(Левакин И. В., Шишова Ж. А.) («Российская юстиция», 2010, N 8)
РОЛЬ НЕЗАВИСИМОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ В ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ <1>
И. В. ЛЕВАКИН, Ж. А. ШИШОВА
——————————— <1> Статья выполнена в рамках предоставленного Российским фондом фундаментальных исследований гранта на 2010 г. (проект 10-06-00487).
Левакин И. В., доктор юридических наук, профессор, заместитель директора НИИ Счетной палаты РФ.
Шишова Ж. А., кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Института научных исследований и информации Российской академии государственной службы при Президенте РФ.
В статье рассмотрены злободневные вопросы противодействия коррупции в России при участии институтов гражданского общества. Прежде всего это относится к институту независимых экспертов, чей потенциал не используется в должной мере в целях противодействия коррупции, в том числе в органах государственной власти. Исследуются вопросы повышения роли независимых экспертов при принятии нормативных правовых актов, управленческих решений, разработки социально-экономических программ.
The article deals with topical issues of combating corruption in Russia with participation of civil society institutions. First of all, this applies to the institution of independent experts, whose potential is not used sufficiently to counteract corruption, including in government. The problems of increasing the role of independent experts in the adoption of regulatory legal acts, administrative decisions, the development of socio-economic programs.
Противодействие коррупции в России затруднено не в последнюю очередь из-за слабо развитых институтов гражданского общества. Это напрямую относится и к институту независимых экспертов, чей потенциал не используется в должной мере в целях противодействия коррупции, в том числе в органах государственной власти <2>. ——————————— <2> Подробнее, см.: Лазаренко Н. Е. Формирование системы государственной экспертизы в научно-технической сфере. М., 2003; Орлов А. Основные направления противодействия политической коррупции в России // Власть. N 10. 2008; Опыт участия независимых экспертов в работе органов власти как форма общественного участия в бюджетном процессе // Общественное участие в бюджетном процессе. Опыт и технологии. СПб., 2003; Кондратьева Е. П. Эффективность экспертно-консультативной деятельности в процессе профессионализации кадров государственной службы: Дис. … канд. психол. наук. М., 1999; и др.
Практика борьбы с коррупцией в зарубежных странах свидетельствует о том, что эффективными антикоррупционными мерами являются: привлечение институтов гражданского общества к освещению фактов коррупции, выявлению коррупционных рисков, измерению уровня коррупции; усиление прозрачности государственного управления; развитие общественных структур контроля за деятельностью «правительства» и другие <3>. ——————————— <3> Подробнее см.: Левакин И. В. Полномочия внутренних систем антикоррупционного контроля государственных органов // Государственный аудит. Право. Экономика. М., 2009. N 4. С. 32 — 36; Левакин И. В., Шишова Ж. А. Измерение уровня коррупции: межстрановые и национальные методики // Государственный аудит. Право. Экономика. М., 2009. N 3. С. 37 — 42; Левакин И. В., Шишова Ж. А. Коррупционные риски: понятие и основные подходы к их выявлению // Гражданин и право. М., 2009. N 11. С. 3 — 12; и др.
Обеспечение участия институтов гражданского общества в противодействии коррупции отражается в перечне основных направлений Национальной стратегии противодействия коррупции (подп. «а» п. 8) <4>. В рамках данной Стратегии фиксируется необходимость создания условий для привлечения представителей политических партий, общественных объединений и других институтов гражданского общества к реализации мероприятий по противодействию коррупции. ——————————— <4> Указ Президента Российской Федерации «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 — 2011 годы // Российская газета. 15.04.2010. N 79.
