(Смирнова В. А.) («Миграционное право», 2009, N 1)
НЕЛЕГАЛЬНАЯ МИГРАЦИЯ КАК УГРОЗА НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В. А. СМИРНОВА
Смирнова В. А., советник Управления иммиграционного контроля ФМС России, кандидат юридических наук.
В современном мире в эпоху глобализации вопросы регулирования иммиграционных процессов приобретают важнейшее значение, поскольку позитивные и негативные стороны этого явления оказывают весомое воздействие на развитие любого государства мира. Умение наладить управление этими процессами является сегодня одним из основных показателей эффективности деятельности органов государственной власти. Каждое государство так или иначе испытывает на себе действие упомянутых процессов, рассматривая их в качестве одного из важнейших аспектов национальной безопасности. При этом очевидно, что оценка миграционной ситуации, выработка способов ее решения могут быть различны, поскольку они обусловливаются такими исторически определенными факторами, как состояние экономики, правовое обеспечение миграции, социальной сферы, демографическая ситуация, а также политическими установками государства. В зависимости от этого государство вырабатывает соответствующую программу по регулированию миграционных процессов <1>. ——————————— <1> Попов Г. Г. Миграционная безопасность России: институционально-правовой анализ: Автореферат к. ю.н. М., 2006.
В связи с этим проблема обеспечения миграционной безопасности как составного структурного элемента национальной безопасности государства представляется сегодня весьма актуальной. Миграционная безопасность — это состояние юридической защищенности интересов личности, общества и государства, которые могут быть подвержены угрозам в результате въезда в Российскую Федерацию, выезда из нее, пребывания и проживания на территории страны как иностранных граждан и лиц без гражданства, так и граждан Российской Федерации, институционально предполагающее систему правовых норм, обеспечивающих доминанту национальных интересов в сфере регулирования миграционных процессов <2>. ——————————— <2> Там же.
Несомненно, что незаконная (нелегальная) миграция определяется как основная угроза в сфере миграционной безопасности, достигающая в российском варианте высоких показателей опасности. Незаконность — это юридическая форма миграционного процесса, которая может предполагать очень широкое и разнообразное содержание. Иначе говоря, многие общественные явления и процессы могут протекать в форме незаконной миграции, значительно отличаясь друг от друга. Это объясняет разноплановость воздействия незаконной миграции на общество и государство. Незаконная миграция как явление затрагивает многие сферы жизнедеятельности общества. В политической сфере она выступает непосредственной угрозой безопасности страны, ее геополитическим интересам и международному имиджу; в экономической — способствует расширению масштабов теневой экономики, развивающейся вне налогового и другого экономического законодательства, изъятию из финансового оборота значительной доли денежных средств, в том числе путем вывоза их за рубеж, обострению ситуации на рынке труда и вытеснению с него российских фирм и работников; в социальной — приводит к усилению социальной напряженности и ксенофобии, в значительной степени осложняет криминальную ситуацию. Полагаем возможным согласиться с мнением ряда исследователей, которые считают, что незаконная миграция — это въезд в определенную страну, пребывание на ее территории и выезд с ее территории иностранных граждан и лиц без гражданства с нарушением законодательства, регулирующего порядок въезда, пребывания, транзитного проезда и выезда иностранных граждан <3>; произвольное изменение ими своего правового положения в период нахождения на ее территории, а также выезд с территории страны ее граждан с нарушением законодательства, регулирующего порядок их выезда <4>. ——————————— <3> Магеррамов М. А. Нелегальная миграция: понятие, общественная опасность, уголовно-правовое и криминологическое противодействие (по материалам России и Азербайджана). <4> Баранник М. И. Криминологические и правовые проблемы борьбы с незаконной миграцией // URL: http://www. crime. vl. ru/index. php? p=1102&more;=1&c;=1&tb;=1&pb;=1.
Незаконная миграция — это общественно опасное, динамично развивающееся явление, угрожающее интересам национальной безопасности России и международного сообщества в целом. В системе данного явления можно выделить: 1) нелегальную миграцию и незаконное пересечение Государственной границы Российской Федерации; 2) общеуголовную преступность мигрантов; 3) организованную национал-этническую преступность мигрантов; 4) терроризм; 5) наркобизнес; 6) торговлю людьми <5>. ——————————— <5> Джафаров С. А. Национальная безопасность России (аспекты: гражданство, иностранцы, транснациональная незаконная миграция). М., 2007.
