(Проценко С. В.) («Российская юстиция», 2010, N 8)
УГРОЗЫ ТРАНСПОРТНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
С. В. ПРОЦЕНКО
Проценко С. В., кандидат юридических наук, доцент кафедры уголовного права и криминологии Дальневосточного юридического института МВД России.
В статье проанализированы условия и факторы, способные привести к понижению уровня транспортной безопасности, ущерба национальной безопасности Российской Федерации, нарушения устойчивости транспортной деятельности, нанесения вреда здоровью и жизни людей, ущерба имуществу и окружающей среде, общенациональным экономическим потерям.
The article analyzes the conditions and factors that may lead to a decrease in the level of traffic safety, damage the national security of the Russian Federation, disturbing the stability of transport, damage to health and human life, damage to property and the environment, the national economic losses.
Переживаемый миром очередной этап научно-технического прогресса, технологическая революция, инновации пронизывают все стороны общественного развития. Изменяется образ жизни миллионов и миллионов людей. Процессы глобализации затрагивают все новые и новые сферы человеческой деятельности. Все это определенным образом влияет на содержание государственной политики в области обеспечения транспортной безопасности, программы ее реализации, на формирование и приведение в действие механизмов ее исполнения. В условиях глобализации процессов мирового развития, международных политических и экономических отношений, формирующих новые угрозы и риски для развития личности, общества и государства, Россия в качестве гаранта благополучного национального развития, в настоящее время, переходит к новой государственной политике в области национальной транспортной безопасности. При этом реализация определяемой государством системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере транспортного комплекса, соответствующих угрозам является одним из обязательных условий обеспечения национальной безопасности. Такие понятия, как: «безопасность», «национальная безопасность», «общественная безопасность», «транспортная безопасность» «экологическая безопасность», «информационная безопасность» закладываются в основание государственных стратегий развития, различного рода политических доктрин и концепций большинства общественных, политических организаций и движений нашей страны. Они стали предметом законотворческого процесса. Так, законодатель в ст. 1 Закона РФ «О безопасности» <1> дает следующее определение безопасности — это «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз». Безопасность обеспечивается проведением единой государственной политики в этой области, выработкой и реализацией системы мер политического, экономического, правового, организационного, информационного и иного характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства. Правовую основу обеспечения безопасности составляют Конституция и федеральные законы, а также международные договоры РФ. При этом в Российской Федерации принимаются специальные федеральные законы, направленные на борьбу с конкретными угрозами безопасности (террористическими актами, угрозами транспортному комплексу, здоровью населения и др.). ——————————— <1> См.: Закон Российской Федерации от 05.03.1992 N 2446-1 (ред. от 26 июня 2008 г.) «О безопасности» // Ведомости Верховного Совета РФ. 1992. N 15. Ст. 769.
Следует отметить, что осмысление специального понятия «безопасность» происходило в ходе длительной эволюции взглядов человеческого общества на происхождение и развитие государства, тех его институтов, которые обеспечивают защищенное от опасности и свободное развитие того или иного сообщества и его граждан. Еще Аристотель, Н. Макиавелли, Б. Спиноза, Дж. Локк и другие мыслители прошлого отмечали, что при сильном государстве с мудрым руководством надежно обеспечена его целостность, суверенность и процветание. «Безопасность — главная добродетель государства», — отмечал Б. Спиноза <2>, а Ж.-Ж. Руссо считал «заботу о самосохранении» самой важной заботой государства <3>. ——————————— <2> Спиноза Б. Избр. соч.: В 2-х томах. М., 1965. Т. 2. С. 290. <3> Руссо Ж.-Ж. Об общественном договоре // Трактаты. М., 1969. С. 171.
