МЕСТО И РОЛЬ ЗОНАЛЬНОГО КОНТРОЛЯ В СИСТЕМЕ ОПЕРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ ОРГАНАМИ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
В. В. КОРНЕЕВ
Корнеев Вадим Владимирович, заместитель начальника Краснодарского университета МВД России по заочному обучению.
Рассмотрим прежде всего понятие «управление». В. Г. Афанасьев дает следующее определение управления: «…подготовка, принятие и реализация цепи последовательных решений управляющей подсистемой на основе информации, отражающей состояние системы и окружающей среды». Наряду с определением управления как процесса существует понятие «процесс управления», который определяется как «упорядочение системы». Достаточно интересна точка зрения Ф. Д. Кожурина, который считает процесс управления не чем иным, как развертыванием механизма управления в динамике по своим технологическим параметрам. Под управлением представителями Российской академии управления понимается «упорядочение системы». По их мнению, системность — ведущий принцип управления. Само управление рассматривается как особая система, включающая субъект и объект управления, собственно процесс управления и обратную связь между объектом и субъектом. Управление призвано обеспечивать и совершенствовать структурное и функциональное единство системы, вскрывать и устранять препятствия на пути к цели, ассимилировать или нейтрализовать возмущающие воздействия как внутри системы, так и вне ее <1>. ——————————— <1> Общая теория управления: Курс лекций / Под ред. А. А. Беляева, К. И. Варламова, Н. П. Пишулина. М.: Российская академия управления, 1994. С. 168 — 176.
Повышение эффективности управленческой деятельности в значительной степени связано с правильным пониманием функций управления. Понятие «функция» является одним из широко распространенных в литературе и используется в самых различных значениях. Так, у авторов курса лекций по общей теории управления функция выступает как форма, способ проявления зависимости между различными социальными процессами в рамках данной общественной системы. Кроме того, в понятие «функция управления» нередко вкладывается смысл в зависимости от того, какой аспект рассматривается: сущность и цели управления, стадии и виды этой деятельности и т. д. Однако в любом случае функция управления представляет собой внешнее проявление управленческих отношений. Отдельные авторы, в том числе В. Г. Афанасьев, В. Е. Караханов, рассматривают понятие «функция» как одно из основных направлений деятельности <1>. ——————————— <1> Афанасьев В. Г. Научное управление обществом (опыт системного исследования). М.: Политиздат, 1973. С. 238; Караханов В. Е. Совершенствование оперативного управления горрайорганами в системах МВД, УВД. М.: Академия МВД СССР, 1979. С. 67.
Существуют различные классификации функций управления. Можно сгруппировать их, во-первых, по содержанию и назначению управленческой деятельности — основные функции (социально-политические и производственно-экономические) и, во-вторых, по видам управленческой деятельности — общие и специфические функции <1>. ——————————— <1> Основы научного управления социалистической экономикой / Под ред. Р. А. Белоусова, В. И. Сенченко, Е. В. Мазалова. М.: Мысль, 1985. С. 40.
Общие функции управления отличаются определенным содержанием труда, характером информационных процессов и спецификой принимаемых решений. В их состав входят: планирование, организация, стимулирование, анализ, учет и контроль. Эти функции управленческой деятельности, несмотря на особенности различных отраслей и звеньев управления, тесно взаимосвязаны между собой. Важное значение среди общих функций управления имеет контроль. Контроль, заметим, — важнейший инструмент успешной управленческой деятельности. В литературе существует достаточно большое число точек зрения в определении контроля. Такие, например, как «метод государственного руководства, метод управления, формы обратной связи». Контроль также рассматривается в контексте понятия «организация». Здесь он служит для наблюдения за работой основного механизма решения проблем и механизма согласования, для анализа проблем, поиска решений и перестройки работы в соответствии с программой <1>. ——————————— <1> Большая советская энциклопедия. М.: Советская энциклопедия, 1976. Т. 23. С. 463 — 464.
В основе почти всех высказываний о понятии «контроль» лежит определение его В. Г. Афанасьевым как наблюдение и проверка соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям для выявления результатов воздействия субъекта на объект, отклонений от требований управленческих решений (законов, планов, стандартов, правил, приказов и т. д.), принятых принципов организации и регулирования <1>. Контроль как функция управления определяется Малковым В. Д. <2>, Шелякиным Н. Д., Ивановым Н. Н. как прерогатива субъекта управления. По мнению последних авторов, система контроля представляет собой совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих между собой элементов, упорядоченных посредством комплекса организационных мероприятий, разрабатываемых в соответствии с определенными требованиями на основе сбора, анализа и обобщения информации об организационных и трудовых процессах в аппаратах управления и подчиненных подразделениях и устранения недостатков, причин и условий их проявления <3>. А. Г. Капорцев, Ю. Г. Карпухин, В. Д. Малков считают, что контроль имеет вполне определенную функциональную самостоятельность, которая заключается в получении субъектом управления информации функционирования системы, для создания условий оптимальной жизнедеятельности управленческого организма, с целью проверки целевого назначения и методов воздействия на управляемую подсистему, для корригирования ранее принятых и реализуемых управленческих решений <4>. ——————————— <1> Афанасьев В. Г. Научное управление обществом (опыт системного исследования). М.: Политиздат, 1973. С. 240. <2> Малков В. Д. Планирование в управлении органами внутренних дел. М.: Юрид. лит., 1976. С. 157. <3> Шелякин Н. Д., Иванов Н. Н. Организация и совершенствование системы контроля в МВД, УВД. М.: Академия МВД СССР, 1984. С. 2 — 10. <4> Капорцев А. Г., Карпухин Ю. Г., Малков В. Д. Контроль в органах внутренних дел. М.: Академия МВД СССР, 1990. С. 5.
