(Стахов А. И., Киселев Ф. Н.) («Административное право и процесс», 2010, N 1)
АДМИНИСТРАТИВНОЕ САНКЦИОНИРОВАНИЕ В ОБЛАСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ
А. И. СТАХОВ, Ф. Н. КИСЕЛЕВ
Стахов А. И., профессор кафедры административного права Российской правовой академии Минюста России, доктор юридических наук.
Киселев Ф. Н., аспирант Вятского государственного технического университета (г. Киров).
Административно-правовые методы обеспечения безопасности, связанные с правомерной деятельностью частных лиц, представляют собой ряд взаимосвязанных, зафиксированных в административно-правовых нормах способов и приемов разрешения, одобрения, признания правомерными или возможными отдельных видов действий или деятельности частных лиц по использованию на законных основаниях разнообразных техногенных и природных источников опасности.
В результате анализа отечественного массива административного законодательства можно сделать вывод о том, что в настоящее время административные органы (органы исполнительной власти и исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований), наряду с административно-правовыми методами, связанными с административными правонарушениями, применяют в целях обеспечения безопасности ряд типичных (характерных), но не систематизированных административно-правовых методов охраны прав и законных интересов личности, общества, государства от вредоносных техногенных и природных факторов окружающей среды, связанных с правомерными действиями или деятельностью частных лиц (физических лиц и организаций). Указанные административно-правовые методы обеспечения безопасности следует отграничивать от административно-правовых методов, применяемых административными органами в связи с ожидаемыми, совершаемыми или совершенными административными правонарушениями частных лиц. Административно-правовые методы обеспечения безопасности, связанные с правомерной деятельностью частных лиц, по сути, представляют собой ряд взаимосвязанных, зафиксированных в административно-правовых нормах способов и приемов (административно-правовых мер) разрешения, одобрения, признания правомерными или возможными отдельных видов действий или деятельности частных лиц по использованию на законных основаниях разнообразных техногенных и природных источников опасности. Основанием применения административными органами рассматриваемых административно-правовых мер являются не административные правонарушения, а ожидаемые на основе опыта либо наступившие в действительности факторы окружающей природной среды или техногенной системы, которые способны причинить (причиняют, причинили) вред правам и законным интересам личности, общества, государства и которые связаны с правомерной деятельностью граждан, коммерческих и некоммерческих организаций. Соответственно, данные административно-правовые меры применяются административными органами в целях предупреждения, выявления и устранения техногенных и природных факторов окружающей среды, которые связаны с правомерной деятельностью частных лиц и способны причинить (причиняют, причинили) вред, ущерб правам и законным интересам личности, общества, государства. Учитывая вскрытые выше особенности административно-правовых мер обеспечения безопасности, связанных с правомерной деятельностью частных лиц, на наш взгляд, следует рассматривать их совокупность в качестве самостоятельной системы административно-правовых методов, применяемых административными органами в целях обеспечения безопасности. Такую систему административно-правовых методов в обобщенном виде можно назвать административным санкционированием в области обеспечения безопасности. При таком подходе в зависимости от основания и целевой направленности административно-правовых мер обеспечения безопасности, применяемых административными органами, в данной системе предлагается выделить научно обоснованные типичные методы административного санкционирования в области обеспечения безопасности. Из анализа действующего административного законодательства в качестве типичных методов административного санкционирования в области безопасности представляется обоснованным выделить: — разрешительный метод обеспечения безопасности; — удостоверительный метод обеспечения безопасности; — согласительный метод обеспечения безопасности; — регистрационный метод обеспечения безопасности. Под разрешительным методом обеспечения безопасности следует понимать систему нормативно зафиксированных способов и приемов предоставления административными органами частным лицам специального права (разрешения) на осуществление отдельных видов деятельности или специального права (разрешения) на совершение отдельных видов действий, связанных с использованием техногенных и природных источников опасности. В содержании разрешительного метода обеспечения безопасности логично выделить следующие взаимосвязанные административно-правовые меры: 1) выдача технико-правовых лицензий (например, выдача лицензии на право осуществления отдельных видов деятельности, осуществляемых на автомобильном транспорте <1>); ——————————— <1> Статья 5 ФЗ от 10.12.1995 N 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» // СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4873.
