ОБЕСПЕЧЕНИЕ МЕЖДИСЦИПЛИНАРНОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ В РАМКАХ
КООРДИНАЦИИ НАУЧНОГО И УЧЕБНО-МЕТОДИЧЕСКОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ
М. А. МЕЩЕРЯКОВА, М. А. ХАТАЕВА
Мещерякова М. А., научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук.
Хатаева М. А., старший научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук.
В соответствии с решением президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции от 16 февраля 2011 г. на Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (ИЗиСП) возложены функции междисциплинарного центра по координации научного и учебно-методического обеспечения противодействия коррупции. Для обеспечения реализации этих функций 21 сентября 2011 г. в ИЗиСП состоялся семинар-совещание на тему «Обеспечение междисциплинарного взаимодействия в рамках координации научного и учебно-методического обеспечения противодействия коррупции».
Для участия в семинаре-совещании были приглашены представители Администрации Президента РФ, федеральных органов исполнительной власти, институтов Российской академии наук, ведомственных научных учреждений, ведущих высших учебных заведений России.
Открывая семинар-совещание, первый заместитель директора ИЗиСП Ю. А. Тихомиров подчеркнул, что это первое мероприятие подобного рода. Проблематика коррупции как никогда актуальна. В России за последние 16 лет приняты 4152 федеральных закона, что свидетельствует об избыточном правовом регулировании. Глубина и объем формальной регуляции нарастают, постепенно приобретая гипертрофированный характер, но при этом количество правонарушений не снижается.
Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики» в 2000-х гг. положил начало научной разработке проблематики коррупции. К настоящему времени в России принята Национальная стратегия противодействия коррупции, начал действовать базовый Закон в данной сфере, имеются и иные нормативные акты, а также подготовлены методические рекомендации. В ряде государственных структур и вузов проводятся курсы по антикоррупционной деятельности. Однако явление коррупции все еще недостаточно исследовано, оно имеет и социальные, и психологические, и правовые корни.
В этом плане важно использовать интеллектуальный потенциал представителей различных научных дисциплин. В частности, необходимо консолидировать образовательные и исследовательские усилия в направлении проведения междисциплинарных исследований. Выступающий выразил надежду, что проводимый семинар-совещание позволит наладить профессиональные научные контакты его участников, а также сконцентрироваться на кратком анализе действующих образовательных программ в сфере борьбы с коррупцией.
Заведующий отделом теории законодательства ИЗиСП Н. А. Власенко в выступлении «Обзор образовательных программ противодействия коррупции, реализуемых ведущими научными учреждениями и учебными заведениями» охарактеризовал существующие образовательные программы, условно разделив их на два вида: 1) программы, подготовленные вузами и другими образовательными заведениями и являющиеся элементом учебного процесса; 2) программы дополнительного профессионального образования, направленные на кадровую подготовку и повышение квалификации представителей государственно-властных структур.
Среди последних особо были выделены программы, посвященные антикоррупционной экспертизе и сформированные на основе соответствующего Федерального закона. По мнению выступающего, интерес представляет также так называемая Бостонская программа, подготовленная международными экспертами под эгидой ООН. С учетом довольно общего характера ее компонентов были определены перспективы их применения в координационной образовательной работе.
Усвоение соответствующего учебного материала зависит от правильности определения целевой аудитории и выбора формы обучения (лекции, семинарские и обзорные занятия, письменные работы, рефераты). Констатировалось отсутствие программ дистанционного обучения.
Анализ существующих программ противодействия коррупции показал разнообразие их содержания. В многочисленных изданиях по антикоррупционной тематике зачастую либо формально описываются меры борьбы с коррупцией, либо комментируются отдельные технологии антикоррупционной деятельности, например антикоррупционная экспертиза.