В целом незаконная миграция выступает в качестве одной из существенных детерминантов международной преступности в ее наиболее прибыльной сфере. По уровню доходности бизнес, обеспечивающий незаконное перемещение мигрантов, занимает третье место после контрабанды наркотиков и оружия. Незаконная миграция поэтапно превратилась в отлаженный криминальный бизнес с разветвленной структурой, миллионным количеством вовлеченных лиц и огромным оборотом финансового капитала. Серьезность проблемы незаконной миграции связана, во-первых, со сложностью определения количественных параметров явления; во-вторых, с неоднозначностью и разноплановостью вызываемых ею последствий; в-третьих, с концептуальной непроработанностью проблемы нелегальной миграции в условиях глобальной реструктуризации мировой экономики; и, наконец, в-четвертых, с чрезвычайной сложностью борьбы с указанным явлением. В структуре незаконной миграции на территорию Российской Федерации наибольший удельный вес принадлежит гражданам и лицам без гражданства из стран, ранее входивших в состав бывшего СССР и ряда других государств, как правило, отличающихся нестабильностью политических режимов и экономик, а также низкой емкостью рынков труда. В общем потоке незаконной миграции, направленном на территорию Российской Федерации из стран Содружества Независимых Государств, преобладают выходцы из Таджикистана, Узбекистана, Азербайджана, Армении и Киргизии. Кроме стран СНГ к числу основных государств-доноров незаконной миграции в Россию можно отнести Китай, Вьетнам, Афганистан, Иран, Пакистан, Анголу и Шри-Ланку. Среди трех составляющих незаконной миграции — незаконный (нелегальный) въезд, незаконное пребывание и нелегальная трудовая деятельность — наиболее характерным для Российской Федерации является осуществление трудовой деятельности с нарушением действующего законодательства. Решение проблемы требует не только карательных действий в отношении правонарушителей, применения к ним мер государственного принуждения, но и комплекса мер по предотвращению и борьбе с незаконной миграцией. В этой связи в условиях происходящих процессов мировой глобализации, существующих в Российской Федерации проблем совершенствование правовых основ противодействия незаконной миграции должно быть направлено на решение следующих задач: с одной стороны, на ужесточение ответственности за нарушение миграционного законодательства, а с другой — максимально возможное упрощение процесса приобретения иностранными гражданами правового статуса пребывания на территории Российской Федерации. Представляется, что меры, предусмотренные действующим законодательством, оправданны и своевременны, они соответствуют сложившейся мировой практике борьбы с нелегальной миграцией. За последнее время совместными усилиями органов законодательной и исполнительной власти был разработан и принят ряд законодательных актов, которые направлены на решение указанных задач. Так, 18 июля 2006 г. были обнародованы Федеральные законы: N 110-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»; N 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»; N 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу совершенствования государственного управления в сфере миграции». Внесенные в законодательные акты изменения упростили процедуру приобретения иностранными гражданами правового статуса на территории Российской Федерации. Это выразилось в изменении характера учета иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации: ранее существовавший разрешительный порядок учета был заменен на уведомительный. Кроме этого, были предоставлены преимущества в трудоустройстве гражданам иностранных государств, с которыми у Российской Федерации заключены соглашения о взаимных безвизовых поездках граждан. Была упрощена процедура получения разрешения на работу иностранными гражданами, прибывшими в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы. Одновременно была усилена ответственность за нарушение порядка привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства: существенно увеличен размер административных штрафов за нарушение правил пребывания, проживания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, а также за нарушение правил привлечения и использования иностранной рабочей силы на территории Российской Федерации. Принятие нового миграционного законодательства, в значительной степени упростившего процедуру приобретения иностранными гражданами правового статуса на территории Российской Федерации, позволило в несколько раз увеличить количество иностранцев, законно осуществляющих трудовую деятельность. Например, в 2008 г. сотрудниками территориальных органов ФМС России составлено более 2 млн. протоколов по фактам нарушения российского миграционного законодательства (ст. 18.8 — 18.17, ч. 3 ст. 19.3, ч. 1 ст. 19.4, ч. 1 ст. 19.5, 19.6, 19.7, 19.15 — 19.18, 19.27 КоАП РФ), что на 8,6% больше по сравнению с 2007 г. По итогам 2007 г. на нарушителей миграционного законодательства Российской Федерации были наложены штрафные санкции в размере 4 млрд. 605 млн. 248 тыс. руб., из которых реально взыскано 2 млрд. 537 млн. 9 тыс. руб. Для сравнения: в 2006 г. было наложено административных штрафов на сумму 2 млрд. 733 млн. 953 тыс. руб., из которых взыскано 1 млрд. 632 млн. 730 тыс. руб. За 12 месяцев 2008 г. за совершение административных правонарушений в сфере миграции наложено штрафных санкций на сумму 6 млрд. 80 млн. 164,4 тыс. руб., из которых взыскано 3 млрд. 256 млн. 166,6 тыс. руб. Еще одним этапным шагом в деле противодействия незаконной миграции было внесение изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации. В 2004 г. Кодекс был дополнен новой нормой, установившей уголовную ответственность за организацию незаконной миграции, максимальный размер которой составляет пять лет лишения свободы. За 12 месяцев прошедшего года территориальными органами Службы направлено 973 материала для возбуждения уголовных дел по ст. 322.1 Уголовного кодекса Российской Федерации — «Организация незаконной миграции». Возбуждено 373 уголовных дела по фактам совершения данного правонарушения. К уголовной ответственности привлечено 74 человека. Необходимо отметить, что в настоящее время наиболее эффективными механизмами противодействия незаконной миграции являются административное выдворение и депортация. В соответствии со ст. 3.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административное выдворение — это мера административного наказания, устанавливаемая в отношении иностранных граждан или лиц без гражданства, нарушавших режим пребывания на территории Российской Федерации, и назначаемая судьей, а в случае совершения иностранным гражданином или лицом без гражданства административного правонарушения при въезде в Российской Федерации — соответствующими должностными лицами. Решения об административном выдворении в отношении иностранных граждан или лиц без гражданства принимаются в судебном порядке (за исключением случаев, когда такие решения могут принимать представители пограничных органов) на основании материалов, подготовленных уполномоченными на это должностными лицами. В 2008 г. за совершение административных правонарушений в сфере миграции судебными органами было вынесено 22 402 постановления об административном выдворении. В отличие от административного выдворения, депортация — это принудительная высылка иностранного гражданина из Российской Федерации в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания) в Российской Федерации <6>. ——————————— <6> Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2002. N 30. Ст. 3032.
Депортация применяется, если иностранному гражданину, например, отказано в удовлетворении ходатайства о признании его беженцем, отказано во временном пребывании, у него истек срок временного пребывания, он лишен вида на жительство, отбыл срок наказания в уголовно-исполнительном учреждении. Также депортирован может быть иностранец, в отношении которого органами власти принято решение о нежелательности его пребывания в связи с угрозой общественной безопасности, здоровью населения и т. д. Принятие решения о депортации или отказе от применения этой процедуры — прерогатива директора ФМС России. Однако законом не регламентирован механизм депортации, что создает большие сложности в определении важнейших элементов процедуры: сроков административного задержания, порядка содержания граждан, которых решено депортировать, в местах лишения свободы, допуска адвокатов, механизмов обжалования. А между тем вопросы, связанные с депортацией, существенно затрагивают права человека. Единственный на сегодняшний день нормативный правовой акт, регулирующий порядок депортации, — Приказ МВД России от 26.08.2004 N 533 «Об организации деятельности органов внутренних дел Российской Федерации и Федеральной миграционной службы по депортации либо административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства». Стоит не согласиться с мнением юристов, предлагающих разрешить проблему, внеся соответствующие изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, — именно потому, что депортация не является наказанием, не предполагает в качестве своего основания какого-то правонарушения. В этой связи в целях законодательного урегулирования указанной процедуры был разработан проект Федерального закона, вносящего изменения в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». В нем в полном объеме прописана процедура депортации. Проект закона, в частности, включает в себя описание оснований, по которым к гражданину может