. 16). Выявление такой угрозы, видимо, также должно входить в обязанность уполномоченного представителя органа внутренних дел. Закон РФ «О милиции» предоставляет сотрудникам право применять физическую силу и специальные средства для пресечения преступлений и административных правонарушений, в том числе в случае возникновения массовых беспорядков и групповых действий, нарушающих работу транспорта или связи (ст. 13, п. 7 ст. 14). Однако, если сотрудники милиции препятствуют проведению манифестации, применяя насилие или угрожая его применением, такое противоправное поведение влечет за собой серьезные правовые последствия вплоть до привлечения их к уголовной ответственности за воспрепятствование проведению публичных мероприятий (ст. 149 УК РФ). Под применением насилия или угрозы его применения понимаются: нанесение потерпевшему побоев, причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью, физической боли, ограничение его свободы, а также угроза применения физического насилия. Под применением специальных средств понимается незаконное фактическое использование резиновых палок, наручников, слезоточивого газа, водометов и тому подобного для физического либо психического воздействия на потерпевшего. Факт наступления тяжких последствий требует установления в каждом конкретном случае. К числу тяжких последствий может относиться, например, причинение вреда здоровью многим потерпевшим при разгоне публичного мероприятия работниками милиции. Деятельность Министерства внутренних дел РФ, олицетворяющего наряду с другими «силовыми» министерствами принудительную силу государства, является предметом постоянного внимания со стороны политических сил и общественности, стремящихся не допустить чрезмерных ограничений свободы <4>. Вступивший в законную силу Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» <5> закрепил положение о том, что Общественная палата призвана обеспечивать согласование общественно значимых интересов граждан РФ, общественных объединений, органов государственной власти для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан РФ, конституционного строя и демократических принципов развития гражданского общества в Российской Федерации путем осуществления общественного контроля над деятельностью органов исполнительной власти (п. 4 ст. 2). ——————————— <4> См.: Витрук Н. В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов и факультетов. М., 1998. С. 553. <5> См.: Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. «Об Общественной палате Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2005. N 11. Ст. 1271.

Осуществление общественного контроля, в том числе над органами внутренних дел, должно положительно отразиться на их деятельности по охране правопорядка при проведении публичных мероприятий, а также по воспрепятствованию проведению запрещенных массовых акций. В деятельности милиции, связанной с реализацией гражданами конституционной свободы собраний, можно выделить два направления: непосредственная организация охраны общественного порядка и безопасности людей при проведении публичных мероприятий; взаимодействие с другими правоохранительными органами и должностными лицами, а также с общественными формированиями и гражданами в целях более эффективной реализации гражданами рассматриваемого права. Деятельность органов внутренних дел в сфере реализации гражданами права на проведение публичных мероприятий осуществляется в правоприменительной, нормотворческой, организационной и правоохранительной формах. Правоприменительная форма — один из наиболее действенных элементов механизма реализации правовых норм и принятия государственно-властных решений. Вместе с тем правоприменение является и формой управленческой деятельности, поскольку выражается в непосредственном воздействии властных полномочий на участников общественных отношений. Главными требованиями к применению норм права, регулирующих свободу собраний, являются законность, обоснованность, целесообразность и справедливость. Сущность применения правовых норм заключается в действиях должностных лиц по соотнесению конкретного юридического факта (подготовка и проведение публичного мероприятия) с соответствующей правовой нормой, содержащейся в ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», и принятии на этой основе государственно-властных решений. В ходе правоприменения органы внутренних дел должны: установить наличие прав и обязанностей организатора и участников публичного мероприятия, а также факт их действия или прекращения, проконтролировать правильность приобретения указанными субъектами прав по проведению