Несмотря на то что второй тип программ ориентирован на конкретную группу адресатов, следует найти точки соприкосновения этих программ с общими образовательными программами, рассчитанными на преподавание в вузах и иных учебных заведениях. Действующие образовательные стандарты, принятые в 2010 — 2011 гг., недостаточно охватывают вопросы противодействия коррупции. Аналогичную претензию можно предъявить к базовому федеральному учебному циклу, который не содержит дисциплины, направленной на изучение основ антикоррупционной деятельности в рамках самостоятельного курса. Изучение соответствующей дисциплины приемлемо сегодня в рамках вариативного цикла, а также по выбору студентов.
Далее выступающий высказал пожелания и рекомендации для будущей координационной работы. Им был отмечен дефицит литературы по противодействию коррупции, в частности учебных и научно-практических пособий. В связи с этим необходимо разработать учебно-методический комплекс, ориентированный на широкий круг специалистов (юристов, экономистов, социологов, психологов, политологов, педагогов).
В докладе «Схема подготовки образовательных программ по противодействию коррупции» Ю. А. Тихомиров охарактеризовал образовательные программы, реализуемые ведомственными научными учреждениями и учебными заведениями, как весьма содержательные, обратив внимание на программы, разработанные Российской академией государственной службы при Президенте РФ и Счетной палатой РФ.
Вниманию участников была представлена разработанная ИЗиСП «пирамида программ». Логика такой пирамиды сводится к тому, что типовая учебная программа должна охватывать наиболее важные информационные блоки, которые переходят в специальные видовые программы. Тем самым можно реализовать задачи унификации, конкретизации и специализации программ.
Часть программы — «Природа коррупции как социального явления» — содержит в числе прочего характеристику правовых основ борьбы с коррупцией, включая соответствующие международные правовые акты. В данном блоке должны быть представлены более устойчивые параметры проведения антикоррупционной экспертизы. Типовая программа должна содержать весь спектр средств противодействия коррупции: правовых, экономических, политических, организационных, морально-этических, социальных. Система соответствующих органов, равно как и вопросы правового мониторинга в части диагностики коррупционных рисков и средств их предупреждения, также должны найти отражение в типовой программе. Отдельный блок посвящен типичным коррупционным проявлениям и методикам противодействия им, а также соответствующим мерам ответственности. Существенным является вопрос участия институтов гражданского общества в борьбе с коррупционными проявлениями.
В выступлении было отмечено, что сейчас активно разрабатываются и внедряются программы подготовки государственных служащих, например, президентская программа повышения антикоррупционной компетентности государственных служащих, в которой приняли участие уже около 500 человек в 2010 г. и 1200 человек в 2011 г. Этот полезный опыт следует распространить на регионы, а также на муниципальных служащих. В частности, необходимо разъяснять порядок осуществления полномочий, типичные ошибки, возникающие в процессе их реализации. В рамках типовой образовательной программы для бизнес-структур существенным моментом является противодействие коррупционным нарушениям при совершении коммерческих сделок (их заключении, исполнении, прекращении), а также во взаимоотношениях с публичными органами в процессе выполнения государственных заказов. Однако специалистов в этой области пока немного.
Директор Института социологии РАН М. К. Горшков акцентировал внимание участников семинара-совещания на научном обеспечении противодействия коррупции, учитывая актуальность междисциплинарного взаимодействия научных дисциплин.
При разработке конкретных мероприятий противодействия коррупции следует учитывать, что решения органов власти или суждения научных экспертов могут иногда в значительной степени не совпадать с обыденными представлениями россиян. Большая часть граждан считает проявления коррупции не девиацией, а повседневной нормой. Следовательно, в государственных программах противодействия коррупции необходимо делать акцент на тех мерах, которые найдут отклик в массовом сознании, и социология способна оказать существенную помощь в этом.
Функции социологической науки в данной сфере состоят в том, чтобы: повысить степень информированности общества о масштабах проявления коррупции; выявить степень адекватного понимания и осмысления сущности коррупционных действий; оценить мотивы поведения субъектов коррупционных действий; выявить сферы экономической и социальной деятельности, в наибольшей степени подверженных коррупции; определить с позиции общества эффективные меры противодействия коррупции.