В этой связи закономерно возникают вопросы. Какие именно негативные процессы, протекающие в Российской Федерации, влияют на важный компонент безопасности — транспортную безопасность? Каковы цели государственной политики в области транспортной безопасности? Чем следует руководствоваться при осуществлении внутренней и внешней политики Российской Федерации, международного сотрудничества в области транспортной безопасности. Конституция Российской Федерации дает полные основания и обязывает к государственно-управленческой деятельности по обеспечению транспортной безопасности в Российской Федерации. Статья 71 Конституции Российской Федерации относит к ведению Российской Федерации экономическое развитие, федеральный транспорт и пути сообщения, оборону и безопасность. Федеральные транспорт, пути сообщения составляют основу транспортной системы страны и включают железнодорожный, воздушный, морской, речной, трубопроводный транспорт и федеральные автомобильные дороги. Транспорт и транспортная инфраструктура являются одним из ключевых факторов обеспечения социальной функции государства, связанным со свободой перемещения людей, товаров и грузов, территориальной мобильностью трудовых ресурсов, выполнением задач по обеспечению безопасности, поддержанию обороноспособности, ликвидации последствий стихийных и техногенных катастроф. Статья 72 Конституции относит к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации обеспечение правопорядка, общественной безопасности, экологической безопасности, борьбу с катастрофами и ликвидацию их последствий, в том числе в области транспортной деятельности. Рост аварийности, травматизма, ущерба, повышение транспортных издержек, высокая степень износа технических средств, особенно подвижного состава, растущая угроза актов незаконного вмешательства угрожающих безопасной деятельности транспортного комплекса, обострение межнациональных отношений создают широкий спектр угроз транспортной безопасности. Угроза, создание опасной обстановки — это не реальные вредные последствия, а определенное состояние, при котором еще только могут наступить конкретные вредные последствия <4>. ——————————— <4> Куринов Б. А. Научные основы квалификации преступлений. М., 1983. С. 81.
В русском языке понятия «угроза», «опасная обстановка» означают ожидание какого-то вредного результата, а не сам реально наступивший результат. Так, в Толковом словаре живого великорусского языка В. И. Даля, угроза — это «грозить, стараться стращать, наводить опасность, держать кого-либо под страхом, под опаской, приграживать» <5>. В четырехтомном словаре русского языка под «угрозой» понимается: «обещание причинить какое-либо зло, неприятность, возложить опасность кому-либо, бедствие, несчастье, неприятное событие» <6>. В другом словаре понятие угрозы формулируются как: «запугивание, обещание причинить кому-нибудь вред, зло, возможная опасность» <7>. ——————————— <5> Даль В. И. Толковый словарь живого великорусского языка в четырех томах. Т. IV. М., 1991. С. 470. <6> См.: Словарь русского языка в четырех томах. Т. IV / Под ред. А. П. Евгеньевой. М., 1988. С. 462. <7> Ожегов С. И. Словарь русского языка / Под ред. Н. Ю. Шведовой. 23-е изд., испр. М.: Рус. яз., 1990. С. 823.