2) выдачу технико-правовых разрешений (например, выдача разрешения на перевозку опасных и особо опасных грузов <2>). ——————————— <2> Правила применения технических устройств на опасных производственных объектах, утв. Постановлением Правительства РФ от 25.12.1998 N 1540 // СЗ РФ. 1999. N 1. Ст. 191.
Под удостоверительным методом обеспечения безопасности следует понимать систему нормативно зафиксированных способов и приемов официального прямого подтверждения административным органом соответствия общеобязательным условиям и требованиям безопасности фактического состояния заявленных (представленных) частными лицами отдельных видов техногенных и природных источников опасности, а также способы и приемы официального прямого подтверждения соответствия общеобязательным условиям и требованиям безопасности технико-правовой компетенции частных лиц по использованию отдельных видов техногенных источников опасности и отдельных видов намечаемой и осуществляемой частными лицами деятельности, связанной с использованием указанных источников опасности. На основании анализа действующего административного законодательства в области безопасности можно утверждать, что содержание удостоверительного метода обеспечения безопасности составляют такие взаимосвязанные административно-правовые меры, как: 1) обязательная сертификация соответствия (например, сертификация соответствия работ по охране труда <3>, экологическая сертификация хозяйственной деятельности <4>, сертификация качества лекарственных средств <5>, сертификация средств связи <6> и др.); ——————————— <3> ФЗ от 17.07.1999 N 181-ФЗ «Об основах охраны труда в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. N 29. Ст. 3702. <4> ФЗ от 10.01.2002 N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133. <5> ФЗ от 22.06.1998 N 86-ФЗ «О лекарственных средствах» // СЗ РФ. 1998. N 26. Ст. 3006. <6> ФЗ от 07.07.2003 N 126-ФЗ «О связи» // РГ. 10.07.2003. N 135.
2) подтверждение соответствия технико-правовой компетенции физических и юридических лиц (например, выдача сертификатов физическим лицам, осуществляющим техническое обслуживание и ремонт авиационной техники <7>, выдача водительского удостоверения на право управления транспортным средством <8> и т. д.); ——————————— <7> Воздушный кодекс Российской Федерации от 19.03.1997 N 60-ФЗ // СЗ РФ. 1997. N 12. Ст. 1383. <8> Положение о Государственной инспекции безопасности дорожного движения, утв. Указом Президента РФ от 15.06.1998 N 711 // СЗ РФ. 1998. N 25. Ст. 2897.
3) государственная оценка технического состояния техногенных источников опасности (например, технический осмотр транспортных средств, зарегистрированных в Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России <9>, освидетельствование маломерного судна, пляжа, переправ и наплавных мостов, баз (сооружений) для стоянок маломерных судов поднадзорных Государственной инспекции по маломерным судам МЧС России <10>); ——————————— <9> Постановление Правительства РФ от 31.07.1998 N 880 «О порядке проведения технического осмотра транспортных средств, зарегистрированных в Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России» // СЗ РФ. 1998. N 32. Ст. 3916. <10> Приказ МЧС России от 29.06.2005 N 501 «Об утверждении Правил технического надзора за маломерными судами, поднадзорными Государственной инспекции по маломерным судам МЧС России» // БНА. 2005. N 35.
4) государственная экспертиза безопасности (например, государственная экспертиза градостроительной, предпроектной и проектной документации <11>, государственная экологическая экспертиза <12>, экспертиза безопасности ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения <13>, экспертиза промышленной безопасности <14>). ——————————— <11> Постановление Правительства РФ от 27.12.2000 N 1008 «О порядке проведения государственной экспертизы и утверждения градостроительной, предпроектной и проектной документации» // СЗ РФ. 2001. N 1 (ч. 2). Ст. 135. <12> ФЗ от 23.11.1995 N 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» // СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4556. <13> ФЗ от 21.11.1995 N 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» // СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4552. <14> ФЗ от 21.07.1997 N 116-ФЗ «О промышленной безопасности особо опасных производственных объектов» // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3588.
