К ВОПРОСУ О МЕРАХ ПО БОРЬБЕ С КОРРУПЦИЕЙ В РЕГИОНАХ РОССИИ
В. В. УЛАНОВ
Уланов В. В., подполковник милиции, старший научный сотрудник филиала ВНИИ МВД России по Восточной Сибири.
Рост коррупции в органах государственной власти и управления обусловлен, прежде всего, отсутствием четкого законодательного регулирования многих вопросов государственной службы. В статье рассматриваются вопросы и предложения, затрагивающие некоторые меры, которые могут быть применены правоохранительной системой России в борьбе с коррупцией на региональном уровне.
Рост коррупции в органах государственной власти и управления обусловлен, прежде всего, отсутствием четкого законодательного регулирования многих вопросов государственной службы, действенного контроля над источниками доходов государственных служащих. Значительное распространение получило совмещение исполнения обязанностей в государственных учреждениях с деятельностью в коммерческих негосударственных организациях, что создает дополнительные условия для злоупотреблений должностными лицами своим служебным положением. В ряде случаев государственные служащие, связанные с коммерческими структурами, лоббируют интересы этих структур в ущерб государственной политике.
По данным многочисленных исследований, основными причинами коррупции в России являются закрытость, неподотчетность и бесконтрольность власти, государственных должностных лиц, слияние властных и хозяйствующих структур в условиях разгосударствления собственности, особенно на региональном уровне.
Попытки различными способами воздействовать на принятие управленческих решений государственными структурами России различного уровня начинают обретать скоординированный характер, когда появляется возможность не просто воздействовать на чиновников, но и предпринимать попытки проведения в органы государственной власти и управления представителей тех или иных финансово-экономических групп, используя в первую очередь финансовое лоббирование своих представителей, создавая организованные преступные группы, реализующие технологии так называемого отката в сфере расходования бюджетных средств, что также является серьезным элементом закамуфлированной коррупции. По оценкам специалистов, годовая коррупция в России соизмерима с годовым бюджетом страны, взяточничеством охвачена значительная часть бизнесменов, бизнес без взяток практически не развивается в стране.
Аналитические данные сложившейся обстановки свидетельствуют, что в результате осуществления социально-экономических преобразований за истекшие годы общество и общественные отношения перешли в качественно новое состояние, характеризующееся, в частности, сильным сращиванием органов власти, организаций бизнеса и криминалитета.
Все вышеперечисленное диктует необходимость выработки правоохранительными органами определенного алгоритма действий по борьбе с данным явлением; ниже будут даны некоторые рекомендации для принятия определенных мер по борьбе с коррупцией.
Борьба со злоупотреблениями в органах государственной власти в той или иной степени является характерной чертой жизни всех регионов России. Основной компонент действий в этой области — сокращение возможностей для коррупции за счет снижения вмешательства государственных органов в экономику. Не менее важно и создание формальных сдержек и противовесов (сильный и независимый суд, разделение властей, повышающие гибкость исполнительных органов власти при выработке и осуществлении той или иной стратегии), хотя сами по себе они редко оказываются достаточно эффективными.
Коррупция — не только криминальная проблема. Она порождается, прежде всего, сохранившимися возможностями командовать экономикой, вялостью контроля, сбоями в работе правовой системы. Ей способствуют низкое гражданское самосознание, стереотипы двойной морали: люди охотно поддерживают публичные обличения в коррупции, но для решения собственных проблем не гнушаются принять «правила игры», навязываемые им коррупционерами.
Поэтому одна только правоохранительная система не в силах справиться с задачей борьбы с коррупцией. Для этого нужны последовательная государственная политика, объединенные усилия не только всех органов власти, но и самого общества. Эта политика должна быть оформлена в виде антикоррупционной программы, разработанной для России в целом и для каждого региона в частности.
В основе пусковых механизмов возникновения и развития коррупции лежат экономические отношения и экономика в целом, а фундамент коррупции — экономические преступления. Питательной средой коррупции являются свободные, неучтенные, в том числе приобретенные незаконным путем деньги, которые появляются в результате совершения, как правило, экономических преступлений. Отсюда следует, что для эффективного противодействия коррупции необходимо, прежде всего, осуществить мероприятия по подрыву экономических основ этого негативного проявления и снижению объемов оборота наличных денег в хозяйственной деятельности, сводя его до контролируемого минимума, а также мероприятия по борьбе с экономическими преступлениями, организации действенного налогового и финансового контроля над движением средств, пресечению незаконных финансовых потоков. Сегодня можно говорить о том, что экономическую основу коррупции, организованной преступности и терроризма представляет своего рода самостоятельный сектор экономики, который тесно переплетается с официальной экономикой, питает преступную деятельность и воспроизводится ею.