В России накоплен определенный опыт организации работы экспертов в различных сферах управления и экономики, в том числе и использования независимых экспертов. Складывается (особенно в 2005 — 2009 гг.) и первый опыт работы независимых экспертов в составе конкурсных (аттестационных и др.) комиссий органов государственной власти, который нуждается в осмыслении и определенной корректировке с учетом имеющихся недостатков. Экспертиза в системе государственного управления направлена на снижение социальных, коррупционных рисков при принятии нормативных правовых актов, управленческих решений, разработки социально-экономических программ. В этой связи все более актуальными становятся вопросы привлечения квалифицированных специалистов к проведению государственно-общественных экспертиз в качестве независимых экспертов. В современных условиях, проводимых в системе государственного управления реформ (административной, бюджетной и других), повышается роль независимых экспертов, участвующих в комиссиях органов государственной власти, в т. ч. в процедурах назначения на государственную службу, продвижения чиновников по служебной лестнице, а также в урегулировании конфликтов интересов на государственной службе. Участие независимых экспертов в комиссиях государственных органов может способствовать: — снижению уровня коррупционных рисков в системе государственного управления; — повышению открытости и прозрачности системы государственной службы; — повышению объективности управленческого решения; — реализации конституционного принципа о равенстве доступа на государственную службу; — защите прав и свобод граждан, участвующих в конкурсных, аттестационных и других процедурах государственных органов; — внедрению современных технологий управления с учетом научных разработок. В нашей стране пока отсутствует развитое экспертное сообщество, под которым обычно понимается реально действующее объединение практических работников — специалистов в области государственного управления, использующих накопленный профессиональный потенциал для решения возникающих в обществе проблем. Эффективность работы независимых экспертов в современных условиях довольно низкая по ряду причин, главной из которых является неопределенность статуса экспертов и отсутствие механизма работы с ними. Среди ключевых проблем сложившейся системы организации деятельности независимых экспертов, принимающих участие в работе комиссий государственных органов, следует выделить также следующие: — формальный подход при подборе кандидатур для участия в качестве независимых экспертов; — отсутствие условий и стимулов для привлечения квалифицированных специалистов с опытом работы в системе государственного управления в качестве независимых экспертов; — отсутствие порядка отбора независимых экспертов и перечня квалификационных требований к ним. До сих пор нерешенными остаются вопросы: — о понятиях «независимость» экспертной деятельности, «независимость» эксперта; — о формах участия независимых экспертов в работе комиссий органов власти; — о банке данных независимых экспертов. Как свидетельствует нормативная и правоприменительная практика, в современное время не создано необходимых организационно-правовых условий для развития института независимых экспертов, принимающих участие в комиссиях государственных органов. Обзор и анализ федерального и регионального законодательства Российской Федерации показал, что в настоящее время нет сложившейся правовой концепции, определяющей статус независимого эксперта, его права и обязанности, формы участия в комиссиях, а кроме того, механизмов стимулирования независимого эксперта к эффективной деятельности в комиссиях. Некоторые разрозненные положения о независимых экспертах фрагментарно содержатся в законодательстве о государственной службе Российской Федерации и других актах <5>. ——————————— <5> Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; Указ Президента Российской Федерации от 3.03.2007 N 269 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов»; Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации»; Постановление Правительства Пензенской области от 13 июля 2007 г. N 490-пП «О порядке оплаты труда независимых экспертов, включаемых в составы аттестационной и конкурсной комиссий, а также комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Пензенской области и урегулированию конфликта интересов, образуемых исполнительными органами государственными власти Пензенской области»; Постановление Правительства РФ от 5 марта 2009 г. N 195 «Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции»; Федеральный закон от 31 мая 2001 г. N 73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации»; Указ Президента РФ от 18 января 2010 г. N 80 «О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»; Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»; Приказ Минюста РФ от 31 марта 2009 г. N 92 «Об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность».
Нормативными правовыми актами, регулирующими вопросы государственной службы, определены общие правоустанавливающие положения, включающие ряд ограничений для деятельности независимых экспертов. В качестве независимых экспертов согласно нормам законодательства Российской Федерации <6> определены специалисты по вопросам, связанным с гражданской службой. Кроме того, установлен вид организаций, которые независимые эксперты могут представлять, а именно научные, образовательные учреждения и другие организации. Данный перечень организаций законодателем оставлен открытым. В этот перечень организаций, по мнению авторов работы, могут войти любые организации, в том числе как некоммерческие (политические, пенсионные, ветеранские и другие), так и коммерческие, занимающиеся вопросами управления кадрами. Число независимых экспертов, вошедших в состав комиссий, составляет не менее одной четверти от общего числа членов комиссии <7>. Правовые отношения между федеральным государственным органом и независимым экспертом закрепляются в форме договора. ——————————— <6> Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 31. Ст. 3215; Указ Президента Российской Федерации «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 11. Ст. 1280. <7> См. п. 6 ст. 19 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и другие акты.