публичных мероприятий и надлежащее исполнение ими обязанностей. Нормотворческая деятельность МВД России носит подзаконный характер, поскольку направлена на создание ведомственных нормативно-правовых актов, регулирующих право граждан на проведение публичных мероприятий. Цель их создания — регулирование различных сторон деятельности органов внутренних дел по защите прав и свобод граждан. Большое количество нормативных актов направлено на упрочение законности и соблюдение прав и свобод личности. Целый ряд принимаемых в системе МВД России документов дополняет и конкретизирует законы и подзаконные акты государства. При этом нормативные акты органов внутренних дел должны отвечать следующим требованиям: не противоречить Конституции, законам и подзаконным актам РФ; соответствовать положению о том, что права и свободы личности могут быть ограничены исключительно законом и только в той мере, в какой это необходимо для защиты конституционного строя, законных прав и интересов граждан. Ведомственное нормативно-правовое регулирование деятельности органов внутренних дел должно быть высокомобильным с точки зрения подготовки новых нормативных актов и оперативной организации их исполнения. Это позволит оперативно вводить в практику работы те или иные положения, гарантирующие неотъемлемые права личности, отменять акты, противоречащие требованиям норм международного права в области прав человека. Следует подчеркнуть, что нормативно-правовые акты МВД России должны определять лишь процессуальную сторону реализации свободы собраний без указания оснований для ограничения этой свободы. Такого рода ограничения устанавливаются только законом. Многие ведомственные нормативно-правовые акты МВД России, регулирующие деятельность органов внутренних дел по обеспечению и защите личных и политических прав человека, имеют секретный характер. В этой связи целесообразно выделить два вида таких документов. К первому виду относятся акты, полностью доступные для любого лица и непосредственно касающиеся процесса реализации гражданами политического права, в том числе свободы собраний. При этом полная доступность таких актов должна быть не только провозглашена, но и обеспечена соответствующими положениями должностных инструкций. Издаваемые министерством ведомственные нормативно-правовые акты должны в той или иной части отражаться в средствах массовой информации. Например, о порядке частичного ограничения права граждан на проведение публичных мероприятий, об обязанностях должностных лиц органов внутренних дел, осуществляющих мероприятия по ограничению таких прав, и т. п. Ко второму виду относятся акты, имеющие секретный характер, в которых содержатся негласная методика служебной деятельности органов внутренних дел, некоторые технические нормативы, оперативные разработки, то есть положения, непосредственно не связанные с реализацией права на проведение публичных мероприятий, но позволяющие выполнить действия по охране общественного порядка при проведении манифестаций более целенаправленно и продуктивно. Секретный характер могут носить акты, регламентирующие, например, работу специальных подразделений органов внутренних дел в части: — сбора, обобщения и анализа оперативно-розыскной информации об экстремистски настроенной части участников массовой акции или о лицах, имеющих намерение совершить групповые нарушения общественного порядка при проведении публичного мероприятия; — проведения социологических опросов населения с целью выявления фактов, которые могут повлиять на осложнение оперативной обстановки на этапе подготовки или проведения публичного мероприятия; — проведения предупредительной работы с лидерами и активистами различных общественных, молодежных, неформальных и иных объединений с целью принятия превентивных мер по недопущению массовых беспорядков в ходе публичных мероприятий; — психологической подготовки сотрудников милиции к действиям в условиях возможного осложнения обстановки при проведении массовой акции и активного противодействия со стороны правонарушителей. Психологическая подготовка необходима, например, на случай смерти товарища по службе или ранения самого сотрудника при исполнении им служебных обязанностей, на случай, если было применено оружие при стрельбе на поражение, и т. п.; — проведения командно-штабных или тактико-специальных учений на местности по отработке совместных действий сотрудников милиции, внутренних войск, образовательных учреждений МВД России по пресечению групповых правонарушений при проведении крупномасштабных публичных мероприятий; — экипировки и применения сотрудниками органов