(Гончаров Д. Ю.) («Российская юстиция», 2010, N 1)
ВЗАИМОСВЯЗЬ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ КАК ПРИНЦИП АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ
Д. Ю. ГОНЧАРОВ
Гончаров Д. Ю., кандидат юридических наук, доцент, старший референт отдела профессионального развития (учебного центра) следственного управления Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по Свердловской области.
3 июля 2009 г. Государственной Думой принят Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» N 172-ФЗ. Одним из основных принципов организации антикоррупционной экспертизы является оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами. В перечень субъектов такой экспертизы вошли прокуратура Российской Федерации, федеральный орган исполнительной власти в области юстиции, а также органы, организации и их должностные лица. Законом предусмотрено и участие граждан в проведении экспертизы. В соответствии с ч. 1 ст. 1 Закона N 172-ФЗ целью проведения антикоррупционной экспертизы является выявление в нормативных правовых актах и проектах нормативных правовых актов коррупциогенных факторов и их последующее устранение. В ч. 2 этой же статьи дается определение таких факторов. Ими следует считать положения нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции. Предметом рассмотрения в настоящей статье станет в основном связь нормативных правовых актов друг с другом, являющаяся одним из принципов анализируемой экспертизы. Прежде всего, хотелось бы остановиться на формулировке названия этого принципа. Дословно он называется «Оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами» (п. 2 ст. 2 Закона N 172-ФЗ). Это единственный из названных в статье пяти принципов, не содержащий указание на проекты нормативных правовых актов. Первым в числе принципов названа обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов (п. 1 ст. 2 Закона N 172-ФЗ). Возникает вопрос «Должен ли оцениваться проект нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами, или такую оценку должны получить лишь принятые акты?» Очевидно, что устранение коррупциогенных факторов способно стать наиболее эффективным на стадии оценки проекта нормативного правового акта. Таким образом, норма, содержащаяся в п. 2 ст. 2 Закона N 172-ФЗ, обнаруживает наличие в ней пробела. Учитывая, что это — одна из норм-принципов, которые, наряду с задачами и целями, декларируемыми в законах, своим духом пронизывают букву всего акта, считаем необходимым ее изменить. Предлагаем следующую редакцию п. 2 ст. 2 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» N 172-ФЗ: «2) оценка нормативного правового акта (проекта нормативного правового акта) во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами». Сформулировав исходные положения относительно формы рассматриваемого принципа, перейдем к изучению его содержания. На наш взгляд, норму, закрепленную в п. 2 ст. 2 Федерального закона N 172-ФЗ, необходимо анализировать в системе с нормами, прежде всего содержащимися в других статьях этого же Закона. Так, п. 4 ст. 2 Федерального закона N 172-ФЗ содержит указание на такой принцип организации экспертизы, как «компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов)». По нашему мнению, для совместного проведения подобных экспертиз, наряду с сотрудниками учреждений — субъектов антикоррупционной экспертизы, необходимо привлечение ученых-юристов, в том числе разрабатывающих концепцию взаимосвязи нормативных правовых актов. Отдельного комментария требует ст. 5 анализируемого Закона. В ней говорится о возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы гражданами и институтами гражданского общества за счет собственных средств и об обязанности указания в заключении по результатам экспертизы на выявленные в нормативном правовом акте (проекте нормативного правового акта) коррупциогенные факторы. Вместе с тем представляется, что граждане, действующие самостоятельно или представляющие институты гражданского общества, могут высказаться по поводу коррупциогенных факторов в том или ином акте (его проекте), например в средствах массовой информации. В этой ситуации нельзя будет признать, что прозвучавшее мнение стало экспертным заключением, но принятие мер реагирования субъектов антикоррупционной экспертизы на такие заявления могло бы способствовать улучшению ее качества. Однако анализ нормативных положений, содержащихся в ст. 3 Федерального закона N 172-ФЗ, позволяет прийти к выводу о том, что мониторинг мнений общественности, в том числе научной, о наличии коррупциогенных факторов в проектах нормативных правовых актов, не предусмотрен в качестве обязательного при проведении антикоррупционной экспертизы. Разумеется, мониторинг применения (выделено мною. — Д. Г.), о котором говорится в п. 4 ч. 3 и ч. 4 ст. 3 Федерального закона N 172-ФЗ, невозможен в отношении проектов нормативных правовых актов. Представляется, что эффективная деятельность органов — субъектов антикоррупционной экспертизы по проведению таких экспертиз возможна при наличии ряда условий. Выполнение некоторых этих условий необходимо для обеспечения соблюдения анализируемого принципа. Помимо названного условия (привлечения ученых-юристов), важным является знание основ законодательной техники и теории взаимосвязи нормативных правовых актов. Взаимосвязям нормативных правовых актов в отраслевых юридических науках уделяется недостаточное внимание <1>. В отличие от прикладных разработок по практической реализации фундаментальных достижений сами фундаментальные исследования (к числу которых и относятся разработки проблем взаимосвязей в законодательстве) мало привлекают ученых, особенно молодых. ——————————— <1> См., например: Гончаров Д. Ю. Взаимосвязь наук криминального цикла, составляющих доктрину уголовной политики, в диссертационных исследованиях адъюнктов и соискателей // Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел: Сборник научных трудов адъюнктов и соискателей. Екатеринбург: Уральский юридический институт МВД России, 2009. С. 3 — 10.