Под согласительным методом обеспечения безопасности следует понимать систему нормативно-зафиксированных способов и приемов официального одобрения (признания допустимыми) административным органом отдельных действий и решений частных лиц по приведению в соответствие с общеобязательными условиями и требованиями безопасности отдельных видов техногенных и природных источников опасности, а также способы и приемы официального одобрения (признания допустимыми) в части соответствия общеобязательным условиям и требованиям безопасности действий и решений частных лиц, связанных с проектированием, строительством и эксплуатацией отдельных видов техногенных источников опасности. Проанализировав административное законодательство в области безопасности в содержании согласительного метода обеспечения безопасности, можно выделить следующие взаимосвязанные административно-правовые меры: 1) декларирование соответствия — регистрация декларации о соответствии, принятой российскими изготовителями (продавцами, исполнителями) или зарегистрированными в качестве юридических лиц в Российской Федерации организациями, представляющими интересы иностранных изготовителей (продавцов, исполнителей). Данная мера обеспечения безопасности предусмотрена и урегулирована нормами ФЗ «О техническом регулировании» <15> и специального Постановления Правительства Российской Федерации <16>; ——————————— <15> ФЗ от 27.12.2002 N 184-ФЗ «О техническом регулировании» // СЗ РФ. N 52 (ч. 1). Ст. 5140. <16> Постановление Правительства РФ от 07.07.1999 N 766 «Об утверждении Перечня продукции, подлежащей декларированию соответствия, порядка принятия декларации о соответствии ее регистрации» // СЗ РФ. 1999. N 29. Ст. 3746.
2) согласование выбора площадки (трассы) под строительство — официальное одобрение (признание допустимым) строительства зданий и сооружений на отводимых земельных участках в части соответствия общеобязательным условиям и требованиям отдельных видов безопасности (пожарной, санитарно-эпидемиологической, дорожного движения и др.) <17>. ——————————— <17> См., напр., Приказ МВД России от 06.12.1993 N 521 «Порядок участия органов государственного пожарного надзора Российской Федерации в работе комиссий по выбору площадок (трасс) для строительства. НПБ 02-93».
3) согласование проектных решений — официальное одобрение (признание допустимыми) проектных решений в проектно-сметной документации на строительство объектов, на которые отсутствуют нормы проектирования; обоснованных отступлений от действующих норм проектирования; изменений ранее согласованных проектных решений, возникающих в процессе проектирования, строительства и эксплуатации объектов <18>. ——————————— <18> См., напр., Приказ МВД России от 06.12.1993 N 521 «Порядок разработки и утверждение нормативных документов государственной противопожарной службы МВД России. НПБ 01-93».
Регистрационный метод обеспечения безопасности — это система нормативно зафиксированных способов и приемов официального признания административными органами факта принадлежности частному лицу отдельных техногенных источников опасности, а также возможности использовать их частным лицом для собственных нужд. В результате анализа административного законодательства в области безопасности можно сделать вывод, что содержание регистрационного метода обеспечения безопасности составляют такие взаимосвязанные административно-правовые меры, как: 1) регистрация технического состояния техногенного источника опасности, подлежащего государственной регистрации (например, регистрация опасных производственных объектов) <19>; ——————————— <19> Статья 2 ФЗ от 21.07.1997 N 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3588.
2) регистрация права собственности и иных вещных прав на техногенный источник опасности, подлежащий государственной регистрации (например, регистрация права собственности и иных вещных прав на транспортное средство) <20>; ——————————— <20> Указ Президента РФ от 15.06.1998 N 711 «Об утверждении Положения о Государственной инспекции безопасности дорожного движения» // СЗ РФ. 1998. N 25. Ст. 2897.
3) регистрация ограничения (обременения) прав на техногенный источник опасности, подлежащий государственной регистрации (например, регистрация ограничения (обременения) прав на маломерное судно <21>). ——————————— <21> См., напр., Положение о Государственной инспекции по маломерным судам МЧС России, утв. Постановлением Правительства РФ от 23.12.2004 N 835.
Подводя итог, можно сделать вывод о необходимости проведения комплексной научно обоснованной законодательной систематизации выделенных выше методов административного санкционирования в области обеспечения безопасности, применяемых административными органами.
