Семенов Николай Сергеевич, адъюнкт кафедры управления деятельностью служб общественной безопасности Академии управления МВД России.
В статье рассматриваются проблемные вопросы применения сотрудниками Госавтоинспекции мер административного принуждения, в частности, мер административной ответственности и мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Вносится предложение о расширении списка мер обеспечения производства путем включения такой меры принуждения, как осмотр. Предлагаются редакции статьи 12.2 и некоторых положений главы 27 КоАП РФ.
Ключевые слова: административное принуждение, безопасность дорожного движения, ГИБДД (Госавтоинспекция), КоАП РФ, административная юрисдикция, осмотр, правоприменение, производство по делам об административных правонарушениях.
The article studies problems of administrative coercion implementation by officers of State motor licensing and inspection department. In particular it deals with measures of administrative liability and measures of provision of proceedings for administrative violations. The suggestion is made to extend the list of measures of provision of proceedings for administrative violations by adding inspection. It is suggested to amend Article 12.2 and some provisions of Chapter 27 of Administrative Code of the Russian Federation.
Key words: administrative coercion, safety of road traffic, STSI (State motor licensing and inspection department), Administrative Code of the Russian Federation, administrative jurisdiction, inspection, law enforcement, administrative violation proceedings.
На состояние дел в сфере безопасности дорожного движения влияют многие факторы. Прежде всего, это качество подготовки водителей; состояние улично-дорожной сети; укомплектованность материально-технической базы подразделений Госавтоинспекции; уровень правовой культуры участников дорожного движения, их правосознание и желание соблюдать Правила дорожного движения; наличие качественной нормативно-правовой базы, с обязательным закреплением механизмов, обеспечивающих ее эффективность, в том числе посредством применения принуждения.
Ввиду превалирования метода административно-правового регулирования над организационными и экономическими методами следует более подробно рассмотреть и проанализировать состояние нормативно-правовой базы, в частности, отдельных положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающих применение различных мер административно-правового принуждения в сфере обеспечения безопасности дорожного движения.
Виды административных санкций, по мнению И. Е. Андреевского, должны быть адекватны общественной опасности деяния, при этом особое значение должно уделяться превентивным мерам [1, с. 283]. Однако здесь следует акцентировать наше внимание на следующем: закрепление положительных способностей и навыков в качестве общественных, общезначимых ценностей наиболее эффективно в отсутствие принуждения со стороны государства. Если же отсутствуют альтернативные меры, оно должно быть настолько дозированным, чтобы объект практически не ощущал внешнего воздействия. Для достижения указанных целей необходима более детальная проработка административно-правовой доктрины, регулирующей практическую деятельность милиции при применении мер административно-правового принуждения [2].
Развитие системы административного законодательства, регулирующего общественные отношения в сфере дорожного движения, характеризуется устойчивой тенденцией к усилению административно-правового принуждения, что, несомненно, является адекватной реакцией государства на уровень правовой культуры участников данных отношений.
Вместе с тем при ужесточении административной ответственности количество проблем, связанных с реализацией тех или иных мер, отнюдь не сокращается. Анализ практики применения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) [3] судьями, сотрудниками Госавтоинспекции и другими субъектами административной юрисдикции, непосредственное общение со специалистами в области дорожного движения позволяют сделать вывод о наличии конкретных проблем, связанных с изданием индивидуальных актов управления и несовершенством административного законодательства, регулирующего применение мер административного принуждения.
Практика применения статьи 12.1 КоАП РФ «Управление транспортным средством, не зарегистрированным в установленном порядке, транспортным средством, не прошедшим государственного технического осмотра» показывает, что после составления инспектором ДПС соответствующего протокола нарушитель продолжает движение на том же транспортном средстве и вновь попадает во внимание сотрудников Госавтоинспекции. В связи с этим возникает вопрос, имеет ли право сотрудник Госавтоинспекции вновь составить протокол об административном правонарушении, предусмотренном ст. 12.1 КоАП РФ? С точки зрения диспозиции, водитель управлял (управлять — направлять ход, движение кого-либо, чего-либо [4, с. 825]) транспортным средством до фиксации первого нарушения и вновь стал управлять после составления протокола. Действие совершается одно, но в иное время и в ином месте, т. е. все же имеют место разные, пусть и практически идентичные правонарушения. Рассматривая первую часть ст. 12.1 КоАП РФ, несложно заметить, что ввиду низкого размера штрафной санкции (100 р.) данная норма используется как возможность уклонения от уплаты транспортного налога (в первую очередь это актуально для владельцев мощных автомобилей с большими объемами двигателей). Также это возможность избежать систем фото и видеофиксации правонарушений, работающих в автоматическом режиме. В случае же применения меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренной ч. 2 ст. 27.13 КоАП РФ, положения статьи 12.1 не применяются. В такой ситуации в действие вступают правовые нормы, предусмотренные статьей 12.2 КоАП РФ, а именно часть вторая — управление транспортным средством без регистрационных знаков. Данной нормой предусмотрена более серьезная ответственность — штраф в размере пяти тысяч рублей или лишение права управления транспортными средствами на срок от одного до трех месяцев.
