(Баранов А. П.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2009, N 8)
УЧАСТИЕ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В БОРЬБЕ И ПРОТИВОДЕЙСТВИИ НЕЗАКОННОЙ МИГРАЦИИ
А. П. БАРАНОВ
Баранов А. П., юрист центра правовых исследований.
По данным ФМС России, по состоянию на 1 мая 2008 года <1> на миграционный учет поставлено 2 474 052 иностранных граждан и лиц без гражданства. Количество иностранных работников, работавших в отчетном периоде, составляет 1 697 219, в том числе из государств — участников СНГ — 1 349 595. Составлено протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 18.8 — 18.17, ч. 3 ст. 19.3, ч. 1 ст. 19.4, ч. 1 ст. 19.5, 19.6, 19.7, 19.15 — 19.18, 19.27 КоАП РФ, — 1 162 862. Рассмотрено материалов об административных правонарушениях в сфере миграции (ст. 18.8 — 18.10, ст. 18.15 — 18.17, ст. 19.15 — 19.18, ст. 19.27 КоАП РФ) — 976 307. Вынесено решений о наложении административных штрафов — 798 123 на общую сумму 1 989 135,2 руб. Количество возбужденных уголовных дел по ч. 1 ст. 322.1 УК РФ — 106. ——————————— <1> Статистические данные по форме 1-РД «Результаты деятельности территориальных органов по состоянию на 1 мая 2008 года» // Официальный сайт ФМС России: URL: http://www. fms. gov. ru/about/ofstat/stat_1_rd/index. php (дата обращения: 28.05.2009).
Отметим также, что угрозу безопасности в пограничной сфере представляет деятельность международных террористических и экстремистских организаций по переброске на российскую территорию своих эмиссаров, средств террора и организации диверсий, а также активизация трансграничных преступных групп по незаконному перемещению через Государственную границу Российской Федерации наркотических средств, психотропных веществ, товаров и грузов, водных биологических ресурсов, других материальных и культурных ценностей, организации каналов незаконной миграции <2>. ——————————— <2> Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537 «О стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // Справ.-правовая система «КонсультантПлюс».
Поэтому актуальность вопросов борьбы и противодействия незаконной миграции в настоящее время не вызывает сомнений. Нарушение миграционных правил характеризуется высокой латентностью и внезапным возникновением, следовательно, определить точное количество мигрантов на территории Российской Федерации практически невозможно. Большинство иностранных граждан и лиц без гражданства въезжают в Российскую Федерацию на законных основаниях, но в период пребывания на территории Российской Федерации утрачивают основания для пребывания, в результате чего и признаются незаконными мигрантами. Российское законодательство не дает четкого понятия деятельности по борьбе с незаконной миграцией и противодействию незаконной миграции. Актуальным является и вопрос об органах исполнительной власти, на которые возлагается обязанность по борьбе с незаконной миграцией и противодействию незаконной миграции. Незаконная миграция определяется как въезд в Российскую Федерацию, пребывание и выезд с ее территории иностранных граждан и лиц без гражданства с нарушением законодательства Российской Федерации, регулирующего порядок въезда, пребывания, транзитного проезда и выезда иностранных граждан, а также произвольное изменение ими своего правового положения в период нахождения на территории Российской Федерации. Данное определение было закреплено в Федеральной миграционной программе на 1998 — 2000 годы (Постановление Правительства РФ от 10 ноября 1997 г. N 1414 <3>). В этом документе дается характеристика вынужденной, незаконной миграции и других видов миграции населения, а также указываются исполнители основных мероприятий — это органы исполнительной власти. ——————————— <3> Постановление Правительства РФ от 10 ноября 1997 г. N 1414 «О Федеральной миграционной программе на 1998 — 2000 годы» // ГАРАНТ Платформа F1 ЭКСПЕРТ, версия от 2008 г.
Заметим следующее: в период СССР такой проблемы, как незаконная миграция, не существовало. Это связано в первую очередь с тем, что в Конституции Союза Советских Социалистических Республик от 5 декабря 1936 г., которая действовала до 1977 г. включительно, труд являлся обязанностью и делом чести каждого способного к труду гражданина по принципу: «Кто не работает, тот не ест». В СССР осуществлялся принцип социализма: «От каждого по его способности, каждому — по его труду» <4>. Тем самым существовало своего рода нравственное понуждение советских граждан к труду, поэтому большой потребности в иностранной рабочей силе в СССР не возникало. Более того, СССР, являясь «закрытым государством», как правило, не привлекал иностранцев, заинтересованных в капитале. ——————————— <4> Статья 12 Конституции (Основного Закона) Союза Советских Социалистических Республик (утверждена Постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов Союза Советских Социалистических Республик от 5 декабря 1936 г.). Настоящий документ фактически прекратил действие // ГАРАНТ Платформа F1 ЭКСПЕРТ, версия от 2008 г.