внутренних дел современных специальных средств индивидуальной защиты и активной обороны в зависимости от обстановки, которая складывается при проведении публичного мероприятия. Поскольку ведомственные нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность органов внутренних дел, имеют в сфере обеспечения и защиты политических прав человека то же назначение, что и другие нормы внутригосударственного права, они могут стать своеобразным испытательным полигоном для законодательного правового регулирования. Те положения по обеспечению и защите прав человека, эффективность которых доказана применением ведомственных нормативно-правовых актов, могут использоваться в нормах законов. Совершенствование нормативно-правовой базы деятельности органов внутренних дел по обеспечению и защите политических прав граждан требует соответствующих изменений в организационном строении этих органов. По нашему мнению, необходимо создать специальные подразделения в управленческих структурах МВД России, деятельность которых заключалась бы в сборе и анализе информации и статистических данных о проведении публичных акций политической направленности, разработке рекомендаций и методик для низовых подразделений системы МВД России. В Департаменте охраны общественного порядка МВД России имеется отдел, функции которого схожи с предлагаемыми нами, но он занимается в основном лишь спортивными и развлекательными массовыми мероприятиями. Идея создания специализированного подразделения достаточно актуальна, поскольку во всем мире вопрос о соблюдении, реализации и защите политических прав и свобод человека стоит особенно остро. В МВД Германии, например, успешно действует специальный отдел, сотрудники которого занимаются проблемами, связанными с публичными мероприятиями политической направленности, проводимыми нацистскими, неонацистскими, молодежными партиями и организациями. Данные о лидерах и активных участниках таких движений хранятся в картотеке, а их деятельность находится под контролем специального отдела МВД Германии. Кроме этого, на наш взгляд, необходимо создать такие отделы при муниципальных органах охраны правопорядка <6> либо вменить в обязанность сотрудников уже существующих служб функции оказания помощи гражданам в реализации их прав и свобод путем предоставления необходимой информации и документов, распространения среди населения правовых знаний, контроля над исполнением ведомственных нормативно-правовых актов органов внутренних дел, относящихся к исследуемой сфере, и др. ——————————— <6> См.: Ежевский Д. О. Муниципальная полиция: опыт Великобритании // Административное и муниципальное право. 2008. N 11. С. 4.

Особое внимание следует обратить на инспекции по личному составу кадровых аппаратов органов внутренних дел, поскольку в соответствии с действующими положениями они проводят служебные расследования по фактам нарушения законности и ведут воспитательную работу среди сотрудников. Располагая необходимым кадровым потенциалом, эти службы способны решить многие организационные вопросы обеспечения и защиты прав и свобод граждан. Их работа может быть направлена на уточнение компетенции отдельных подразделений и должностных лиц органов внутренних дел, изменение порядка несения службы или исполнения обязанностей. Анализ практики на местах позволил бы данным структурным подразделениям создавать нормативные акты рекомендательного характера, способные заполнить возникающие после отмены устаревших приказов и инструкций пробелы. Такого рода рекомендательные акты, подтвердившие свою эффективность в реальной деятельности органов внутренних дел, в дальнейшем могут стать основой для создания новых нормативно-правовых актов МВД России. Следует подчеркнуть, что в новых нормативно-правовых актах, регулирующих деятельность органов внутренних дел по обеспечению и защите политических прав граждан, должны быть запрещены действия сотрудников, которые могут привести к ущемлению рассматриваемых прав. В то же время сотрудникам необходимо предоставить право самостоятельного выбора и использования в рамках закона наиболее эффективных способов обеспечения и защиты прав граждан в зависимости от конкретных ситуаций. Организационная форма деятельности органов внутренних дел в сфере реализации гражданами права на проведение публичных мероприятий — это, по сути своей, решение различных управленческо-распорядительных вопросов. При этом внутриорганизационная деятельность включает: обеспечение нормального функционирования всей системы органов внутренних дел (хозяйственное, материальное, техническое обеспечение, экипировка сотрудников и