Зачастую усилия ученых-юристов в последнее время направлены на решение практически ориентированных задач, проведение прикладных исследований. Это вполне понятно, поскольку именно такая научная продукция сегодня наиболее социально востребована. Однако представляется, что существующее положение дел имеет и иную причину — сформированную десятилетиями господства марксизма традицию, с одной стороны, полагать все философские проблемы юриспруденции давно решенными и, с другой — считать их непосредственно не относящимися к предмету юридических исследований. Отсюда определенная утрата современным юридическим сообществом интереса к философской проблематике и фундаментальным научным разработкам <2>. Рассуждая о причинах «недолюбливания» представителями отраслевых юридических наук изучения межотраслевых проблем в праве, добавим еще одну причину — сложности, возникающие у соискателей ученых степеней на этапе представления диссертаций по двум смежным научным специальностям к защите. ——————————— <2> Козубенко Ю. В. Уголовное преследование: опыт комплексного исследования. СПб., 2006. С. 12.
Вместе с тем в доктрине начинают складываться подходы к исследованию проблем взаимосвязей нормативно-правовых актов. Условно их можно разделить на два вида: «аспектный» и «комплексный». Аспектный подход позволяет выявить конкретные формы, грани, виды взаимосвязей в праве. Он применим, по нашему мнению, в статьях, научных докладах, кандидатских диссертациях <3> и основанных на них монографиях, реже — в докторских диссертациях <4>. Его удобство заключается в возможности детального анализа той или иной стороны взаимосвязей правовых норм. Можно, например, исследовать нормы-дефиниции или нормы-принципы сравниваемых нормативных актов; общественные отношения, регулируемые смежными отраслями. ——————————— <3> См., например: Васильченко А. А. Взаимосвязь уголовно-правовых и уголовно-процессуальных правовых отношений: Дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2005. <4> См., например: Сверчков В. В. Концептуальные основы освобождения от уголовной ответственности/наказания; прекращения уголовных дел (уголовного преследования); отказа в их возбуждении: Дис. … докт. юрид. наук. Н. Новгород, 2008.
Комплексный подход к анализу взаимосвязей нормативных актов позволяет охватить наибольшее количество имеющихся второстепенных проблем. Работы, в которых превалирует такой подход, могут быть не направлены на детальное разрешение конкретных сложностей, возникших в практике применения нормативных актов. В этом случае они имеют в своей композиции большие фрагменты постановочного характера. Однако они позволяют выработать концептуальное, системное знание крупной проблемы. Примерами таких концепций являются некоторые докторские диссертации <5> и монографии <6>, реже — кандидатские диссертации <7>. ——————————— <5> См., например: Пикуров Н. И. Теоретические проблемы межотраслевых связей в уголовном праве: Дис. … докт. юрид. наук. Волгоград, 1998; Бойко А. И. Системная среда уголовного права: Дис. … докт. юрид. наук. М., 2008. <6> См., например: Прошляков А. Д. Взаимосвязь материального и процессуального уголовного права. Екатеринбург, 1997. <7> См., например: Шадрина Е. Г. Взаимосвязь российского уголовного, уголовно-исполнительного и уголовно-процессуального права (проблемы рассогласования и согласования): Дис. … канд. юрид. наук. Самара, 2003; Гончаров Д. Ю. Взаимосвязи и коллизии норм уголовного и уголовно-процессуального законодательства: Дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2004.