В связи с подписанием Соглашения о создании Содружества Независимых Государств 1991 г. СССР прекратил свое существование <5>, а возникшие на постсоветском пространстве вооруженные конфликты образовали проблему вынужденной и незаконной миграции как явления международного характера, непосредственно затрагивающего интересы Российской Федерации. Следствием чего стала потребность правового регулирования указанных выше явлений. Были приняты: Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. N 4528-1 «О беженцах» <6>, Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. N 4530-1 «О вынужденных переселенцах» <7>, Федеральный закон от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» <8>, другие законы и подзаконные акты, а далее Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» <9> и другие нормативные акты, регулирующие миграционные процессы. Была создана ФМС России <10>. В связи с нововведениями возникла необходимость в уточнении деятельности органов исполнительной власти. Но в результате анализа нормативных актов мы не выявили закрепленные в них понятия «борьба с незаконной миграцией» и «противодействие незаконной миграции». Попробуем разобраться в этом. ——————————— <5> Соглашение о создании Содружества Независимых Государств (Минск, 8 декабря 1991 г.) // Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ «Содружество». 1992. N 1. С. 6. <6> Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. N 4528-1 «О беженцах» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 12. Ст. 425. <7> Закон РФ от 19 февраля 1993 г. N 4530-1 «О вынужденных переселенцах» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 12. Ст. 427. <8> Федеральный закон от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» // Российская газета. N 159. 1996. 22 августа. <9> Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // Парламентская газета. N 144. 2002. 31 июля. <10> Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г. N 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы» // Российская газета. N 154. 2004. 21 июля.
Если выделить суть борьбы с терроризмом <11> и противодействия терроризму <12>, а затем применить ее по аналогии к незаконной миграции, то можно сделать следующие заключения. ——————————— <11> Статья 9.1 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности» // ГАРАНТ Платформа F1 ЭКСПЕРТ, версия от 2008 г. <12> Федеральный закон от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ «О противодействии терроризму» // ГАРАНТ Платформа F1 ЭКСПЕРТ, версия от 2008 г.
Во-первых, борьба с незаконной миграцией — это деятельность, осуществляемая законодательно определенным компетентным органом исполнительной власти, а также должностными лицами этого органа по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию правонарушений и преступлений, связанных с нарушением миграционных правил в соответствии с их компетенцией. При этом миграционные правила включают правила въезда в Российскую Федерацию, правила нахождения на территории Российской Федерации и правила выезда из Российской Федерации. Таким образом, в нашем случае борьбу необходимо рассматривать как целенаправленную активную деятельность компетентного органа по конкретному направлению. Во-вторых, противодействие незаконной миграции шире, чем борьба с незаконной миграцией. Противодействие незаконной миграции можно определить как деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления по: а) предупреждению незаконной миграции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин и условий, способствующих совершению правонарушений и преступлений (профилактика незаконной миграции); б) выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию фактов, связанных с нарушением миграционных правил; в) минимизации и (или) ликвидации последствий, связанных с незаконной миграцией. Теперь определим, какие именно органы исполнительной власти осуществляют борьбу с незаконной миграцией, а какие осуществляют противодействие ей. Федеральная миграционная служба (ФМС России) является федеральным органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере миграции и осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции. Одной из основных задач ФМС России является разработка и реализация во взаимодействии с иными государственными органами мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции, а полномочия ФМС России включают реализацию мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции, иммиграционный контроль в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства. Тем не менее в соответствии с законодательством прямая обязанность борьбы с незаконной миграцией на ФМС России не возлагается <13>. ——————————— <13> Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г. N 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы» // ГАРАНТ Платформа F1 ЭКСПЕРТ, версия от 2008 г.
ФМС и МИД России выдают приглашения на въезд в Российскую Федерацию <14>, а также выдают визы при визовом режиме въезда в Российскую Федерацию <15>. Тем самым пресекают въезд в Российскую Федерацию лиц, пребывание которых на территории Российской Федерации нежелательно. ——————————— <14> Статья 16 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». <15> Статья 25 Федерального закона от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» // ГАРАНТ Платформа F1 ЭКСПЕРТ, версия от 2008 г.
Органы внутренних дел проверяют у иностранных граждан основания для пребывания на территории Российской Федерации, у физических и юридических лиц разрешения (лицензии) на совершение определенных действий или занятие определенной деятельностью <16>, тем самым выявляют лиц, нарушивших миграционные правила. Управление внутренних дел на транспорте Министерства внутренних дел Российской Федерации участвует в разработке и реализации межрегиональных и региональных программ в области охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности, борьбы с преступностью и незаконной миграцией на объектах транспорта <17>. ——————————— <16> Статья 11 Закона РФ от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 «О милиции» // ГАРАНТ Платформа F1 ЭКСПЕРТ, версия от 2008 г. <17> Приказ МВД РФ от 23 декабря 2005 г. N 1042 «Об утверждении Типового положения об управлении внутренних дел на транспорте Министерства внутренних дел Российской Федерации» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти от 27 февраля 2006 г. N 9.