т. п.); расстановку сил и средств, задействованных для обеспечения охраны общественного порядка при проведении публичных мероприятий, осуществление внутриведомственного контроля как гарантии защиты прав и свобод граждан. Внешне организационная деятельность состоит в охране прав и свобод личности путем создания условий для их безопасной реализации: оказание содействия организатору манифестации в подготовке и проведении публичного мероприятия в пределах компетенции представителя органа внутренних дел; обеспечение охраны общественного порядка и безопасности граждан; соблюдение законности при проведении публичного мероприятия. Деятельность по охране общественного порядка и общественной безопасности может быть связана в данном случае с выполнением обязанностей по несению патрульной и постовой службы на улицах и в общественных местах; с поддержанием порядка во время проведения демонстраций, митингов, других массовых мероприятий; с предотвращением и пресечением противоправных посягательств во время проведения массовой акции и т. п. Правоохранительная деятельность органов внутренних дел осуществляется при наличии обстоятельств негативного характера, препятствующих реализации или нарушающих права и свободы граждан, а также в случаях отказа от исполнения юридических обязанностей (например, нести ответственность за совершенное при проведении акции правонарушение или преступление). Для ликвидации негативных ситуаций и восстановления нарушенных прав граждан на проведение публичных мероприятий органы внутренних дел наделяются широкими полномочиями, вплоть до использования принудительных мер воздействия на нарушителя. В случае возникновения массовых беспорядков принимаются меры по их пресечению: задержание организаторов и активных участников беспорядков с составлением протоколов и других документов, описывающих действия правонарушителей и самих сотрудников милиции, выявление очевидцев противоправных действий, применение к правонарушителям меры воздействия и т. п. В материалах о правонарушениях отражаются общие сведения о прошедшем публичном мероприятии, месте, времени и способе совершения правонарушения, сведения о личности правонарушителей и очевидцев, о характере и размере причиненного вреда. В зависимости от степени общественной опасности правонарушений, допущенных в ходе проведения публичного мероприятия, участники привлекаются к административной либо уголовной ответственности. Так, административный арест предусмотрен за такие действия, как нарушение установленного порядка организации либо проведения публичного мероприятия (ст. 20.2 КоАП РФ). Применяя административную ответственность к правонарушителям, сотрудники правоохранительных органов должны учитывать и положения ст. 16 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», запрещающие осуществление экстремистской деятельности при проведении собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования. Конкретно эти правонарушения могут выражаться в: — несоблюдении обозначенных в уведомлении о проведении манифестации цели, формы, места или времени проведения массового мероприятия, предполагаемого числа участников акции и т. д.; — нарушении общественного порядка и общественной безопасности при проведении публичного мероприятия; — ношении участниками акции специально подготовленных или приспособленных предметов, которые могут быть использованы против жизни и здоровья граждан, а также при причинении имущественного вреда организациям или частным лицам; — проведении несанкционированных публичных мероприятий; — проведении массовых акций в запрещенных местах, к которым Закон о публичных мероприятиях относит опасные производственные объекты и объекты, эксплуатация которых требует соблюдения специальных правил техники безопасности. На наш взгляд, эти понятия требуют детальной расшифровки в соответствующем комментарии к закону. Кроме административной ответственности, законодатель предусмотрел уголовную ответственность: за посягательство на жизнь сотрудника правоохранительного органа в целях воспрепятствования его законной деятельности по охране общественного порядка и общественной безопасности при проведении публичного мероприятия (ст. 317 УК РФ); за применение насилия, не опасного для жизни, в отношении представителя власти в связи с исполнением им своих должностных обязанностей, как то: прокурора, следователя, дознавателя, оперативного уполномоченного, сотрудника органов внутренних дел, в том числе милиции (ст. 318 УК РФ). Кроме того, уголовно наказуемые деяния при проведении публичных мероприятий могут быть квалифицированы как вандализм (ст. 214 УК РФ), массовые беспорядки (ст. 212 УК РФ), публичные призывы к осуществлению экстремистской деятельности (ст. 280 УК РФ), нанесение телесных повреждений различной тяжести и т. п. Применение уголовной ответственности за нарушение права на проведение публичных мероприятий практикуется и в других государствах. Например, Особенная часть Уголовного кодекса ФРГ включает такой состав преступления, как нарушение запрета проводить демонстрации в определенных местах: около зданий конституционных органов Федерации и федеральных земель, а также Конституционного суда Федерации. Уголовная ответственность предусмотрена также за нарушение предписаний об обеспечении безопасности в зданиях этих органов или на принадлежащих им земельных участках. Профилактическая деятельность органов внутренних дел должна осуществляться в направлении недопущения несанкционированных публичных мероприятий. Однако объем и формы этой работы, а также круг конкретных исполнителей нормативно недостаточно определены. Не отрегулирован и вопрос о взаимодействии в этой сфере органов внутренних дел с другими ведомствами. Формы деятельности органов внутренних дел в сфере реализации гражданами права на проведение публичных мероприятий должны сочетаться между собой теснейшим образом, взаимопроникая и обусловливая друг друга. Среди них важное место должны занимать как методы принуждения, так и методы убеждения. Метод убеждения базируется на демократических идеях государства и представляет собой комплекс разъяснительных, воспитательных и поощрительных мер, применяемых правоохранительными органами с целью побуждения граждан к осмысленному правомерному поведению, отказу от противоправной деятельности и строгому соблюдению законов, регулирующих отношения в административно-правовой сфере. Важной составляющей метода убеждения являются мероприятия по правовому воспитанию граждан, направленные на повышение общей правовой культуры, формирование правильных поведенческих устоев, разъяснение положений отдельных правовых актов, характера и меры ответственности. Интересной представляется в данном контексте идея создания программ правового просвещения населения. На наш взгляд, это должны быть государственные многомерные программы, рассчитанные на все возрастные категории граждан. Для разработки таких программ следует объединить усилия МВД и Министерства образования и науки РФ, ибо правовые знания в доступной форме надо прививать человеку еще с дошкольного возраста. С юных лет ребенок должен усвоить истину, что он человек и гражданин и обладает конкретными правами и несет обязанности. Воспитывая людей в духе уважения к закону, формируя привычку к положительному правовому поведению, государство в результате получит законопослушное население. В соответствии с положениями ч. 1 ст. 14 ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» орган внутренних дел в лице уполномоченного представителя обязан оказывать организатору акции содействие в обеспечении общественного порядка и безопасности граждан на обслуживаемой территории. По нашему мнению, данное положение Закона следует трактовать не только как пресечение правонарушений, но и как предварительную воспитательно-разъяснительную работ у, проводимую сотрудниками органов внутренних дел среди населения и в первую очередь среди лиц, склонных к совершению противоправных проступков. Необходимо сформировать в их сознании понимание того, что в случае правонарушений к ним могут быть применены правовые санкции. Эффективным средством убеждения является гласность, откровенный диалог с населением, честная и объективная информация о состоянии правопорядка. Хороших результатов можно достичь путем встреч и бесед сотрудников органов внутренних дел с населением, причем не только на уровне социальных групп, но и в индивидуальном порядке, например с лидерами и активистами молодежных, неформальных или иных общественных объединений. Положения о проведении сотрудниками правоохранительных органов воспитательно-разъяснительной работы должны быть включены в соответствующие должностные инструкции, разрабатываемые подразделениями по работе с личным составом. Суть прав — в свободе. Г. Гегель, разрабатывая теорию органически целостной свободы государственно-организованного народа, говорил: «Будь лицом и уважай других в качестве лиц» <7>. Ничем не ограниченная свобода — это произвол. Органам внутренних дел зачастую приходится применять силовые методы воздействия к лицам, склонным к произволу, то есть понимающим свои права и свободы как ничем не ограниченные. ——————————— <7> См.: Гегель Г. Соч. Т. VII. С. 52 — 54.