К числу эффективных мер по организации противодействия коррупции следует отнести формирование действенной системы налогообложения. Если будут выработаны эффективные механизмы, обеспечивающие неотвратимость реализации ответственности налогоплательщиков, прозрачность финансовой деятельности физических и юридических лиц, то будут существенно подорваны финансовые основы коррупции и создадутся предпосылки для организации эффективного противодействия ей.
Поскольку коррупция есть следствие общих проблем страны и общества, борьба с ней не сводится только к реализации узкой антикоррупционной программы отдельно взятого региона, она должна пронизывать все антикоррупционные программы. В этих условиях антикоррупционная политика выступает также в качестве дополнительного обоснования реализации соответствующих мер в смежных программах. Кроме того, это подразумевает необходимость координации, с тем чтобы избежать дублирования и сложить усилия. Выделение этой группы мер обусловлено и тем, что финансирование их реализации должно осуществляться вне антикоррупционной программы.
Совершенствование налогового законодательства должно уменьшить теневую и, следовательно, в более высокой степени зараженную коррупцией зону экономики, ограничит возможности попадания предпринимателей в тиски шантажа со стороны служащих налоговых органов, и, следовательно, у подавляющего большинства организаций появится возможность платить налоги и сборы, что существенно пополнит бюджет и позволит существенно увеличить денежное содержание бюджетников и пенсионеров. Высокие налоги вынужденно загоняют предпринимателей в тень, делают их в глазах общества полукриминальными субъектами. Этот произвол кормит взятками и консервирует власть чиновников.
Уменьшение наличного оборота денежных средств, расширение электронных средств расчета, внедрение современных форм отчетности должно облегчить контроль над их движением, затруднить возможности дачи взяток в наличном виде. Это особенно важно для ограничения низовой коррупции. Здесь также очень важно, прежде всего, законодательно ограничить возможность «обналичивания» денежных средств.
Переход к реальному и реализуемому бюджету регионов должен ликвидировать ситуацию дефицита бюджетных средств, при которой резко расширяется сфера «личного усмотрения» при принятии решений чиновниками (кому давать, а кому нет, кому раньше, а кому позже).
Обеспечение реализации контрактных прав, прав собственников и акционеров, установление прозрачности деятельности руководства предприятий для акционеров (и другие подобные меры) должны дать возможность предпринимателям чаще обращаться к закону и уменьшат шанс появления поводов к использованию взяток чиновниками как средства защиты своих коммерческих интересов.
Укрепление судебной системы — это одна из ключевых задач при реализации антикоррупционной программы региона, актуальность которой вряд ли нуждается в обосновании. Здесь, на наш взгляд, понадобится:
— гарантировать достойное обеспечение судей и всей судебной системы;
— усовершенствовать систему подготовки и отбора кадров;
— укрепить арбитражные суды, ввести в их работу большую процедурную и информационную надежность.
Коррупцию можно победить, выбив из-под нее почву. Под «почвой для коррупции» необходимо понимать право чиновников на окончательное решение по тому или иному жизненно важному вопросу, который волнует большое число людей. Все бюджетные услуги должны быть стандартизированы и везде должен быть механизм «одного окна», который уменьшает контакт гражданина с чиновником.
Исходя из вышесказанного, можно предложить в качестве довольно действенной меры разумную коммерциализацию части социальных (в том числе коммунальных) услуг, введение в социальной сфере конкурсов, которые приведут к конкуренции и, соответственно, превратят коррумпированный рынок дефицитных услуг в нормальный рынок услуг.
Расширение практики применения современных методов осуществления социальных выплат с помощью электронных средств безналичного оборота поможет уменьшить зависимость граждан от усмотрения чиновников и тем самым ограничит низовую коррупцию.
Можно предположить, что делегирование решения части социальных задач институтам гражданского общества (под государственным контролем расходования ресурсов) может стать одним из самых эффективных средств противодействия низовой коррупции. Общественные организации, получающие по конкурсу и на условиях контракта право на реализацию отдельных государственных функций, более подвержены общественному контролю, менее бюрократизированы. Кроме того, они направлены больше на решение основной задачи, а не на укрепление института, как это свойственно бюрократическим системам. Тем самым решаются сразу три важные задачи: ограничивается низовая коррупция, повышается эффективность реализации социальных функций государства, укрепляется общественное доверие к власти.