К сожалению, иная практика применения нормы (без привязки к мерам обеспечения производства), предусмотренной ч. 2 ст. 12.2 КоАП РФ, вызывает серьезные затруднения. Это связано с тем, что закон не содержит нормы, призванной точно определить, что подразумевается под движением транспортных средств без регистрационных знаков, ведь движение на не зарегистрированном автомобиле тоже является таковым, т. е. ч. 1 ст. 12.1 КоАП РФ можно вовсе не применять. Диспозиция части второй статьи 12.2 КоАП РФ не содержит указания на факт наличия регистрации транспортного средства без государственных номерных знаков. При этом Верховный Суд РФ дает пояснения о практике применения положений ст. 12.2 КоАП РФ в части квалификации правонарушения, когда на транспортном средстве установлен один из двух государственных номерных знаков. Согласно п. 2 Основных положений по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанностям должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения [5] на механических транспортных средствах (кроме трамваев и троллейбусов) и прицепах должны быть установлены на предусмотренных для этого местах регистрационные знаки соответствующего образца. В соответствии с п. И.1 приложения И к ГОСТу Р 50577-93 «Знаки государственные регистрационные транспортных средств. Типы и основные размеры. Технические требования» [6] на легковых, грузовых, грузопассажирских автомобилях и автобусах должны быть предусмотрены места для установки одного переднего и одного заднего регистрационных знаков. То есть на транспортных средствах должны быть установлены два государственных регистрационных знака в отведенных для этого местах. Частью же 2 ст. 12.2 КоАП РФ установлена ответственность за управление транспортным средством без государственных регистрационных знаков, то есть без двух (переднего и заднего) номерных знаков. Отсутствие только одного номерного знака не образует состава административного правонарушения по ч. 2 указанной статьи. Управление транспортным средством с одним регистрационным знаком лишь затрудняет идентификацию такого автомобиля. Следовательно, учитывая тот факт, что один из номерных знаков доступен для обозрения, правонарушение подлежит квалификации по ч. 1 ст. 12.2 КоАП РФ — управление зарегистрированным транспортным средством с нечитаемыми, нестандартными или установленными с нарушением требований государственного стандарта государственными регистрационными знаками.
Кроме того, Верховным Судом даны разъяснения о порядке применения ст. ст. 12.1 и 12.2 КоАП РФ, но только в части квалификации правонарушения с участием транспортного средства с просроченными регистрационными знаками «Транзит», которые являются государственными регистрационными знаками, однако их выдача не свидетельствует о том, что транспортное средство поставлено в установленном порядке на регистрационный учет. Наличие регистрационного учета транспортного средства является основополагающим условием для допуска его к участию в дорожном движении и получения постоянных государственных регистрационных знаков. Поэтому в случае управления автомобилем с просроченными регистрационными знаками «Транзит» водитель может быть привлечен к административной ответственности по ст. 12.1 КоАП РФ [7].
Но чтобы избежать фиксации административного правонарушения работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото — и киносъемки, видеозаписи правонарушений, некоторые автолюбители умышленно снимают государственные номерные знаки. При этом судебная практика идет по пути переквалификации правонарушения с ч. 2 ст. 12.2 КоАП РФ на часть 1 указанной статьи, в случае, если государственные номерные знаки находились на момент выявления правонарушения в транспортном средстве, а меры административно-принудительного воздействия, предусмотренные ч. 1, существенно мягче и способствуют рецидиву правонарушения.
В целях решения данных противоречий представляется необходимым внесение дополнения в ч. 2 ст. 12.2 КоАП РФ, а именно представить диспозицию статьи в следующей редакции — управление зарегистрированным в установленном порядке транспортным средством без государственных регистрационных знаков. Кроме того, следует дополнить данную статью следующим примечанием: отсутствием на зарегистрированном транспортном средстве государственных номерных знаков признается любое фактическое отсутствие государственных номерных знаков на момент выявления правонарушения, а равно их перевозка в транспортном средстве, не связанная с временным неимением технической возможности установки государственных номерных знаков (повреждение конструктивных частей транспортного средства, предназначенных для установки государственных номерных знаков; их демонтаж, связанный с проведением работ по техническому обслуживанию, и т. д.).
Рассмотренные нами проблемы применения сотрудниками Госавтоинспекции мер административно-правового принуждения при реализации правовых норм, закрепленных в главе 12 КоАП РФ, достаточно четко указывают на наличие определенных трудностей.
