(Фомина Н. А.) («Международное публичное и частное право», 2009, N 6)
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ ВНЕШНЕТОРГОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ
Н. А. ФОМИНА
Фомина Наталья Алексеевна, аспирант кафедры административного права МГЮА, консультант Управления оперативного контроля и безопасности Департамента имущества г. Москвы.
В работе автор поднимает проблему соотношения понятий государственного управления и государственного регулирования во внешнеторговой сфере. Автор приходит к выводу, что государственное регулирование есть всего лишь одна из функций государственного управления наряду с другими функциями во внешней торговле. Н. А. Фомина предлагает понятие государственного управления внешней торговлей.
Понятию государственного управления посвящена обширная литература, в которой высказано множество мнений и суждений, выдвинуты различные теоретические концепции. Но, несмотря на это, данный вопрос по-прежнему актуален и в известной степени дискуссионен. В основном в юридической науке преобладает понятие государственного управления, наделенного следующими признаками. Государственное управление по своему назначению представляет собой не что иное, как вид государственной деятельности, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть. Государственное управление — это деятельность государственных органов исполнительно-распорядительного характера. Государственное управление — это деятельность подзаконная и государственно-властная. По своему содержанию это деятельность организующая, направленная на практическое исполнение законодательства. Государственное управление — это деятельность специальных органов государства — органов исполнительной власти. Так, в юридической литературе государственное управление принято рассматривать в широком и специальном (узком) смысле. Государственное управление в широком смысле определяется как деятельность государственной власти по упорядочению общественных отношений. С этой точки зрения оно реализуется через целенаправленное организующее воздействие органов государственной власти на развитие различных сфер общественной жизни с учетом экономических, политических и социальных характеристик государства на определенных этапах его исторического развития <1>. Данное понятие присуще советскому периоду российской истории. ——————————— <1> См.: Бачило И. Л. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. М., 1999.
Государственное управление в специальном (узком) смысле означает организующее и регулирующее воздействие, осуществляемое в общегосударственном масштабе специальными субъектами. Эта концепция была разработана Ю. М. Козловым <2>. ——————————— <2> См.: Государственное управление и административное право / Под ред. Ю. М. Козлова. М., 1978.
Профессор Ю. А. Тихомиров дает понятие государственного регулирования как установления и обеспечения государством общих правил поведения субъектов общественных отношений и корректировке их в зависимости от изменяющихся условий <3>. ——————————— <3> См.: Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М., 2000.
Государственное регулирование определяется и как система мер органов государственного управления законодательного, исполнительного и контролирующего характера, направленных на достижение намеченных целей, осуществляемых органами государственного управления <4>. ——————————— <4> См.: Герчикова И. Н. Регулирование предпринимательской деятельности: государственное и межфирменное. М., 2002.
В другом источнике государственное регулирование квалифицируется как способ государственного воздействия на состояние и поведение объекта управления преимущественно методами создания субъектами возможности самостоятельно ориентироваться в сфере их деятельности <5>. ——————————— <5> См.: Словарь административного права. М., 1999. С. 101.
Ю. М. Козлов определял содержание государственного регулирования в двух смыслах — широком и узком. В широком смысле государственное регулирование — это: установление нормами административного права определенного, отвечающего интересам общественного развития режима различного рода деятельности в сфере государственного управления; обеспечение его строгого соблюдения административно-правовыми средствами; защита прав и интересов участников регулируемых общественных отношений; использование преимущественно экономических рычагов управляющего воздействия при отсутствии вмешательства в оперативную деятельность регулируемых объектов. В узком смысле регулирование чаще всего проявляется в качестве средства управляющего воздействия на объекты, организационно не подчиненные регулирующему исполнительному органу <6>. ——————————— <6> См.: Административное право: Учебник / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М., 1999, 2002.
Несмотря на некоторые различия в подходах к определению содержания государственного регулирования, во всех случаях просматриваются аналогичные черты государственного управления. Во-первых, в административно-правовом понимании государственное регулирование представляет собой комплекс действий, которые совершаются специальными субъектами государственной власти. Во-вторых, государственное регулирование как комплекс юридических действий исполнительной власти находит нормативное закрепление. В-третьих, проявления форм государственного регулирования различны и в разных сферах могут иметь неодинаковую форму проявления и различное содержание. Однако во всех случаях регулятивные проявления носят практический и организующий характер деятельности субъектов исполнительной власти и выражаются в государственном прогнозировании, программировании, планировании, координации, контроле. Иными словами, государственное регулирование и государственное управление означают лишь оценку одного и того же правового явления с разных сторон <7>. ——————————— <7> См.: Калинина Л. А. Функции исполнительной власти: проблемы теории и практики // Административное право и административный процесс: Актуальные проблемы / Под ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеникиной. М.: Юристъ, 2004.
Следует также разграничивать следующие понятия — «внешнеэкономическая деятельность» и «внешнеторговая деятельность». В юридической литературе нет единого мнения по поводу определения понятия «внешнеэкономическая деятельность». Эта категория появилась в отечественной экономической науке недавно в связи с развитием в международных экономических отношениях новых форм специализации и кооперации производства. Так, под внешнеэкономической деятельностью понимается деятельность, связанная с приобретением, изменением или прекращением прав и обязанностей, обусловленных созданием, использованием или отчуждением материальных благ или иных результатов человеческой деятельности, в отношениях между лицами различной государственной принадлежности <8>. ——————————— <8> См.: Коммерческое право: Учебник / Под ред. В. Ф. Попондопуло, В. Ф. Яковлевой. СПб., 1998.