В современных условиях понятие «угроза безопасности» находит свое законодательное закрепление в Законе РФ «О безопасности», в ст. 3 которого определено, что угрозой безопасности является совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства. Угрозы транспортной безопасности — это условия и факторы, способные привести к понижению уровня транспортной безопасности, ущербу национальной безопасности Российской Федерации, нарушению устойчивости транспортной деятельности, нанесению вреда здоровью и жизни людей, ущерба имуществу и окружающей среде, общенациональным экономическим потерям. Важную роль в практической деятельности по обеспечению транспортной безопасности играет классификация угроз безопасности по определенным критериям на определенные виды. Наиболее значимым в этом отношении критерием является местонахождение источников угрозы. По локализации источников угрозы транспортной безопасности можно условно сгруппировать в две группы: Первая группа — внутренние угрозы транспортной безопасности (формируются в пределах транспортной отрасли — преимущественно технического, экологического, террористического, информационного характера, а также, и в особенности, в связи с человеческим фактором в системе «человек-машина-среда»); Вторая группа — внешние угрозы транспортной безопасности (экономическая и национальная безопасность России в глобализирующихся мировом экономическом и геополитическом пространствах). По состоянию на начало XXI века для Российской Федерации приоритетное значение имеют внутренние угрозы транспортной безопасности. С учетом того, что угроза не возникает из ничего, а является следствием целого комплекса процессов, которые при этом выступают в качестве причин или условий возникновения угроз транспортной безопасности, следует вести речь о потенциальной или реальной угрозе. Потенциальная угроза транспортной безопасности представляет собой процесс зарождение опасности, формирование предпосылок возможности причинения существенного вреда. Реальная угроза транспортной безопасности — это окончательно сформировавшееся, ожидаемое или существующее явление, которое объективно уже способно причинить вред жизненно важным интересам личности, общества и государства. Реальная и потенциальная угроза угрожающая безопасной деятельности транспортного комплекса, исходящая от внутренних и внешних источников опасности, определяет содержание деятельности по обеспечению внутренней и внешней безопасности. По характеру источников их возникновения среди угроз транспортной безопасности выделяются: — угрозы технико-технологического характера (высокая степень износа и моральная устарелость технических средств транспорта, недостаточный уровень подготовки (квалификации) персонала, незаконопослушность и недисциплинированность, человеческий фактор в системе «человек-машина-среда»); — угрозы социального характера (низкая эффективность государственного надзора и контроля, неправомерное вмешательство в функционирование транспорта, террористические акты, иные деяния, приводящие в негодность транспортные средства или объекты транспортной инфраструктуры, недобросовестная конкуренция и т. п.); — угрозы природного характера (наводнения, землетрясения, оползни и т. п.). В ряду угроз транспортной безопасности могут выделяться угрозы, общие для всех видов транспорта, видов транспортной деятельности, но, кроме того, еще и специфические (регионального, локального, объектного уровней; характерные только для определенного вида транспорта и др.). Из этой структуры вытекают приоритеты государственно-управленческих усилий по повышению уровня транспортной безопасности. Прежде всего полагаем, они лежат в сфере технико-технологического фактора транспортной безопасности. К угрозам общего типа относятся: — физический износ и моральная устарелость транспортных средств, путей сообщения, устройств, систем и оборудования управления движением, специальных средств; — недостаточная квалификация экипажа; персонала транспортных объектов; лиц, управляющих движением; кадров, занятых на различных уровнях управления транспортной деятельностью; — недостаточность бюджетных и иных средств разных уровней, выделяемых на обеспечение транспортной безопасности; — недостаточное нормативное и организационное обеспечение мобилизационной готовности на транспорте; — несовершенство законодательства в области транспортной деятельности; — террористические проявления и иные криминальные намерения, угрожающие безопасной деятельности транспортного комплекса; — неоптимальность управленческой деятельности публичных властей; — неразвитость средств мониторинга и предупреждения о природных катаклизмах; — низкая эффективность предупреждения неправомерных актов вмешательства угрожающих безопасной деятельности транспортного комплекса. Ослабление научно-технического и технологического потенциала страны, сокращение исследований на стратегически важных направлениях научно-технического развития, отток за рубеж специалистов и интеллектуальной собственности угрожают России утратой передовых позиций в мире, деградацией наукоемких производств, усилением внешней технологической зависимости и подрывом обороноспособности