Научные труды, посвященные комплексному исследованию взаимосвязей законодательства, служат направлением для дальнейшего развития научного знания о способах разрешения практически ориентированных задач. Условность разделения названных методов объясняется невозможностью, с одной стороны, проведения исследований конкретных проблем без использования концептуальных знаний, а с другой — построения концепций без учета существования и без знания таких проблем. Полагаем, что для субъектов антикоррупционной экспертизы, в том числе для прокурорских работников, необходимыми могут оказаться следующие положения о взаимосвязях нормативных актов, апробированные автором <8>. ——————————— <8> См.: Гончаров Д. Ю. Указ. соч.
Между нормативными актами могут складываться следующие позитивные виды взаимосвязей: генетические, структурные, предметно-системные, функциональные. Негативным видом взаимосвязи являются противоречия нормативных актов. Отдельного внимания заслуживают пробелы взаимосвязанных актов. Генетические взаимосвязи. В наиболее общем виде их можно представить как связи, сложившиеся в процессе зарождения, становления и развития нормативных актов. Главные и решающие генетические связи, по мнению С. С. Алексеева, лежат за пределами права как такового, но есть такие связи и в самой правовой системе. Сюда, по мнению автора, относятся зависимости, существующие между коренными, профилирующими и молодыми отраслями права <9>. В процессе развития и совершенствования права законодатель исходит из наличного, действующего нормативного материала. Генетические связи С. С. Алексеев усматривал в опоре новых нормативных постановлений на всю систему права, учете в своем содержании действующих юридических норм <10>. ——————————— <9> Алексеев С. С. Общетеоретические принципы исследования структуры права // Советское государство и право. 1971. N 3. С. 46. <10> Алексеев С. С. Структура советского права. М., 1975. С. 38.
Структурные взаимосвязи. Для уяснения их природы необходимо помнить, что ряд отраслей можно гипотетически объединять в законодательные комплексы. Например, уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство являются «отраслями криминального комплекса (или цикла)». Кроме того, нормативные акты могут иметь смежные институты. Например, институт наказания является спецификой не только уголовного, но и административного законодательства. Сравнение уголовно-правовых и административно-правовых норм или проектов норм, образующих эти институты, необходимо для технически правильного конструирования юридических предписаний. Законодатель, сконструировав отдельные нормы действующего уголовного закона, призывает к дискуссии по поводу того, является ли наказание общим институтом УК РФ и КоАП РФ. Так, в частности, одним из оснований отмены условного осуждения или продления испытательного срока (равно как и отмены условно-досрочного освобождения) является совершение осужденным нарушения общественного порядка, за которое на него было наложено административное взыскание (ч. 2 ст. 74, п. «а» ч. 7 ст. 79 УК РФ). Отсюда закономерно возникает вопрос: что должен претерпеть субъект административного правонарушения — взыскание или наказание? Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях содержит в своем тексте термин «взыскание» в семи статьях (ч. 1 ст. 3.5, ч. 2 ст. 17.14, ч. 2.1 ст. 17.14, ч. 1 ст. 17.15, ч. 1 ст. 31.8, ч. 3 ст. 31.8, ч. 2 ст. 31.9, п. 1 ч. 2 ст. 31.10, п. 2 ч. 2 ст. 31.10, ч. 2 ст. 32.2, ч. 5 ст. 32.2), при этом ни разу в названиях статей, глав или разделов. Более того, главы 3 и 4 КоАП РФ посвящены административному наказанию (разрядка моя. — Д. Г.). Их названия «Административное наказание» и «Назначение административного наказания» соответственно. Отсюда можно сделать вывод о том, что мерой государственного принуждения за совершение административных правонарушений, так же как и в случае совершения преступлений, является наказание. Следовательно, ч. 2 ст. 74 и п. «а» ч. 7 ст. 79 УК РФ содержат термин, не соответствующий юридической природе административно-правового принуждения. Таким образом, на наш взгляд, текст «на него было наложено административное взыскание» в ч. 2 ст. 74 и в п. «а» ч. 7 ст. 79 УК РФ необходимо заменить текстом «ему было назначено административное наказание». Для отраслей законодательства криминального цикла наказание также является общим институтом. Поэтому нормы, регулирующие вопросы назначения наказания и порядка его отбытия, освобождения от наказания, нуждаются в тщательной сверке с целью обнаружения противоречий и их скорейшего устранения. Структуру нормативных актов незримо пронизывают нормы-задачи, нормы-принципы и нормы-дефиниции. Образно выражаясь, в своей совокупности они образуют стержень этой структуры. Поэтому при анализе взаимосвязи целесообразно изучить эти нормы, распложенные в сравниваемых нормативных актах. К сожалению, сегодня следует признать справедливым замечание В. В. Лунеева о том, что «между отраслями криминального цикла… нет единых подходов, нет взаимопонимания» <11>. Можно добавить, что это касается, в частности, несогласованности задач, некоторых принципов и нормативных определений, анализ которых не может быть приведен в рамках объема данной статьи. То обстоятельство, что необходимого уровня согласованности не достигло даже законодательство, регулирующее наиболее ощутимые ограничения прав и свобод граждан, свидетельствует о необходимости внимательного изучения структурных взаимосвязей между нормами различных актов в рамках проведения антикоррупционных экспертиз. ——————————— <11> Лунеев В. В. Проблемы юридических наук криминального цикла // Государство и право. 2007. N 5. С. 41; Он же. Наука криминального цикла и криминологические реалии // Криминологический журнал БГУЭП. 2007. N 1. С. 8.