Так, что большинство вопросов, касающихся правового положения независимого эксперта, до сих пор остаются за рамками действующего законодательства Российской Федерации, что создает серьезные трудности в ходе реализации правоприменительной практики. В настоящей статье выделим некоторые из имеющихся проблем. Так, федеральным и региональным законодательством Российской Федерации определен открытый перечень организаций, представители которых могут приглашаться в качестве независимых экспертов, в этой связи в списки независимых экспертов включаются как представители органов государственной власти и государственных организаций, так и представителей других организаций. Возникает вопрос, а должны ли представители органов государственной власти участвовать в качестве независимых экспертов и смогут ли они при этом выносить независимые решения. Следующая проблема касается формального характера, который присущ современной независимой экспертизе в системе государственного управления. Это относится как к отбору независимых экспертов, так и их участию в деятельности комиссий. Отбор независимых экспертов для участия в работе комиссий осуществляется научными и образовательными учреждениями либо по принципу незанятости потенциального кандидата, либо по принципу лояльности к руководителю подразделения, который участвует в процессе отбора кандидатов. Кроме того, в большинстве государственных органов независимые эксперты в комиссиях часто выполняют роль чеховских «свадебных генералов». Известны факты, когда независимые эксперты, не участвуя в заседаниях комиссии, подписывают протоколы. Следует также обратить внимание на другую не менее важную проблему, касающуюся независимости эксперта. Если эксперт представляет организацию, которая находится в ведении государственного органа, то не подлежит сомнению тот факт, что в результате эксперт будет принимать решения «с оглядкой» на мнение руководства государственного органа. В этой связи в целях снижения указанных рисков целесообразно четко определить ограничения и запреты для независимого эксперта, участвующего в комиссиях государственных органов. Открытым, с нашей точки зрения, является вопрос о квалификационных требованиях, предъявляемых к профессиональному уровню независимого эксперта, принимающего участие в комиссиях государственного органа. Всем нам известно, что эксперт должен быть профессионалом в своем деле. Определить же конкретные профессионально-личностные качества кандидата в независимые эксперты оказывается не так просто. Одной из возможных причин слабости института независимой экспертизы следует также назвать сращивание власти и института гражданского общества (независимой экспертизы). Это происходит в случае сговора независимого эксперта и должностного лица государственного органа, в котором эксперт осуществляет свою деятельность. Таким образом, происходит приобретение независимым экспертом услуг власти, оказываемых в теневом режиме. Основной причиной данного явления, как уже отмечалось, является отсутствие закрепленного правового статуса независимого эксперта, отражающего как права и обязанности, так и перечень запретов, ограничений деятельности независимого эксперта. Законодательство Российской Федерации не регламентирует в полной мере вопросы организации деятельности независимых экспертов, что оставляет большой люфт в вопросе их подбора и организации работы с ними. Тем самым и председатель комиссии, и независимый эксперт имеют неограниченные возможности для совершения действий и принятия решений, основываясь главным образом на собственных интересах с учетом экономических, политических, психологических и других условий. Так, на решения независимого эксперта могут оказывать влияние следующие факторы, среди которых скромная оплата его труда, давление со стороны должностных лиц государственного органа, наличие у независимого эксперта в государственном органе близких связей среди должностных лиц, желание независимого эксперта обрасти нужными связями в органах власти, получить возможность выполнения работы по государственному заказу, а кроме того, отсутствие закрепленных видов ответственности за нарушение полномочий независимого эксперта и другие. В целях совершенствования работы независимого эксперта целесообразно закрепить его основной перечень прав и обязанностей, включив в него основные ограничения и запреты, накладываемые на него. Эксперт не должен: 1. Совершать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному выполнению экспертной деятельности. 2. Лоббировать чьи-либо интересы. 3. Использовать полномочия независимого эксперта в интересах каких-либо лиц. 4. Получать в связи с исполнением экспертной деятельности вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплата развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). 5. Участвовать в работе комиссии при наличии близкого родства с председателем комиссии, а также с государственным служащим, участвующим в процедурных мероприятиях комиссии. Кроме того, в перечень ограничений и запретов, относящихся к кандидату в независимые эксперты при отборе его для участия в состав Комиссии, следует отнести: наличие родственных отношений с председателем конкурсной комиссии, членами Комиссии, а также лицами, чья кандидатура рассматривается в Комиссии, которые могли бы повлиять на решение эксперта; наличие непосредственной подчиненности (подконтрольности) органу государственной власти, в котором предполагается его участие в качестве члена комиссии; нахождение его в прямом или опосредованном подчинении у кого-либо из членов комиссии. Создание эффективной системы антикоррупционных стандартов и требований к независимому эксперту целесообразно осуществлять при одновременной регламентации полномочий независимого эксперта с полным перечнем видов и форм ответственности за коррупционные правонарушения. Требует дополнительной разработки вопросы ответственности независимых экспертов за результаты работы в составе комиссий. С одной стороны, деятельность экспертов является независимой от руководства и государственного органа, и образовательного (научного) учреждения, в котором он осуществляет трудовую деятельность. Но с другой стороны, его деятельность не является независимой от требований нормативных правовых актов, определяющих его деятельность. И в зависимости от результатов его деятельности он может как поощряться, так и привлекаться к ответственности. Одну из определяющих ролей среди предлагаемых мер может сыграть также внедрение новых стимулов для эффективной работы независимых экспертов. Действующий подход мотивации и стимулирования труда дискредитирует институт независимой экспертизы, делает ее формальной, слабой, неэффективной, поддающейся давлению со стороны разных интересов. Обзор складывающейся системы антикоррупционных мер, осуществляемых органами государственной власти, подтверждает точку зрения авторов статьи о необходимости включения независимых экспертов в комиссии по размещению заказов, а также в «рабочие группы» государственных органов, занимающихся выработкой антикоррупционных превентивных мер, направленных на предотвращение коррупционных проявлений и действий со стороны государственных служащих. Вопрос о месте и роли независимых экспертов в системе государственного управления, в процессах кадрового обеспечения гражданской службы, повышения качества независимой экспертизы и определения квалификационных требований к экспертам — это составная часть проблемы взаимодействия органов государственной власти с институтами гражданского общества. В то же время это один из инструментов развития демократических преобразований в обществе, развития открытости государственной службы. Исходя из вышеизложенного, следует подчеркнуть, что только комплексное решение вопросов организации работы независимых экспертов, правового и финансового обеспечения их практической деятельности, специальной дополнительной подготовки их к экспертной деятельности может создать более благоприятные основы для использования ученых, преподавателей вузов, опытных практиков в противодействии коррупции.