Методически правильно будет нам разграничить понятия «контроль» и «учет». Так, по мнению Е. В. Шориной, функция учета близка функции контроля <1>. Сущность учета, по мнению В. Г. Афанасьева, заключается в получении, обработке, анализе и систематизации сведений, которые выражаются в основном в количественных формах и показателях о результатах функционирования системы <2>. По мнению А. Г. Капорцева, Ю. Г. Карпухина, В. Д. Малкова, учет — это система организационного наблюдения количественного изменения и отражение процессов во всех звеньях управления. Учет осуществляется в ходе контроля как процесс получения, обработки и систематизации сведений о результатах функционирования системы и выполнения исполнителями полученных ими заданий, выраженных, как правило, в количественных показателях <3>. ——————————— <1> Шорина Е. В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М.: Наука, 1981. С. 23. <2> Афанасьев В. Г. Научное управление обществом (опыт системного исследования). М.: Политиздат, 1973. С. 238. <3> Капорцев А. Г., Карпухин Ю. Г., Малков В. Д. Указ. соч. С. 6.
С точки зрения Г. Г. Зуйкова, учет является и совокупностью сведений, и управленческим процессом, и функцией-операцией. Он тесным образом связан с функцией контроля. В то же время учет имеет для контроля, по его мнению, вспомогательное значение. Он служит лишь средством обеспечения субъекта управления необходимой информацией <1>. ——————————— <1> Основы научной организации управления и труда в органах внутренних дел / Под ред. Г. Г. Зуйкова. М.: Юрид. лит., 1974. С. 125, 162.
Сущность учета, осуществляемого в ходе контроля, заключается в процессе получения, обработки и систематизации сведений о результатах функционирования системы. Учет подразделяется
Виды учета
\ / \ /
По выполняемым задачам По объекту (направленности)
\ / \ / \ / \ /
Текущий Итоговый Общий Специальный
Таким образом, именно учет лежит в основе всякого контроля, осуществляется в процессе последнего и завершает его функцию в управленческом цикле. Основные задачи контроля: обеспечение строгого выполнения законов и иных нормативных актов, регламентирующих управленческую деятельность субъекта управления; обеспечение обоснованности принимаемых управленческих решений; обеспечение своевременности и качества выполнения уже принятых управленческих решений; упреждение возможных негативных последствий в работе; оказание необходимой помощи, прежде всего в сфере ресурсного обеспечения; повышение ответственности за порученное дело и исполнительской дисциплины; совершенствование форм и методов работы; выявление положительного опыта с последующим его внедрением в практическую деятельность. Однако этим контроль не ограничивается. Он имеет своей целью не только фиксацию состояния выполненной работы (что является основной целью учета) тем или иным аппаратом, но и получение данных об отклонениях, невыполнении или некачественном выполнении заданий и устранение вскрытых недостатков <1>. ——————————— <1> Малков В. Д. Планирование в управлении органами внутренних дел. М.: Юрид. лит., 1976. С. 157.