Принуждение — это тот способ воздействия, при котором приоритет принадлежит мерам принудительного характера. Осуществление принудительных функций нередко связано с ограничением прав и свобод одних граждан в целях защиты интересов других граждан, общества и государства в целом. В периоды падения нравственности, разгула преступности этический стандарт не может быть восстановлен без широкого и решительного применения метода государственного принуждения. Он заставляет граждан подчиняться установленному правопорядку и сообразовывать свое поведение с интересами других лиц и общества. Такое подчинение лица воле государства происходит не на добровольных началах, а в своей основе обусловлено страхом перед наступлением неблагоприятных последствий в случае невыполнения тех или иных предписаний закона. В то же время метод принуждения не преследует цель причинить лицу физические или духовные страдания, ущемить его права и свободы, хотя и влечет, как сказано выше, известные ограничения. Законодатель в положениях Закона о публичных мероприятиях предусмотрел применение меры ответственности к лицам, нарушающим требования различных нормативно-правовых актов при проведении публичных акций. Так, если информация, содержащаяся в тексте уведомления о планируемой манифестации, позволяет заключить, что ее цели и формы проведения не соответствуют положениям Конституции РФ и (или) нарушают запреты, предусмотренные административным или уголовным законодательством России, орган исполнительной власти субъекта Федерации или местного самоуправления незамедлительно в письменном виде предупреждает организатора акции о том, что он, а также другие ее участники в случае реализации заявленных целей будут привлечены к различным видам ответственности. Применение принудительных мер, ограничивающих права граждан, допускается лишь в строгом соответствии с законом, причем их применение должно быть не только законным, но и целесообразным. В некоторых случаях, независимо от того, совершено правонарушение или нет, ограничение личных прав и свобод является абсолютно правомерным, если преследует цель предотвратить возможность правонарушений либо обеспечить безопасность людей. В частности, п. «е» ст. 11 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» предусматривает «запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий» как меру и временное ограничение, применяемое в условиях чрезвычайного положения. Охрана правового порядка при введении режима чрезвычайного положения осуществляется военизированными подразделениями, в том числе органов МВД России. Профессиональная деятельность сотрудников органов внутренних дел России неотрывна от их профессиональной этики. В современную эпоху проблема обеспечения всеобщего уважения и соблюдения прав человека стала проблемой всего мирового сообщества в качестве неотъемлемой составляющей системы международной безопасности. На проводимых гуманитарных форумах неоднократно подчеркивается, что «государства несут обязанность, независимо от их политических и культурных систем, поощрять и защищать все права человека и основные свободы» <8>. Признание Россией приоритета норм международного права, вступление в Совет Европы, ратификация Европейской конвенции и других международных актов диктуют необходимость последовательного приведения деятельности правоохранительных органов страны по реализации и защите прав человека и гражданина в соответствие с нормами международного права, опираясь в том числе и на положительный зарубежный опыт в этой сфере. ——————————— <8> См.: Документы Венской всемирной конвенции по правам человека // A/CONF.157/dc/1/Add.1/1993. 24 June. P. 6.

Социальные процессы, происходящие в российском обществе в ходе реформирования его экономических, политических и духовных основ, требуют внесения существенных коррективов в правоохранительную деятельность нашего государства, взявшего на себя обязанность следовать общедемократическим принципам. Усиление социальной напряженности в обществе, повышение митинговой активности населения, обострение криминогенной обстановки выявили заметное несоответствие уровня профессионализма сотрудников правоохранительных органов (в частности, деонтологической <9> подготовки кадров милиции) требованиям современной правоохранительной практики. ——————————— <9> Деонтология (от греч. deon — долг, deontos — должное) — раздел этики, рассматривающий проблемы долга и должного. Деонтология, применительно к деятельности сотрудников правоохранительных органов, изучает вопросы долга гражданского, служебного, профессионального. См.: Российский энциклопедический словарь: В 2 кн. Кн. 1 / Гл. ред. А. М. Прохоров. М., 2001. С. 440.