В. Покровская представляет внешнеэкономическую деятельность как совокупность производственно-хозяйственных, организационно-экономических и коммерческих функций фирм и предприятий <9>. ——————————— <9> См.: Покровская В. Международные коммерческие операции и их регламентация. М., 1996.
Внешнеэкономическая деятельность может рассматриваться как деятельность государства по развитию сотрудничества с другими государствами в области торговли, экономики, техники, культуры, туризма. Основной правовой формой такого сотрудничества являются международные договоры. В то же время под внешнеэкономической деятельностью понимается и предпринимательская деятельность, связанная с перемещением через таможенную границу товаров и капитала, а также оказания услуг и выполнения работ на территории иностранного государства. Правовой формой реализации этой деятельности служат внешнеторговые контракты <10>. ——————————— <10> См.: Хозяйственное право: Учебник / Под ред. В. С. Мартемьянова. М., 1994; Предпринимательское право: Учебник / Под ред. О. М. Олейник, 2002.
Согласно Федеральному закону от 18 июля 1999 г. N 183-ФЗ «Об экспортном контроле» <11> внешнеэкономическая деятельность — внешнеторговая, инвестиционная и иная деятельность, включая производственную кооперацию, в области международного обмена товарами, информацией, работами, услугами, результатами интеллектуальной деятельности, в том числе исключительными правами на них (интеллектуальная собственность). ——————————— <11> Собрание законодательства РФ. 1999. N 30. Ст. 3774.
В экономической литературе можно встретить следующую классификацию видов и форм внешнеэкономической деятельности <12>: ——————————— <12> См.: Воронкова О. Н., Пузакова Е. П. Внешнеэкономическая деятельность: организация и управление. Учебник. М., 2005.
1. Внешняя торговля — экспорт, импорт, бартерные сделки, компенсационные сделки. 2. Международное инвестиционное сотрудничество — прямые зарубежные инвестиции, портфельные инвестиции, кредитные инвестиции, международный финансовый лизинг, совместное производство в рамках совместного предприятия. 3. Международное производственно-техническое сотрудничество — международная производственная кооперация, совместное сооружение промышленных объектов, совместные программы, подрядное сотрудничество. 4. Международное научно-техническое сотрудничество — купля-продажа патентов и лицензий, совместные научные исследования, оказание технической помощи, обучение персонала, франчайзинг, оказание консультативных инжиниринговых услуг. 5. Международные валютно-финансовые и кредитные отношения — предоставление кредитов и займов, проведение международных расчетов, купля-продажа валюты, купля-продажа ценных бумаг. Впервые понятие «внешнеторговая деятельность» было употреблено в ст. 2 Федерального закона от 13 октября 1995 г. N 157-ФЗ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» (в настоящее время утратил силу), где указывалось, что внешнеторговая деятельность представляет собой разновидность предпринимательской деятельности в области международного обмена товарами, работами, услугами, информацией, результатами интеллектуальной деятельности, в том числе исключительными правами на них. Следует отметить, что в новом Федеральном законе от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» <13> под внешнеторговой деятельностью понимается деятельность по осуществлению сделок в области внешней торговли товарами, услугами, информацией и интеллектуальной собственностью. ——————————— <13> СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4850.
Таким образом, в новом законе акцент сделан на факте сделки, т. е. на действии, связанном с возникновением, изменением и прекращением правоотношений, и такое определение, по мнению некоторых ученых (Н. М. Артемов, Е. М. Ашмарина, Г. Г. Ячменев), является более обоснованным, поскольку понятие «предпринимательская деятельность в области международного обмена» — термин неопределенный и расплывчатый. Применительно к внешнеторговой сфере, да и к внешнеэкономической в том числе, законодатель использует понятие «государственное регулирование». Сообразуясь с вышеизложенным, что государственное регулирование — одна из функций государственного управления наряду с координацией, организацией, прогнозированием, планированием, контролем и надзором, получается, что на данный момент происходит законодательное «раздувание» функции регулирования как одной из общеуправленческих функций до самого процесса государственного управления внешнеторговой деятельностью, ибо здесь в процессе управления присутствуют все функции — и регулирование, и координация, и организация, и прогнозирование, планирование, контроль и надзор. Существует также мнение, что государственное регулирование внешнеэкономической деятельности представляет собой в первую очередь формы, методы и средства воздействия государства на экономические процессы, а государственное управление охватывает лишь организационное формы такого воздействия <14>. Мне кажется эта точка зрения ошибочной и не соотносящейся с теорией административного права. ——————————— <14> См.: Государственное регулирование экономики в современном мире / Под ред. М. В. Баглая, И. П. Ильинского, Л. М. Энтина, К. К. Яичкова. М., 1971.
Анализ законодательства в сфере внешнеторговой деятельности позволяет выделить следующие элементы государственного управления внешнеторговой деятельностью: 1. Нормативное регулирование путем установления общих правил в соответствии с целями и задачами, стоящими перед органами государственной власти в данный период времени в сфере внешнеторговой деятельности. 2. Контроль и надзор за исполнением правовых норм в сфере внешнеторговой деятельности. 3. Государственная защита прав и интересов субъектов внешнеторговых отношений. 4. Обеспечение правовой основы их деятельности. 5. Определение основ государственной регистрационной разрешительной политики. 6. Государственный протекционизм. Таким образом, исходя из проведенного анализа основных дефиниций, можно сформулировать следующее определение: государственное управление внешнеторговой деятельностью представляет собой систему мер организующего, регулирующего, координирующего и контролирующего характера, осуществляемых специально уполномоченными на то органами государственной власти и направленных на достижение намеченных целей во внешнеторговой политике.