Следует отметить, что в определенной степени прослеживается цикличный характер контроля, как и всего процесса управления: желаемое выполнение; фактическое выполнение; измерение фактического выполнения; сравнение фактического состояния с нормами; идентификация отклонения; анализ причин отклонения; программа корректирующих действий; проведение корректировок. Таким образом, контроль — это функция управления, с помощью которой собирается информация о текущем состоянии исполнения внутри организации (одним из наиболее простых и эффективных способов достижения эффективности управления является обеспечение доступности информации каждому в организации), сравнивается текущее исполнение с заранее установленными нормами выполнения и исходя из этого сравнения определяется, следует ли изменить организацию, чтобы достигнуть ранее поставленных целей. Четко налаженная контрольная деятельность позволяет своевременно совершенствовать систему управления. Выделяют три вида контроля: предварительный (превентивный); текущий (активный); заключительный (последующий). Предварительный. Осуществляется в процессе подготовки управленческих решений (приказов, указаний по вопросам оперативно-служебной или управленческой деятельности, совершенствованию стиля работы, планов работы). Он призван обеспечить своевременность разработки и принятия решений, обоснованность и соответствие его законам и подзаконным актам, четкость и конкретность изложения, обеспеченность людскими и материально-техническими ресурсами, соответствующей подготовкой кадров, оперативность доведения решения до исполнителей. Текущий. Осуществляется непосредственно в ходе проведения работ, предусмотренных управленческим решением. Его предметом является регулярная проверка практической деятельности по реализации принятого управленческого решения, выявление проблем и трудностей, устранение недостатков, оценка фактического состояния исполнения решения. Он позволяет вносить необходимые коррективы в процесс реализации решения. Заключительный. Осуществляется по окончании исполнения решения и выражается в проверке полученных результатов. Благодаря ему оценивается степень реализации поставленных задач, эффективность принятого решения, влияние его на конкретные результаты деятельности. При этом фиксируются возникающие проблемы, что позволяет наметить на будущее пути их нейтрализации, выработать меры по недопущению выявленных недостатков в дальнейшей работе. Роберт М. Фалмер выделяет стадию «постконтроль», что по своей сути является не чем иным, как заключительным контролем, ибо связан с «тщательным анализом ошибок и пересмотром состояния дел на будущее, однако желательно, — пишет Фалмер, — чтобы он был устранен с помощью предварительного контроля и текущего отслеживания и контроля». Эффективный контроль основан прежде всего на прогнозируемых результатах, а не только на фактических. Контроль всегда должен быть ориентирован на перспективу, иначе он будет неполным и малополезным. Контроль — необходимая функция всех систем управления. Без контроля управляющие воздействия вообще немыслимы, поскольку он служит одним из средств обеспечения управляемости систем, а именно обеспечивает четкое взаимодействие элементов системы, ее динамичность, усилительные свойства, ее обратные связи с субъектом управления. Основным методом организации и осуществления контроля является метод ведения. Он предполагает жесткий контроль за выполнением принятых управленческих решений, за организацией и осуществлением повседневной деятельности органа или подразделения, постоянное внесение поправок (коррективов) в нее. Он реализуется при повседневном оперативном контроле. Метод слежения. Он подразумевает периодический контроль, его реализация проявляется в наблюдении за деятельностью, в частности путем различных проверок (комплексных, целевых, разовых и т. д.), отдельных сторон или вопросов деятельности органа или подразделения. Среди общих методов контроля также выделяют следующие: предварительный, направляющий, фильтрующий и последующий. С помощью метода предварительного контроля определяется необходимость и возможность достижения желаемой цели посредством выполнения планируемых действий, а также качественные, количественные и структурные характеристики оптимального варианта ожидаемого результата. В процессе направляющего контроля, т. е. до момента достижения требуемого результата, осуществляется анализ, сравнение, оценка контролируемого объекта, а также вырабатываются и выполняются корректирующие действия, которые помогают достичь нужных конечных результатов. Метод фильтрующего контроля применяется в основном при проверке осуществления функционирования объекта. Он представляет собой периодическую проверку как деятельности самого объекта управления в целом, так и исполнителей. Реализуется посредством целевых и разовых проверок отдельных сторон или вопросов оперативно-служебной деятельности. Цель — оценить фактическое состояние функционирования объекта, выявить проблемы, возникающие при этом, и принять необходимые меры к их разрешению. Основан на изменении фактических результатов деятельности объекта. Метод последующего контроля или метод контроля по результатам проводится после завершения определенного действия, т. е. по результатам работы за какой-то период. Необходимым предварительным условием контроля является наличие организационной структуры, причем, чем более четкой, полной и интегрированной будет эта структура, тем более эффективными будут меры контроля. Эффективность управления организацией требует сбалансированной структуры, приспособленной к основной деятельности и достижению главных целей и задач, стоящих перед системой в целом. Таким образом, контроль как функция управления и как элемент организаторской работы представляет собой систему наблюдения и проверки соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям. При этом выявляются результаты воздействия субъекта на объект, полученные отклонения от требований управленческих решений и на ЭТОЙ базе вырабатываются корректирующие действия, направленные на предотвращение нежелательных последствий. Можно сделать вывод, что контроль служит двум основным целям: во-первых, направляет деятельность объектов на выполнение предварительно установленных заданий посредством проверки фактического состояния дел, степени выполнения решений вышестоящих аппаратов и руководителей; во-вторых, с его помощью можно управлять процессом непрерывного совершенствования деятельности аппаратов и лиц посредством своевременного обнаружения и устранения возникающих отклонений и их причин. Отметим, что все формирования, образующие единую систему, как бы одновременно выступают в ролях субъекта и объекта управления одновременно. Каждое из них имеет свою сложную структуру. В свою очередь, вместе они образуют еще более сложную организационную структуру со своими элементами. По отношению к ГУРОВД аппараты МВД, УВД выступают как непосредственно управляющая система или как сложный, коллективный субъект управления. Одна ив главных задач этих аппаратов — осуществление квалифицированного руководства управляемыми объектами. Центр всей организаторской работы переносится непосредственно в горрайорганы внутренних дел. При осуществлении воздействия на управляемые объекты следует учитывать не только подчиненность частей целому, но и их относительную самостоятельность в рамках всей системы. Возникает проблема оптимального сочетания управления с самостоятельностью ГУРОВД.