Предметно-системные взаимосвязи. Систему законодательства образуют нормативные акты различной отраслевой принадлежности. Каждой самостоятельной отрасли права присущ свой предмет правового регулирования. Как верно отмечает В. Д. Перевалов, «сфера правового регулирования определяется законодательством по отраслям права посредством специализированных норм» <12>. Речь идет не просто о специальных юридических нормах, а об особом технико-юридическом (выделено мной. — Авт. <13>) способе «очерчивания» сферы правовой регламентации. Кодифицированные акты и схожие с ними крупные консолидирующие юридические документы в качестве атрибута имеют статью с типовым наименованием «отношения, регулируемые гражданским законодательством» (ст. 2 Гражданского кодекса РФ), «отношения, регулируемые законодательством о налогах и сборах» (ст. 2 Налогового кодекса РФ), «отношения, регулируемые земельным законодательством» (ст. 3 Земельного кодекса РФ) <14>. ——————————— <12> Перевалов В. Д. Теория государства и права: Учебник. М., 2005. С. 225. Цит. по: Баранов В. М. «Квалифицированное молчание законодателя» как общеправовой феномен (к вопросу о сущности и сфере функционирования пробелов в праве) // Пробелы в российском законодательстве. 2008. N 1. С. 77. <13> Здесь и далее в цитируемом фрагменте. <14> Этот технико-юридический прием используется в статье 2 Семейного кодекса РФ, статье 4 Водного кодекса РФ, статье 5 Воздушного кодекса РФ, статье 3 Лесного кодекса РФ, статье 4 Градостроительного кодекса РФ, статье 1 Кодекса торгового мореплавания РФ.
Есть более удачные, «развернутые» случаи установления в законодательстве границ юридической регламентации. Например, ст. 2 Федерального закона от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ «О рекламе» называется «Сфера применения настоящего Федерального закона» <15>. ——————————— <15> СЗ РФ. 2006. N 12. Ст. 1232.
Необычным образом сформулирована ст. 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Она называется «Правоотношения, регулируемые Бюджетным кодексом Российской Федерации». Статья 1 Закона Нижегородской области от 12 сентября 2007 г. N 126 «О бюджетном процессе в Нижегородской области» также использует эту странную юридическую «конструкцию» <16>. Налицо технико-юридическая ошибка — нормы права регулируют не правоотношения, а общественные отношения. Как здесь определить сферу юридической регламентации и зафиксировать пробелы, если нарушены аксиомы теории правового регулирования <17>? ——————————— <16> Нижегородские новости. 2007. 20 сентября. Цит. по: Баранов В. М. «Квалифицированное молчание законодателя» как общеправовой феномен (к вопросу о сущности и сфере функционирования пробелов в праве) // Пробелы в российском законодательстве. 2008. N 1. С. 77. <17> Баранов В. М. Там же.
Главной проблемой при исследовании предметно-системных взаимосвязей нормативных актов является то, что многие из них не содержат норм о предмете регулирования. В. М. Баранов по этому поводу пишет: «Уголовный кодекс Российской Федерации, видимо, в силу традиции понятие «сфера применения закона» в разделе первом Общей части не содержит. Нет его и в разделе первом Общей части Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации» <18>. ——————————— <18> Там же.