Выступающий отметил, что особую эффективность имеет наложение результатов исследований, затрагивающих широкий и узкий слои опрашиваемых лиц, например массовый опрос и опрос экспертов. Институтом социологии ранее были осуществлены такого рода исследования по проблемам внешней политики. Выявлено, что в значительной степени мнение общества совпадает с мнением авторитетных специалистов-экспертов. Поэтому позиция о незрелости общества в отношении восприятия проводимой внешней политики может быть признана бездоказательной.
Особую научную ценность представляют не разовые социологические исследования, а мониторинговые, проведение которых позволяет не только оценить динамические ряды, но и спрогнозировать динамику развития отношения общества к проблеме на ближайшие 5 — 15 лет. Институт также имеет опыт проведения подобных исследований. Так, например, удалось выявить, что граждане не усматривают коррупционной сущности в так называемой низовой коррупции. В негативном эффекте коррупции убеждены лишь 2/5 россиян, 1/3 граждан затрудняется определить свое отношение к данному явлению, а 1/7 населения полагает, что коррупция приносит пользу обществу. Как показали исследования, сторонники негативного влияния коррупции составляют самую крупную группу, но не абсолютное большинство. Поэтому россияне способны оказать пассивное противодействие коррупции. Критичность оценки коррупционных деяний повышается с ростом образовательного уровня и материальной обеспеченности опрошенных лиц.
На уровне массового сознания институты федерального уровня (прежде всего речь идет об органах внутренних дел, о судах, прокуратуре) оцениваются как наиболее коррумпированные. Причем одним из самых коррумпированных институтов власти большинство опрошенных считает Государственную Думу. Наименее подверженными коррупции представляются гражданам спецслужбы, местные средства массовой информации и правозащитные организации. При выработке мер противодействия коррупции необходимо установить, какие отрасли население считает наиболее коррумпированными. Среди них чаще называют здравоохранение, строительство, образование, торговлю, топливно-энергетический комплекс, реже — военно-промышленный и транспортный комплексы.
В целом наблюдается недооценка населением проблемы коррупции в сравнении с явлениями, которые представляют собой следствие коррупции. Наиболее эффективными население считает следующие методы борьбы с коррупцией: усиление этой борьбы в самих правоохранительных органах (так считают 2/3 граждан); ужесточение уголовных наказаний вплоть до введения смертной казни за коррупцию и другие экономические преступления, а также конфискация имущества коррупционеров и членов их семей (мнение 43% опрошенных); совершенствование законодательного регулирования (32%); сокращение государственного аппарата (25%); контроль за деятельностью государственных и общественных институтов (20%).
Ректор Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» А. В. Клименко отметил, что поскольку семинар посвящен именно координации усилий в сфере противодействия коррупции, важно детально сформировать матрицу соответствующей тематики. Это позволит постепенно наполнять ее методическими материалами и внедрять содержащуюся в ней актуальную информацию в образовательные программы. Необходимо создать классификатор информации для осуществления мониторинга и подготовки мероприятий в данной области. Отмечена возможность использования одного из подходов к «многомерной» классификации. В частности, предложена более подробная структура типовой программы, а также применение фильтров, позволяющих отделить собственно коррупционную тематику от смежных вопросов. На основе этой структуры можно будет развивать разного рода базы данных по учебным программам, а также их классификации в зависимости от назначения и адресатов, определять различные режимы доступа к ним. Таким образом, существует потребность в создании ресурсного центра.