Если говорить об эффективной борьбе с коррупцией, то необходимо в первую очередь реформировать исполнительную власть. Необходимость такой реформы обусловлена, прежде всего, тем, что именно данная власть более всего подвержена коррупционным проявлениям. Действия в этом направлении должны, как кажется, включать в себя следующие мероприятия:
— населению необходимо получать информацию о планах, решениях и действиях властей для определенного налаживания общественного контроля за властью. Возможности населения получать информацию должны обеспечиваться законодательно предусмотренной обязанностью властей предоставлять эту информацию, а также неукоснительными санкциями за нарушение этих обязанностей;
— нужно четко разграничить функции принятия и реализации решений, контроля за их исполнением, предоставления услуг. Сейчас многие правительственные ведомства совмещают выполнение этих функций. Это не только снижает эффективность управления, но и способствует коррупции;
— необходимо ввести персональную ответственность должностных лиц в сфере распоряжения средствами и имуществом. Сейчас у нас, в отличие от большинства других стран, основная часть подобных решений принимается коллегиально: правительством или всевозможными комиссиями. «Коллективная безответственность» — хорошее прикрытие для коррупции;
— необходимо введение открытых и гласных конкурсов на государственные заказы и закупки. Там, где это невозможно, должны вводиться жесткие спецификации и стандарты на продукцию и услуги. Положительный результат будет достигнут в том случае, когда в состав конкурсных комиссий будут входить незаинтересованные лица, а результаты конкурса, хотя бы выборочно, будут проверяться незаинтересованным ведомством;
— уменьшить монополию и создать конкуренцию в сфере оказания государственных услуг. Рынок государственных услуг в настоящее время является, в своем большинстве, рынком коррупционных услуг, который функционирует по законам «экономики дефицита», поэтому необходимо всячески облегчить доступ граждан к государственным услугам.
Коррумпированность правоохранительных органов, недостаточная квалификация кадров, занимающихся борьбой с коррупцией, входят в число главных препятствий для реализации антикоррупционных действий. В настоящее время вызывает озабоченность все возрастающая коррумпированность работников следственных аппаратов МВД России, имеющих процессуальную независимость, а особенно работников прокуратуры и судей, имеющих статус неприкосновенности. Теперь у преступников, особенно по делам экономической направленности, имеется масса возможностей уйти от справедливой уголовной ответственности либо получить минимум предусмотренного наказания. Ведь сначала он (преступник) может подкупить оперативного работника, собирающего материал, чтобы не нашлось признаков состава преступления. При неудаче он имеет возможность подкупить следователя с целью прекращения уголовного дела. При неудаче на этом этапе он имеет возможность в дальнейшем, подкупив прокурора, осуществляющего надзор за следствием, либо вышестоящего прокурора, также прекратить уголовное дело. И уж если не удалось это сделать до суда, то остается последняя возможность — подкупив судью, уйти от ответственности. Причем чем выше уровень, тем выше и расценки, тем больше наворованных денег приходится тратить. Из всех правоохранителей чаще всего на взятках попадаются сотрудники МВД России, причем задерживают их в подавляющем большинстве сами же работники МВД (подразделения собственной безопасности либо другие оперативные подразделения). Прокурорские работники, как правило, садятся на скамью подсудимых лишь в порядке исключения. Однако самыми защищенными от карающей длани закона являются судьи, имеющие статус неприкосновенности.
Чрезвычайно слабо сейчас используются антикоррупционные возможности судов. В первую очередь это касается гражданского судопроизводства, специфика которого, по сравнению с уголовным, делает его более эффективным инструментом борьбы с коррупцией. Необходимо распространять практику предъявления гражданских исков со стороны государства чиновникам, уличенным в коррупции, и со стороны фирм — своим конкурентам, если последние коррупционными действиями нанесли ущерб потерпевшим. Возможно, понадобится внести соответствующие поправки в Гражданский кодекс.
Исходя из вышесказанного, можно предложить перечень конкретных безотлагательных мер по борьбе с коррупцией. Эти меры будут действенны лишь в том случае, если будут выполняться не поодиночке, а комплексом. К таким мерам относятся:
— сбор и анализ данных о коррупции в стране;
— создание службы юридической защиты жертв коррупции, включающей постоянно действующие горячие линии;
— анализ проектов региональных законов на антикоррупционность и внесение конкретных предложений по ограничению коррупции;
— организация взаимодействия с различными правоохранительными органами и институтами гражданского общества в сфере борьбы с коррупцией;
— информирование общественности о ходе реализации антикоррупционных действий.
Важно, чтобы методы данной работы служили образцом того, что должно внедряться по мере реализации антикоррупционных действий: прозрачность, конкурсность, высокий административный и профессиональный уровень, использование антикоррупционных механизмов и т. п.