быть применена депортация, описывает разделение ответственности за процедуру между разными органами государственной власти, предусматривает материальную часть процедуры, устанавливает сроки задержания лица, подлежащего депортации, и сроки рассмотрения необходимых документов. Необходимо еще раз подчеркнуть, что административное выдворение и депортация являются действенными механизмами противодействия незаконной миграции на территорию Российской Федерации. Эффективность применения этих процедур, с учетом безусловного обеспечения прав человека, напрямую зависит от полноты и четкости нормативного правового регулирования их механизма. Несмотря на тенденцию сокращения незаконной миграции, ее масштабы останутся все еще значительными. По-прежнему проникновение на территорию страны иностранцев по недействительным или поддельным въездным документам или вообще без них — достаточно распространенное правонарушение. К тому же до 5% мигрантов являются носителями опасных инфекций, в том числе СПИДа, туберкулеза, гепатита. В этих условиях ставится задача — в самое ближайшее время обеспечить полномасштабный контроль за исполнением законодательства в сфере миграции. От подразделений иммиграционного контроля требуется максимально полный охват всех крупных строительных, жилищно-коммунальных и промышленных объектов, где используется преимущественно иностранная рабочая сила. Наряду с этим постоянное внимание должно уделяться так называемым средним и мелким работодателям-частникам, у которых на неформальной основе заняты гастарбайтеры. Анализируя перспективы дальнейшего сокращения уровня нелегальной занятости мигрантов, необходимо отметить, что в Москве, других крупных городах сложился относительно новый сектор рынка труда — сектор домашних услуг, включающий ведение домашнего хозяйства, воспитание детей, ремонт квартир и дач, т. е. привлечение иностранных работников физическими лицами. Именно данная категория мигрантов в большинстве своем по-прежнему находится вне правового поля. И для решения этой проблемы готовятся изменения в законодательство, которые позволяют мигрантам осуществлять трудовую деятельность у физических лиц путем приобретения патента, уплачивая в бюджет ежемесячно определенную сумму <7>. ——————————— <7> Из выступления директора Федеральной миграционной службы на расширенном заседании коллегии ФМС России.
Необходимо подчеркнуть, что все большее значение в сфере противодействия незаконной миграции приобретает международное сотрудничество. Данное сотрудничество государств затрагивает ту область интересов, где общая заинтересованность в предотвращении и борьбе с указанным явлением обусловливает и совместные действия, и широкое использование международных механизмов. 15 ноября 2000 г. Резолюцией 55/25 Генеральной Ассамблеи были приняты Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности и Дополнительные протоколы к ней. Цель данной Конвенции заключается в содействии сотрудничеству в деле более эффективного предупреждения транснациональной организованной преступности и борьбы с ней. Особое значение имеет Протокол против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху, дополняющий Конвенцию и специально посвященный вопросам борьбы с незаконной миграцией. До принятия данного Протокола, главная цель которого состоит в предупреждении незаконного ввоза мигрантов и борьбе с ним, не было универсального документа, регулировавшего все аспекты незаконного ввоза мигрантов. В Протоколе даются основные термины, касающиеся данного преступления. Так, под незаконным ввозом мигрантов понимается обеспечение с целью получения, прямо или косвенно, какой-либо финансовой или иной материальной выгоды незаконного въезда в какое-либо государство-участник любого лица, которое не является его гражданином или не проживает постоянно на его территории. В ст. 6 Протокол устанавливает обязанности государств-участников принять законодательные акты и другие меры, предусматривающие уголовную ответственность за незаконный ввоз мигрантов, создание условий для незаконного ввоза мигрантов, изготовление поддельных документов на въезд-выезд или удостоверений личности, приобретение, предоставление и владение такими документами, предоставление возможности пребывания в государстве без соблюдения законных требований пребывания в нем. Кроме данного международного договора, существует также ряд документов, принятых в рамках Международной организации труда, касающихся миграции и прав мигрантов. Так, в Конвенции N 97 о трудящихся-мигрантах (1949 г.) закреплено, что всякое лицо, способствующее тайной или незаконной иммиграции, подлежит соответствующему наказанию. В Конвенции N 143 о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении работникам-мигрантам равенства возможностей и обращения (1975 г.) установлена уголовная ответственность, включая тюремное заключение, для организаторов нелегальной миграции лиц, пытающихся найти в других странах работу, и предпринимателей, незаконно использующих их труд. В рамках своей юрисдикции государства взяли на себя обязательства пресекать эти преступления и привлекать к ответственности преступников независимо от страны их совершения. Федеральная миграционная служба осуществляет свою деятельность по пресечению незаконной миграции в тесном взаимодействии с миграционными ведомствами различных государств. В частности, взаимодействие с компетентными органами стран — участниц Содружества Независимых Государств основано на заключенном 6 марта 1998 г. Соглашении о сотрудничестве государств — участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией и принятых в его развитие документах, таких, как: — Концепция сотрудничества государств — участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной миграции, одобренная решением Совета глав государств СНГ 16 сентября 2004 г. в г. Астане; — Программа сотрудничества государств — участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной миграции на 2006 — 2008 гг., утвержденная решением Совета глав государств СНГ 26 августа 2005 г. в г. Казани. В 2008 г. была разработана новая Программа сотрудничества государств — участников СНГ в противодействии незаконной миграции на 2009 — 2011 гг. В настоящее время функционируют Советы руководителей миграционных ведомств СНГ и ОДКБ, в центре внимания которых — решение проблемы борьбы с незаконной миграцией. 30 января 2009 г. в г. Москве состоялось совещание руководителей органов государств — членов Организации Договора о коллективной безопасности и Евразийского экономического сообщества по вопросам борьбы с незаконной миграцией и по вопросам миграционной политики, аппаратов советов безопасности и профильных комитетов парламентов государств — членов ОДКБ и ЕврАзЭС, а также четвертое заседание Координационного совета руководителей компетентных органов государств — членов ОДКБ по вопросам борьбы с незаконной миграцией. По итогам состоявшихся мероприятий выработаны конкретные меры, направленные на повышение координации и эффективности взаимодействия компетентных органов по снижению остроты, минимизации негативных последствий возможного обострения миграционной ситуации и обеспечение должного правового и социально-экономического положения трудящихся-мигрантов. В частности, принято решение о создании «горячей линии» между ФМС России и компетентными органами государств — членов ОДКБ и ЕврАзЭС для оперативного обмена информацией об осложнении обстановки в местах массового пребывания (проживания) трудящихся-мигрантов и осуществления ими трудовой деятельности <8>. ——————————— <8> URL: http://www. fms. gov. ru/press/news/news_detail. php? ID=26930/.
Кроме этого, постоянно расширяется международная договорная база в части сотрудничества в противодействии незаконной миграции. 22 декабря 2006 г. в Киеве было подписано Соглашение между Правительством Российской Федерации и Кабинетом министров Украины о реадмиссии. 21 ноября 2008 г. указанное Соглашение вступило в силу. В июле 2007 г. были подписаны Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Узбекистан о реадмиссии и Протокол о порядке его реализации. С узбекской стороной были подписаны Соглашения о сотрудничестве в борьбе с незаконной миграцией и о трудовой деятельности и защите прав мигрантов. В 2006 г. был подписан меморандум между Министерством внутренних дел Российской Федерации и Министерством внутренних дел Финляндской Республики о взаимодействии в борьбе с незаконной миграцией на приграничных территориях. 5 декабря 2008 г. были подписаны два Соглашения между Федеральной миграционной службой и Министерством внутренних дел Республики Беларусь о сотрудничестве в сфере миграции и о взаимодействии компетентных органов в сфере миграции приграничных регионов в области борьбы с незаконной миграции. 27 октября 2008 г. в Москве подписано Соглашение между Правительством Российской Федерацией и Правительством Социалистической Республикой Вьетнам о реадмиссии. Названное — это лишь отдельные примеры международного сотрудничества ФМС России в сфере противодействия незаконной миграции. В целом все это позволило, даже в условиях нарастания негативных последствий мирового финансового кризиса, обеспечить результативную работу по целому ряду ключевых направлений. Прежде всего, по реализации миграционного законодательства, прогрессивный характер которого убедительно доказан правоприменительной практикой. Предстоит проделать еще значительный объем работы по совершенствованию правовой и организационной базы противодействия незаконной миграции на территорию Российской Федерации.