Ослабление предметно-системного «разделения труда» приводит к вклиниванию норм одной отраслевой принадлежности в законы другой, осложняется изучение взаимосвязи предметов правового регулирования — общественных отношений, регулируемых нормативными актами. Функциональные взаимосвязи. Согласно теоретической модели межотраслевого взаимоотношения, исходящей из наличия функциональных связей, складывающихся между отраслями права, каждая отрасль имеет собственные, присущие ей функции, которые она выполняет в рамках правовой общности. В этом случае отношения между отраслями складываются в сложные многофункциональные связи, при которых изменение в одной отрасли законодательства может вызвать вполне определенное изменение в другой <19>. ——————————— <19> Безверхов А. Г. Уголовная противоправность в условиях межотраслевого взаимодействия // Дифференциация ответственности и вопросы юридической техники в уголовном праве и процессе: Сборник. Ярославль, 2001. С. 39.
Известно деление отраслей права по социальному предназначению на три звена: а) основополагающее звено — государственное право; б) материальные отрасли; в) процессуальные отрасли <20>. Кроме того, выделяют регулятивную и охранительную функции правовых отраслей. Последняя является основной функцией уголовного права <21>. ——————————— <20> Алексеев С. С. Общие теоретические проблемы системы советского права. М.: Госюриздат, 1961. С. 131. <21> Филимонов В. Д. Охранительная функция уголовного права. СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003.
Полагаем, что внимание лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных актов и их проектов, должно быть сосредоточено, в частности, на тех изменениях, которые, возможно, придется внести в действующее законодательство с принятием нового акта. При этом новые материальные нормы не должны противоречить Конституции Российской Федерации и должны анализироваться с точки зрения их процессуальной применимости. Изменение регулятивных норм должно происходить после анализа соответствующих охранительных норм, а если понадобится, то с одновременным их изменением. Тщательный анализ изучаемых нормативных актов и их проектов на предмет их взаимосвязи с другими нормативными актами позволяет лишь минимизировать возможность появления противоречий между ними, поскольку ни одна система природы и общества не может функционировать в идеальном состоянии. Этому объективно противостоят как внутренние, так и внешние возмущения (в праве — противоречия (коллизии). По смыслу термин «противоречие» может означать: — во-первых, взаимодействие противопоставленных и взаимосвязанных сущностей как источников самодвижения и развития; — во-вторых, положение, при котором одно исключает другое, не совместимое с ним <22>. ——————————— <22> Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. Росс. академия наук. Институт им. В. В. Виноградова. 4-е изд. М., 1999. С. 614.
Необходимо отметить, что противоречить могут лишь взаимосвязанные друг с другом нормы. Поэтому, установив в процессе проведения экспертизы, с какими нормативными актами взаимосвязан принимаемый акт, необходимо методично сравнивать все нормы этих актов с целью обнаружения между ними противоречий. Противоречия, обнаруженные в уже принятых актах, могут разрешаться путем преодоления и устранения. Суть этих способов подробно описана в специальной юридической литературе. Пробелы в нормативных актах. Лексическое значение слова «пробел» раскрывается как «пустое, незаполненное место, пропуск, промежуток (например, между буквами, словами, строками в тексте)», а также как «недостаток, упущение» <23>. ——————————— <23> Ожегов С. И. Словарь русского языка / Под ред. Н. Ю. Шведовой. М., 1989. С. 603.
Общеупотребительное значение термина «пробел» дает, конечно, некоторые ориентиры для уяснения содержания понятия пробелов в праве, их возможных разновидностей и причин возникновения. Однако оно не позволяет установить критерии определения полноты, совершенства или законности чего-либо. Прикладное значение термина «пробел» проясняется полностью лишь в результате обращения к сущности и содержанию конкретного явления. Примером пробела в уголовном законодательстве является отсутствие нормы о назначении наказания, которое ниже максимально предусмотренного за конкретное преступление в связи с согласием лица с предъявленным ему обвинением. Этот пробел появился после принятия нормы, закрепленной в ч. 7 ст. 316 УПК РФ. В ней указано, что если судья придет к выводу, что обвинение, с которым согласился подсудимый, обоснованно, подтверждается доказательствами, собранными по уголовному делу, то он постановляет обвинительный приговор и назначает подсудимому наказание, которое не может превышать две трети максимального срока или размера наиболее строгого вида наказания, предусмотренного за совершенное преступление. Данный пробел не появился бы, если бы законодатель учел, что назначение и смягчение наказания как уголовно-правовые последствия преступления входят в предмет уголовного права. Представленная в наиболее общем виде типология взаимосвязей нормативных актов, надеемся, послужит универсальным инструментом при анализе соответствия нормативных правовых актов друг другу.