Заместитель директора Института психологии РАН А. В. Юревич очертил круг следующих возможных направлений взаимодействия юридической и психологической наук:
во-первых, проведение совместных исследований: отмечено отсутствие сложившейся практики привлечения психологов к разработке законов о коррупции;
во-вторых, разработка концепции, позволяющей объяснить явление коррупции и влияние на него таких факторов, как размер взятки, уровень легальных доходов, риск попасться на взятке, вид наказания (размер штрафа, продолжительность лишения свободы и др.);
в-третьих, проведение психологической экспертизы законов и мониторинга правоприменения (желательно предварительного);
в-четвертых, применение специальных психологических технологий;
в-пятых, выработка инструментария борьбы с коррупцией «мягкими средствами»: воздействие на образовательный процесс; включение обратных связей (с целью установления, влияет ли каким-либо образом прослушанный курс на склонность к взяточничеству); воздействие на процесс формирования нравственных качеств обучающихся; формирование представления о том, что выгодно и рационально не брать взятки;
в-шестых, фиксация социальных парадоксов.
Первый заместитель Министра юстиции РФ А. В. Федоров особое внимание уделил целесообразности использования системного подхода при формировании научного и учебно-методического обеспечения противодействия коррупции. Частный вопрос об образовательных программах по противодействию коррупции было предложено рассматривать через призму антикоррупционной политики, включающую как правовую, так и другие составляющие (организационную, экономическую, кадровую). В связи с этим необходимо определить субъектов антикоррупционной политики, разработать систему подготовки кадров, а также решить вопрос о финансировании разработки образовательных программ по противодействию коррупции.
Проректор по научной работе Российской академии государственной службы при Президенте РФ И. Н. Барциц информировал участников семинара-совещания, что в соответствии с распоряжениями Президента РФ от 29 июня 2010 г. и от 7 июня 2011 г. Академия проводит 72-х часовые программы повышения квалификации по противодействию коррупции, рассчитанные на государственных служащих. Основная задача таких программ — показать государственному служащему правовые рамки его поведения. Вместе с тем выступающим была отмечена необходимость разработки программ для правовых специальностей и институтов гражданского общества, а также целесообразность рассмотрения вопроса о взаимодействии юридического блока и блока бизнес-образования.
Начальник Научно-исследовательского центра ФСБ России В. Н. Найденко, обсуждая вопросы взаимодействия в рамках координации научного и учебно-методического обеспечения противодействия коррупции, подчеркнул важность включения в разрабатываемые образовательные программы по противодействию коррупции положений об организационно-правовом обеспечении деятельности органов исполнительной власти, специальных служб и правоохранительных органов. Выступающий отметил необходимость учета зарубежного опыта противодействия коррупции.
Проректор по учебной и воспитательной работе МГЮА им. О. Е. Кутафина Е. Ю. Грачева выступила в поддержку междисциплинарного взаимодействия в рамках координации научного и учебно-методического обеспечения противодействия коррупции между высшими учебными заведениями и научными учреждениями. Сегодня существуют сложности в антикоррупционном обучении и воспитании учащихся высших образовательных учреждений. По мнению докладчика, подобное обучение и воспитание учащихся должно представлять собой систему программ, включающих дисциплинарные, социологические, гуманитарные, экономические циклы, циклы профессиональной этики. При этом вопросы противодействия коррупции должны быть включены как в общие и профессиональные, так и в специальные программы.
Исполняющий обязанности заместителя директора ИЗиСП А. Я. Капустин обратил внимание на важность активизации работы в рамках междисциплинарных исследований по противодействию коррупции, а также на потребность надлежащего выполнения обязательств, взятых на себя Российской Федерацией в рамках международных соглашений, в том числе в сфере научной и образовательной деятельности.
Ректор Академии Генеральной прокуратуры РФ И. Э. Звечаровский отметил, что в соответствии с постановлением Координационного совещания руководителей правоохранительных органов Российской Федерации (2008 г.) Академия выступает в качестве координатора научных и образовательных учреждений правоохранительных органов, выполняет функции по изучению проблем противодействия коррупции и разработке учебных планов и программ повышения квалификации для обучающихся сотрудников специальных подразделений. Были выделены критерии разграничения антикоррупционных образовательных программ: типовые программы по субъектам РФ и программы по сферам деятельности (например, в области образования, медицины и т. д.) для федеральных органов исполнительной власти.