Присяга полицейского и закон о полиции есть практически во всех странах мира. Но в дополнение к присяге во многих государствах действуют, как правило, своды профессионально-этических норм поведения полицейских. В США это Закон этики полицейских офицеров штата, в Северной Ирландии — Профессиональная этика полицейского, во Франции — Кодекс деонтологии Национальной полиции Франции, в Германии и ряде других стран — Декларация о профессиональной этике полицейского, принятая Европейским советом. На первом месте в этих документах стоят профессиональное достоинство полицейского, уважение к себе и людям, самооценка, основанная на осознании ценности своей профессии. Соблюдая правила поведения, записанные в Законе этики полицейских офицеров штата, полицейский США при задержании преступника, ударившего полицейского по лицу и тут же сдавшегося, не имеет права ударить его в ответ. При общении с гражданами американский полицейский должен быть приветливым и спокойным, он не будет «играть» дубинкой или просто держать ее в руке, кроме как в момент непосредственного применения. Российские правоохранительные органы также имеют свой Кодекс чести рядового и начальствующего состава органов внутренних дел <10>. Директива Министерства внутренних дел РФ от 19 июня 1996 г. N 1 «О неотложных мерах по коренному улучшению работы с личным составом в системе МВД России» предлагает сосредоточить внимание на воспитании у личного состава гордости за службу в органах внутренних дел, гражданской ответственности за соблюдение норм морали, исполнение служебного долга и продолжить работу по разъяснению требований Кодекса чести рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, а также шире использовать зарубежный опыт подготовки кадров полиции. ——————————— <10> Одобрен решением Коллегии МВД России 29 октября 1993 г. Утвержден Приказом министра внутренних дел России от 19 ноября 1993 г. N 501.

Однако закономерен вопрос: все ли сотрудники органов внутренних дел, охраняющие общественный порядок при проведении публичной акции, способны следовать высоким нравственным нормам, заложенным в вышеназванных документах, если возникнут стихийные массовые беспорядки, то есть в экстремальных условиях? Такое внезапное изменение оперативной обстановки в большинстве случаев выходит за рамки обычных норм, вынуждая сотрудников органов внутренних дел применять нестандартные формы и методы работы. При этом изменяются правовые, моральные, этические нормы поведения не только участников событий, но и самих блюстителей порядка. Деятельность российской милиции в настоящее время широко освещается в средствах массовой информации. К сожалению, приходится довольно часто видеть на экранах телевизоров и читать в прессе об отсутствии у них надлежащей профессиональной этики, особенно в ходе проведения публичных мероприятий. Все люди мира могли наблюдать, сидя у экранов телевизоров, как российский милиционер (старший офицер) ударил по лицу женщину с ребенком на руках, участницу демонстрации во Владивостоке, или как во время проведения акции протеста студентов в Екатеринбурге от рук сотрудников милиции пострадали две юные участницы митинга. Модель общения требует от сотрудников в условиях проведения публичных мероприятий психической уравновешенности, самообладания, терпения, знания психических особенностей поведения людей и даже дипломатических способностей. Сотрудникам органов внутренних дел, выезжающим в зоны межнациональных конфликтов, в регионы России с присущей им спецификой национального общения, необходимо, кроме прочего, учитывать местные обычаи, традиции и нормы поведения. Многие участники крупномасштабных публичных мероприятий в условиях возникновения массовых беспорядков по «синдрому толпы» легко поддаются влиянию эмоций, порой перестают контролировать свое поведение, у них появляются чувства страха, паники или гнева. На таких людей не действуют никакие рассудочные доводы. Сотрудникам правоохранительных органов в подобных ситуациях приходится противопоставлять негативным проявлениям свое хладнокровие, рассудительность, способность сдерживать себя и подавлять неуправляемые эмоции граждан. Некоторые манифестанты, пользуясь тем, что сотрудники правоохранительных органов не имеют права грубо ответить или совершить какое-либо противоправное действие в отношении их, провоцируют сотрудников, бросая в них камни или иные тяжелые предметы, пытаются ударить, оскорбляют