(Жеребцов А. Н.) («Миграционное право», 2009, N 3)
ПРОБЛЕМЫ ПРЕСЕЧЕНИЯ И ПРЕДОТВРАЩЕНИЯ НЕЗАКОННОЙ МИГРАЦИИ НАСЕЛЕНИЯ НА ТЕРРИТОРИИ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А. Н. ЖЕРЕБЦОВ
В современной юридической науке весьма активно обсуждается вопрос о классификации видов миграции населения, где всегда выделяется вид незаконной миграции населения. Современное законодательство предусматривает, что незаконная миграция представляет собой «въезд в Российскую Федерацию, пребывание и выезд с ее территории иностранных граждан и лиц без гражданства с нарушением установленных законодательством Российской Федерации правил, регулирующих порядок въезда, пребывания, транзитного проезда и выезда иностранных граждан, а также произвольное изменение ими своего правового положения в период нахождения на территории Российской Федерации» (п. 7) <1>. К разряду незаконной миграции можно, безусловно, отнести выезд граждан Российской Федерации за пределы территории Российской Федерации в нарушение установленного законом порядка. Данное определение, как и высказанные иными учеными, затрагивает лишь незаконный характер миграции на территорию государства и с территории государства, т. е. носит внешний характер. В указанном смысле незаконная миграция затрагивает лишь потоки внешней, внешней трудовой и вынужденной (в части перемещения лиц, желающих приобрести статус беженца) миграции. Причем в основе отнесения территориального перемещения к виду незаконного лежит его правовая природа. ——————————— <1> Федеральная миграционная программа на 1998 — 2000 годы, утвержденная Постановлением Правительства РФ от 10 ноября 1997 г. // Собрание законодательства РФ. 1997. N 47. Ст. 5406.
Нам представляется, что понятие незаконной миграции необходимо понимать шире и охватывать иные миграционные потоки — поток внутренней (социально-экономической) и вынужденной (в части перемещения лиц, желающих приобрести статус вынужденного переселенца) миграции. В этой связи обращает на себя внимание то обстоятельство, что в основе такого расширительного понимания незаконной миграции лежат два аспекта. Первый аспект — правовой, а именно законность территориального перемещения лица (т. е. перемещение его в соответствии с правовым предписанием), и второй — территориальный, т. е. к числу незаконных мигрантов необходимо отнести не только лиц, незаконно пересекающих государственную границу, но и лиц, перемещающихся через внутренние административные границы государства с нарушением установленного порядка такого перемещения. Данное обстоятельство позволяет признать, что незаконная миграция в данном случае имеет две основные разновидности: внешняя незаконная миграция населения и внутренняя незаконная миграция. Под внешней незаконной миграцией в связи с этим следует признать въезд в Российскую Федерацию, пребывание и выезд с ее территории иностранных граждан и лиц без гражданства с нарушением установленных законодательством Российской Федерации правил, регулирующих порядок въезда, пребывания, транзитного проезда и выезда иностранных граждан, а также произвольное изменение ими своего правового положения в период нахождения на территории Российской Федерации. Под внутренней незаконной миграцией населения следует признать въезд на территорию субъекта Российской Федерации лиц с нарушением установленных законодательством Российской Федерации правил, регулирующих порядок въезда и пребывания на территории субъекта Российской Федерации, а также произвольное изменение ими своего правового положения в период нахождения на указанной территории. Правовое регулирование пресечения и предотвращения незаконной миграции населения в настоящее время осуществляется федеральным законодательством, что объясняется узким подходом к пониманию незаконной миграции населения. В настоящее время исключительно к ведению федеральных органов государственной власти отнесено правовое закрепление: а) иммиграционного контроля; б) уголовной и административной ответственности за нарушение миграционного законодательства; в) депортации и административного выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства; г) миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства; д) иные меры административного принуждения к иностранным гражданам и лицам без гражданства. Вместе с тем в настоящее время в законодательстве субъектов Российской Федерации отсутствует нормативная регламентация пресечения и предотвращения внутренней незаконной миграции. Данный вопрос отнесен к ведению органов государственной власти Российской Федерации. Это касается внутренней (социально-экономической) миграции населения и вынужденной миграции граждан Российской Федерации (вынужденных переселенцев). За нарушение миграционного законодательства, регулирующего отношения в сфере указанных миграционных потоков, установлена административная ответственность, которая закрепляется в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях. Вместе с тем п. 1 ст. 1.3 КоАП РФ предусматривает, что административная ответственность по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, устанавливается органами государственной власти Российской Федерации, а в иных случаях допускается принятие законов субъектов Российской Федерации, устанавливающих административную ответственность. Это в полной мере касается и установления административной ответственности за нарушение миграционного законодательства, принятого органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Возможность установления административной ответственности за нарушение миграционных законов субъектов Российской Федерации не является единственным средством пресечения и предотвращения незаконной миграции на территории субъекта Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации, устанавливающие специальные миграционно-правовые режимы территориального перемещения населения, должны предусмотреть в рамках указанных режимов меры административного принуждения для обеспечения их функционирования. Эти меры могут стать важными правовыми средствами пресечения и предотвращения незаконной миграции населения на территории субъекта Российской Федерации, где имеется: право собственности определенного лица на земельный участок, где пребывание гражданина Российской Федерации и иных лиц ограничивается согласием собственника земельного участка; право государственной или муниципальной собственности на земельный участок, где ограничивается пребывание гражданина Российской Федерации и иных по основаниям, устанавливаемым собственником (правовыми актами субъекта Российской Федерации или муниципального образования); ограничение пребывания граждан Российской Федерации и иных лиц на территориях, охраняемых экологическим и природоресурсным законодательством Российской Федерации, в случаях возникновения экологической или техногенной аварии, распространения инфекционных заболеваний на определенной территории субъекта Российской Федерации. Подобного рода правовые средства могут быть применены и для ограничения и запретов регистрации по месту жительства на отдельных территориях как граждан Российской Федерации, так и иностранных граждан (лиц без гражданства). Миграционно-правовые средства, позволяющие осуществлять пресечение и предотвращение незаконной миграции на территории субъекта Российской Федерации, должны быть в обязательном порядке закреплены в законе. Такими законами могли бы стать как федеральные законы, так и законы субъектов Российской Федерации, которые должны приниматься в рамках разграниченных нами предметов ведения и полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. К числу таких миграционно-правовых средств, нуждающихся в законодательном закреплении, необходимо отнести: 1) временный запрет пребывать на определенной территории субъекта Российской Федерации. Здесь необходимо отметить, что временный запрет на пребывание граждан Российской Федерации, иностранных граждан (лиц без гражданства) возможен на основании актов федерального органа исполнительной власти в случае введения чрезвычайного положения или объявления зоны экологического или техногенного бедствия. Вместе с тем такой запрет может быть введен и субъектом Российской Федерации, если на его территории произошла авария природного или техногенного характера. В связи с этим орган государственной власти субъекта Российской Федерации может вводить определенные меры, направленные на исполнение режима временного запрета на пребывание на отдельной территории субъекта Российской Федерации. В том числе эти меры должны касаться и нарушителей данного правового средства. К числу такого рода мер необходимо отнести принудительное выдворение с территории, объявленной зоной аварии природного или техногенного характера. Указанная мера должна быть отражена в законе субъекта Российской Федерации, регулирующем указанные правоотношения; 2) бессрочный запрет пребывать на определенной территории субъекта Российской Федерации. Данный запрет предполагает введение более жестких мер по пресечению незаконного пребывания лиц на указанных территориях. Нам представляется, что для реализации данного правового средства необходимо введение не только принудительного выдворения с указанной территории, но и административного задержания, а также привлечения к административной ответственности. Данные меры пресечения незаконного пребывания на указанной территории могли бы реализовывать органы, обеспечивающие режим на рассматриваемой территории (подразделения ведомственной и вневедомственной охраны). К такого рода территориям относятся территории, предназначенные для обеспечения функционирования населенных пунктов и их жизнеобеспечения, а также территории, предназначенные для функционирования органов государственной и муниципальной власти; 3) временные ограничения пребывать на определенной территории субъекта Российской Федерации. Данное правовое средство предполагает введение специального порядка въезда и пребывания на определенной территории субъекта Российской Федерации. Такими территориями может быть особо охраняемая природная территория, установленная законодательством субъекта Российской Федерации. В случае незаконного пребывания на указанной территории законодательством субъекта Российской Федерации может вводиться принудительное выдворение с указанной территории, установление административной ответственности за незаконное нахождение на указанной территории; 4) бессрочный запрет на регистрацию по месту пребывания на определенной территории субъекта Российской Федерации. Данное правовое средство предполагает отказ в предоставлении права на регистрацию по месту пребывания в определенном населенном пункте субъекта Российской Федерации. Подобное ограничение свободы передвижения возможно только на основе федерального законодательства, и оно в настоящее время предусмотрено. Вместе с тем органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны оказывать содействие в реализации данного правового средства, осуществлять контрольные и координационные функции в указанной сфере управленческой деятельности. Какие-либо действия органов власти по установлению мер предотвращения и пресечения незаконной миграции на указанные территории в этой связи будут незаконными; 5) запрет на регистрацию по месту жительства на определенной территории субъекта Российской Федерации. Мерами, направленными на обеспечение данного правового средства на территории субъекта Российской Федерации, являются установленные федеральным законодательством меры предотвращения и пресечения незаконной миграции населения. К такого рода территориям необходимо отнести: приграничную территорию, режим пребывания на которой определяется законодательством о Государственной границе, территории, где введено военное или чрезвычайное положение, территории военного городка или закрытого административно-территориального образования. Меры пресечения и предотвращения незаконной миграции населения на указанных территориях устанавливаются в настоящее время федеральным законодательством, и к их видам относятся: административное задержание лица, выдворение незаконного мигранта с указанной территории и привлечение его к административной ответственности. Одной из проблем по предотвращению незаконной внутренней миграции на территории субъекта Российской Федерации является установленный федеральным законодательством режим регистрации по месту пребывания граждан Российской Федерации. Непосредственная реализация нормы ч. 2 ст. 2 Закона РФ от 25 июня 1993 г. (в ред. от 2 ноября 2004 г.; 18 июля 2006 г.) «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» <2> практически невозможна. Так, в ней законодатель не решил вопрос, необходима ли регистрация, если лицо реально проживает в одном районе города, а зарегистрирован в другом. Анализ указанных ситуаций свидетельствует о высоком уровне латентной внутренней (социально-экономической) миграции населения, что свидетельствует о неэффективности режима регистрации по месту пребывания граждан Российской Федерации. На практике имеют место случаи привлечения указанных лиц к административной ответственности за проживание без регистрации по месту жительства или по месту пребывания. Представляется, что содержание указанного миграционно-правового режима нуждается в конкретизации. В связи с этим необходимо в нормах Закона, закрепляющих содержание миграционно-правового режима регистрации по месту пребывания, предусмотреть следующие положения: 1) определить административно-правовую сферу применения данного режима; 2) дифференцировать сроки, требующие регистрации по месту пребывания <3>; 3) определить условия, предъявляемые к регистрации по месту пребывания; 4) определить сроки продолжительности регистрации по месту пребывания граждан Российской Федерации. Учет приведенных положений в содержании рассматриваемого режима позволит его конкретизировать и сделать эффективным инструментом реализации правовой миграционной политики государства. ——————————— <2> Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. N 32. Ст. 1227; Собрание законодательства РФ. 2004. N 45. Ст. 4377; 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3420. <3> Общий срок 90 дней, необходимый для регистрации по месту пребывания граждан Российской Федерации, не может быть применим для всех внутренних (социально-экономических) мигрантов.
Подводя итог, необходимо отметить, что незаконная миграция населения на территории субъекта Российской Федерации представляет собой весьма многочисленный миграционный поток. Создание системы правовых средств предотвращения и пресечения незаконного территориального перемещения населения в пределах территории субъекта Российской Федерации относится преимущественно к компетенции федеральных органов государственной власти. Однако возможность правового регулирования пресечения и предотвращения незаконной миграции населения в законодательстве субъекта Российской Федерации обосновывается потребностями обеспечения функционирования миграционных режимов, созданных законодательством субъекта Российской Федерации. Это возможно при условии предоставления права субъектам Российской Федерации устанавливать специальные миграционно-правовые режимы пребывания и проживания граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства на отдельных территориях региона. Нормативная регламентация изложенных положений позволит более эффективно обеспечить защиту прав и свобод лиц, реализующих конституционное право на свободу передвижения, предусмотренное ст. 27 Конституции РФ, ограничит произвол органов внутренних дел при реализации административной ответственности за нарушение правил пребывания и проживания на территории субъекта Российской Федерации. Формирование компетенции субъектов Российской Федерации в сфере регулирования миграционных отношений представляется нам необходимым средством совершенствования государственного управления социальными процессами на территории субъекта Российской Федерации, повышения уровня защиты как самих мигрантов, так и местного населения, стабилизации социальной обстановки в регионе. Оно также является необходимым условием обеспечения публичных интересов региона для решения задач по защите населения субъекта Российской Федерации и обеспечения нормального функционирования органов государственной и муниципальной власти региона.