Органы прокуратуры участвуют в противодействии преступности в миграционном процессе <18>. ——————————— <18> Прокуратура в системе обеспечения законности миграционного процесса в Российской Федерации / Под ред. О. В. Дамаскина. М., 2008. 294 с.
В задачи и функции ФСБ России входят организация в пределах своих полномочий во взаимодействии с федеральными органами государственной власти борьбы с незаконной миграцией и разработка в пределах своих полномочий во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти мер по борьбе с незаконной миграцией <19>. ——————————— <19> Указ Президента РФ от 11 августа 2003 г. N 960 «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации» // ГАРАНТ Платформа F1 ЭКСПЕРТ, версия от 2008 г.
Важными органами федеральной службы безопасности, участвующими в противодействии незаконной миграции, являются пограничные органы, которые защищают и охраняют Государственную границу Российской Федерации. Надежная защита и охрана Государственной границы Российской Федерации является одним из условий обеспечения национальной безопасности <20>. По своей сути защита и охрана Государственной границы Российской Федерации включают и противодействие незаконной миграции. Проверка оснований для пропуска через Государственную границу Российской Федерации препятствует незаконному въезду в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации. Проверка оснований для нахождения в пограничной зоне способствует поддержанию пограничного режима. ——————————— <20> Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // КонсультантПлюс.
В вопросах противодействия незаконной миграции высока роль Межведомственной комиссии, осуществляющей координацию в сфере реализации организационно-правовых мер по обеспечению режима въезда и пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации <21>. ——————————— <21> Приказ МИДа РФ, МВД РФ, Министерства здравоохранения и социального развития РФ, ФСБ РФ и Службы внешней разведки РФ от 30 марта 2005 г. N 3769/227/244/183/20 «О создании Межведомственной комиссии по упорядочению въезда и пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства» // ГАРАНТ Платформа F1 ЭКСПЕРТ, версия от 2008 г.
Важно учесть, что на уровне государств — участников Содружества Независимых Государств выработаны основные направления взаимодействия в области борьбы с незаконной миграцией <22>. ——————————— <22> Статья 4 Соглашения о сотрудничестве государств — участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией (Москва, 6 марта 1998 г.) // ГАРАНТ Платформа F1 ЭКСПЕРТ, версия от 2008 г.
Направлениями являются: миграционный контроль; учет граждан третьих государств, лиц без гражданства и граждан Сторон (государств — участников Соглашения), незаконно пересекающих границы государств, незаконно пребывающих на территориях Сторон, а также лиц, которым запрещен въезд на территорию одной из Сторон; выработка механизма по депортации незаконных мигрантов; гармонизация национального законодательства Сторон в области ответственности для незаконных мигрантов и для всех категорий лиц, оказывающих содействие незаконной миграции; обмен информацией о незаконной миграции; подготовка и повышение квалификации сотрудников соответствующих органов Сторон, занимающихся вопросами борьбы с незаконной миграцией. Подводя итог сказанному выше, сделаем вывод о том, что в настоящее время в Российской Федерации нет органа исполнительной власти, на которого возлагается прямая обязанность по борьбе с незаконной миграцией. Как правило, в нормативных актах говорится об отдельных мерах борьбы с незаконной миграцией. Меры борьбы и меры противодействия незаконной миграции по своей сути схожи, разница лишь в том, что осуществляются эти меры различными органами исполнительной власти на основе возложенных на эти органы задач. На наш взгляд, полноценно противодействует незаконной миграции ФМС России. Другие органы исполнительной власти участвуют в противодействии незаконной миграции по своим направлениям, принимая соответствующие меры исходя из своей компетенции. Противодействие незаконной миграции — достаточно широкое понятие. Участвовать в противодействии незаконной миграции могут граждане Российской Федерации. Приобщение российских граждан к труду и пропаганда труда на территории Российской Федерации будут способствовать противодействию незаконной миграции. Поощрение граждан, помогающих выявить каналы незаконной миграции и участки, где осуществляется незаконная трудовая деятельность, позволит правоохранительным органам эффективнее противодействовать незаконной миграции. С учетом компетенции ФМС <23> незаконную и нелегальную миграцию следует разделить. Понятие «незаконный мигрант» объединяет понятия «нелегальный мигрант» и «нарушитель государственной границы», если ими является иностранный гражданин или лицо без гражданства. ——————————— <23> См.: раздел II Положения о Федеральной миграционной службе // Собрание законодательства РФ. 2004. N 30. Ст. 3150.
Нелегальным мигрантом следует считать лицо (иностранного гражданина или лицо без гражданства), въехавшее на территорию Российской Федерации на законных основаниях, но утратившее основания для пребывания в процессе нахождения на территории Российской Федерации или в установленный законом срок не выехавшее с территории Российской Федерации.