нецензурными выражениями. Примеры такого поведения манифестантов также неоднократно освещались в средствах массовой информации. Заранее смоделировать возможные экстремальные ситуации, возникающие при проведении публичных мероприятий, практически невозможно. При некоторой схожести, каждый раз могут возникать новые неожиданные повороты событий. Но какие бы условия ни сложились при возникновении массовых беспорядков во время манифестаций, сотрудник органов внутренних дел обязан: мобилизовать все свои возможности исходя из понятий долга и личной ответственности; быть готовым к решительным и смелым действиям; повысить выносливость, ускорить реакции; не проявлять беспечность. Более подготовленными к нестандартным ситуациям являются сотрудники отдела милиции особого назначения (ОМОН). Однако и сотрудники других подразделений должны быть подготовлены как физически, так и психологически к действиям в экстремальных ситуациях, которые могут возникнуть при проведении массовых публичных мероприятий. Кроме предписаний должностных инструкций, большое значение имеет личный пример руководящего состава подразделения, его высокая требовательность к подчиненным в части надлежащего исполнения каждым сотрудником своих обязанностей при проведении публичных мероприятий. Профессиональная этика сотрудников правоохранительных органов России — актуальная и неотложная задача, которая диктует необходимость научного обоснования и разработки соответствующих моральных и профессиональных стандартов, применяемых при оценке качественного уровня кадров органов внутренних дел. Требуется поиск новых путей работы с кадрами органов внутренних дел и управления их деятельностью с учетом зарубежной практики деонтологической подготовки кадров полиции. Представляется, что в современных условиях милицейская деонтология как сумма знаний о нормах, принципах профессионального поведения, деятельности и общения работника органов внутренних дел позволила бы заполнить тот вакуум, который образовался в результате крушения идеологизированных взглядов на мораль вообще и на профессиональную этику поведения кадров МВД в частности. Внедрение в систему профессиональной подготовки кадров органов внутренних дел полезного мирового опыта могло бы способствовать повышению качественных характеристик, моральной стойкости личного состава, эффективности его работы в условиях сложной обстановки, складывающейся при проведении публичных мероприятий. Таким образом, основываясь на изложенном, можно сделать следующие выводы. 1. Органы внутренних дел являются звеном системы государственных органов, обеспечивающих реализацию гражданами свободы собраний. 2. В деятельности органов внутренних дел в сфере реализации гражданами права на проведение публичных мероприятий выделяются следующие формы: правоприменительная, нормотворческая, организационная, правоохранительная, профилактическая. Каждая из форм имеет свои особенности, специфику и осуществляется в строгом соответствии с нормами права. 3. В России, признающей приоритет международного права, деятельность правоохранительных органов в рассматриваемой сфере приводится в соответствие с нормами международного права, с учетом положительного опыта полицейской этики зарубежных государств. 4. С целью улучшения деятельности органов внутренних дел в исследуемой сфере общественных отношений предлагается наделить инспекции по работе с личным составом функциями по изучению, обобщению и внедрению в практику МВД России положительного опыта деятельности полицейских подразделений зарубежных стран. 5. Внести дополнения в должностные инструкции сотрудников органов внутренних дел, касающиеся вменения в обязанности сотрудников оказания помощи гражданам в реализации их прав и свобод путем предоставления необходимой информации и документов, распространения среди населения правовых знаний, контроля за исполнением нормативно-правовых актов органов внутренних дел, относящихся к свободе собраний. 6. С целью оптимизации деятельности органов внутренних дел в рассматриваемой сфере предлагается создать специальные подразделения в управленческих структурах МВД России, а также при муниципальных органах охраны правопорядка.

Библиографический список

1. Витрук Н. В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998. 2. Ежевский Д. О. Муниципальная полиция: опыт Великобритании // Административное и муниципальное право. 2008. N 11.

——————————————————————