Заместитель директора Института системного анализа Счетной палаты РФ И. В. Левакин рассказал о роли этого Института в изучении проблем противодействия коррупции и разработке учебных программ повышения квалификации для кадрового состава контрольно-счетных органов. В частности, Институтом системного анализа подготовлены и реализуются следующие образовательные программы: обеспечение экономической безопасности России; антикоррупционная экспертиза: теория и практика; обучение членов общественных объединений противодействию коррупции. Вместе с тем было отмечено отсутствие должного кадрового обеспечения образовательной деятельности. Также было обращено внимание на необходимость учета фактора неоднородности состава обучаемой аудитории, в частности в процессе дополнительной специализации программ.
Заместитель директора ИЗиСП В. И. Лафитский обозначил главную задачу борьбы с коррупцией — сохранение того государства и общества, которым мы служим, поддержание целостности российского государства и нации.
На семинаре-совещании обсуждался вопрос о будущем составе междисциплинарного совета по координации научного и учебно-методического обеспечения противодействия коррупции. Кроме того, подготовлены рекомендации, в которых освещены вопросы: информационного обмена в рамках координации научного и учебно-методического обеспечения противодействия коррупции; подготовки образовательных программ по противодействию коррупции; проведения фундаментальных, прикладных и ситуационных научных исследований в области противодействия коррупции.
Рекомендации семинара-совещания «Обеспечение
междисциплинарного взаимодействия в рамках координации
научного и учебно-методического обеспечения
противодействия коррупции»
(г. Москва, Институт законодательства и сравнительного
правоведения при Правительстве РФ, 28 сентября 2011 г.)
В соответствии с решением Президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции от 16 февраля 2011 г. (протокол N 22) Институту законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ поручено осуществление функции координации научного и учебно-методического обеспечения противодействия коррупции.
Противодействие коррупции требует системных мер, среди которых действенными инструментами выступают научное и учебно-методическое обеспечение антикоррупционных мероприятий. Их осуществление должно основываться на применении комплексного междисциплинарного подхода, учитывающего социальные, экономические, психологические, криминологические, правовые, политологические и другие грани данного негативного социального явления. Поэтому особого внимания заслуживают вопросы обеспечения междисциплинарного взаимодействия в рамках координации научного и учебно-методического обеспечения противодействия коррупции.
Участники семинара-совещания рекомендуют:
1. Принять к сведению информацию Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ о создании и составе междисциплинарного совета по координации научного и учебно-методического обеспечения противодействия коррупции.
2. Институту законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ подготовить номенклатуру информации по вопросам научного и учебно-методического обеспечения противодействия коррупции для организации информационного обмена между ведущими российскими и зарубежными научными учреждениями, учебными заведениями, а также экспертными организациями.
3. Одобрить схему подготовки типовых образовательных программ по противодействию коррупции, предложенную Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, и в соответствии с ней провести уточнение действующих и подготовку новых образовательных программ по следующим модулям:
а) для федеральных государственных служащих и государственных служащих субъектов Российской Федерации, для муниципальных служащих;
б) для работников бизнес-структур;
в) для обучающихся в вузах по специальностям: экономика, юриспруденция, менеджмент, социология, политология и др.;
г) для преподавателей: институтов повышения квалификации, вузов, средних специальных учебных заведений, школ.
4. Признать целесообразным разработку программы совместных исследований и их проведение Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ и координируемыми образовательными и научными учреждениями в целях научного и учебно-методического обеспечения противодействия коррупции.
5. Провести международную конференцию по проблемам научного и учебно-методического обеспечения противодействия коррупции (2 ноября 2011 г.).
6. Обсудить на заседаниях междисциплинарного совета по координации научного и учебно-методического обеспечения противодействия коррупции опыт подготовки и реализации образовательных программ по противодействию коррупции в вузах, программу совместных исследований и проведение фундаментальных, прикладных и ситуационных научных исследований в области противодействия коррупции.