Кроме того, считаем необходимым акцентировать внимание на моменте возбуждения дела об административном правонарушении, а именно п. 1 ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ, в котором сказано, что дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента составления протокола осмотра места совершения административного правонарушения. Далее об указанном протоколе мы получаем представление в ст. 28.1.1 «Протокол осмотра места совершения административного правонарушения». Анализ данной статьи позволяет сделать вывод: составляемый в соответствии с указанной нормой процессуальный документ содержит в себе ссылку на законодательно не закрепленную меру административного принуждения — осмотр (за исключением частного случая, описанного в п. 3 ч. 1 ст. 27.1 и ст. 27.8 КоАП РФ «Осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов»). Опираясь на теоретические наработки ведущих ученых-криминалистов [8] и применяя аналогию положений ст. ст. 176 — 178 Уголовно-процессуального кодекса РФ [9], представляется возможным сделать вывод, что осмотр в административном праве есть не что иное, как непосредственное обнаружение и исследование объектов, имеющих значение для правильного разрешения административного дела, их признаков, свойств, состояний и взаиморасположения в целях обнаружения следов правонарушения, выяснения других обстоятельств, имеющих значение для дела, а также их процессуальная фиксация. На основании четырехзвенной классификации мер административного принуждения (в качестве критерия используются цели и способы обеспечения правопорядка) [10] и с учетом целей проведения осмотра целесообразно отнести его к мерам административно-процессуального обеспечения. Данная мера административно-процессуального обеспечения может применяться не только в предусмотренных ст. ст. 27.8 и 28.1.1 КоАП РФ случаях, но и, в принципе, как достаточно надежное средство фиксации доказательств и, соответственно, как средство обеспечения правильного рассмотрения дела об административном правонарушении (именно эта цель закреплена в ч. 1 ст. 27.1 КоАП РФ).
На основании изложенного считаем необходимым дополнить ч. 1 ст. 27.1 КоАП РФ пунктом 3.1 «осмотр»; главу 27 КоАП РФ — статьей 27.7.1 «Осмотр» изложить в следующей редакции:
Статья 27.7.1 «Осмотр».
1. Осмотр, т. е. непосредственное обнаружение и исследование объектов, имеющих значение для правильного разрешения административного дела, их признаков, свойств, состояний и взаиморасположения в целях обнаружения следов правонарушения, выяснения других обстоятельств, имеющих значение для дела, а также их процессуальная фиксация производится:
1) лицами, уполномоченными в соответствии со статьей 28.3 настоящего Кодекса составлять протоколы об административных правонарушениях;
2) в присутствии двух понятых;
3) с привлечением в необходимых случаях специалистов.
2. В случае необходимости применяются средства фото-, видеофиксации и аудиозаписи и иных средств фиксации доказательств.
3. Об осмотре составляется протокол, в котором указываются дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о понятых и иных участвующих лицах, а также описываются действия осматривающего в том порядке, в котором они были произведены.
4. В протоколе об осмотре делается запись о применении фото — и киносъемки, видеозаписи, иных установленных способов фиксации вещественных доказательств. Материалы, полученные при осуществлении осмотра с применением фото — и киносъемки, видеозаписи, иных установленных способов фиксации вещественных доказательств, прилагаются к соответствующему протоколу.
5. Во время осмотра, в соответствии со ст. 27.10 настоящего Кодекса, может проводиться изъятие вещей и документов, о чем в протоколе делается соответствующая пометка.
6. Протокол об осмотре подписывается должностным лицом, его составившим, понятыми и иными лицами, присутствовавшими при осмотре, при наличии соответствующей пометки об их участии в протоколе.
В целях устранения дублирования норм статья 28.1.1 КоАП РФ подлежит исключению.
В качестве вывода по изложенным проблемам следует отметить, что работа по повышению эффективности системы обеспечения безопасности дорожного движения как многоуровневого комплекса мер требует реализации последовательной государственной политики в данной области. Данная политика должна включать комплекс мер по дальнейшему приведению законодательства в соответствие с потребностями общества и государства в снижении уровня административной деликтности, в том числе путем повышения эффективности административного принуждения, совершенствованию правоприменительной и административно-юрисдикционной деятельности Госавтоинспекции.
Литература
1. Андреевский И. Е. Полицейское право. Т. 1: Полицейская безопасность. СПб, 1874.
2. Щербаков С. Б. Проблемы совершенствования законодательства при применении милицией мер административного пресечения // Российский следователь. 2006. N 3.
3. КоАП РФ от 30 декабря 2001 г. (в ред. ФЗ N 330-ФЗ и N 336-ФЗ от 21.12.2009) // www. consultant. ru.
4. Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М.: Азъ, 1994 г.
5. Утверждены Постановлением Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. N 1090.
6. Утвержден Постановлением Госстандарта Российской Федерации 19 ноября 2001 г. N 465-ст.
7. Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за I квартал 2006 г. // Официальный сайт ВС РФ www. supcourt. ru.
8. Белкин Р. С. Курс криминалистики: В 3 т. М.: Юристъ, 1997; Криминалистическая энциклопедия. М., 2001; Криминалистика: Учебник / Под ред. А. Г. Филиппова. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Спарк, 2005; Криминалистика: Учебник / Отв. ред. Н. П. Яблоков. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2001.
9. УПК РФ, принятый ФЗ N 174-ФЗ от 18.12.2001 (в ред. ФЗ N 383-ФЗ от 29.12.2009) // Российская газета. 22.12.2001. N 249.
10. Административное право. Общая и особенная части: Учебник // Под ред. А. П. Коренева. М.: МВШМ МВД СССР, 1986. С. 131; Административное право: Учебник / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М.: Юрист, 1999. С. 300.