России. Транспорт — важная составная часть военно-экономического потенциала России и в мирное время должен быть готов к выполнению в чрезвычайных ситуациях не только экономических, но и воинских и эвакуационных перевозок, но, несмотря на это, мобилизационная готовность транспортной системы России, особенно отдельных видов транспорта, например транспортного флота, является неудовлетворительной. В частности, на морском транспорте перевозки грузов и пассажиров осуществляют десятки судоходных компаний, сотни фирм и множество мелких частных предприятий. Эффективное участие такого флота в помощь военно-транспортным судам Министерства обороны РФ проблематично. В этом убеждает опыт переброски ограниченного контингента российских вооруженных сил в Косово (Югославия) летом 1999 г. При этом Россия открывает реки и каналы для международного транзита. Но, собственно, как и с чем мы входим в европейскую транспортную систему? Выдержит ли наш флот конкуренцию с европейским в российских реках и каналах? Соответственно, можно сделать вывод об отсутствии в настоящее время единого понимания по разделению сфер ответственности в области обеспечения транспортной безопасности между государственными структурами и бизнесом, а также о недостаточном использовании потенциала механизма государственно-частного партнерства в данной сфере. Не следует забывать и о том, что угрозы техногенного и природного характера в сочетании с угрозами террористических актов потенциально могут потребовать экстренной массовой локальной эвакуации населения крупнейших городов и городских агломераций Российской Федерации с использованием различных видов общественного и личного транспорта. Полагаем, что акцент должен быть сделан на использование в Российской Федерации системного подхода в области обеспечения транспортной безопасности, в рамках которого формируется перечень мер (требований), определен перечень потенциальных и реальных угроз, от которых необходимо защищать транспортный комплекс, распределены функции государственных органов и представителей бизнес-сообщества, ответственных за реализацию указанных мер, что позволит обеспечить непрерывный процесс защиты транспортного комплекса. Целью государственной политики в области транспортной безопасности является обеспечение национальной безопасности и реализация национальных интересов при транспортной деятельности, устойчивость транспортной деятельности, предотвращение (минимизация) вреда здоровью и жизни людей, ущерба имуществу и окружающей среде, общенационального экономического ущерба при транспортной деятельности. Для того чтобы эта цель выражала не просто декларацию, а фундаментальный императив, чтобы воспринималась в качестве объективной общественной потребности и руководящей идеи, требуется ее нормативное, в частности, законодательное, закрепление. Изменившиеся социально-экономические условия потребовали не только уточнения приоритетов развития транспортной системы и задач государства в области развития транспорта, направлений и механизмов их реализации, но и совершенствования законодательно-правовой базы. В настоящее время вопросы транспортной безопасности, в первую очередь, регулируются Федеральным законом от 9 февраля 2007 г. «О транспортной безопасности», который рассматривает транспортный комплекс как особую и достаточно самостоятельную систему высокорисковых объектов, к тому же обладающих единством с точки зрения подведомственности. Кроме того, разработаны федеральные и отраслевые целевые программы развития транспорта. Их реализация должна не только обеспечить эффективное удовлетворение потребностей экономики и населения в перевозках грузов и пассажиров в рыночных условиях, но и определяет содержание государственной политики в области обеспечения транспортной безопасности <8>. ——————————— <8> См., подробнее: Государственная концепция обеспечения транспортной безопасности России (разработана Минтрансом России); распоряжение Правительства РФ от 22 ноября 2008 г. N 1734-р «О Транспортной стратегии РФ на период до 2030 г.» и др. // Справочная правовая система «Гарант».
Таким образом, совершенствование законодательно-правовой базы в сфере транспортной безопасности относится к приоритетным задачам Российской Федерации. Вместе с тем до настоящего времени в общественном сознании существует некая недооценка состояния защищенности транспортного комплекса от существующих угроз транспортной безопасности. Не обращается должного внимания на необходимость использования самых современных высокоэффективных технологий безопасности на всех видах транспорта с учетом мирового опыта, на соотношение затрат и выгод в связи с применением норм, стандартов и процедур в области обеспечения транспортной безопасности. Резюмируя сказанное, можно с уверенностью констатировать наличие объективной необходимости комплексной переработки с позиции системного подхода, существующей нормативно-правовой основы, специальных мер направленных на обеспечение безопасной деятельности транспортного комплекса Российской Федерации. В целом же, подводя итог, отметим, что транспортная безопасность имеет огромное значение для всех сторон жизни российского общества, особенно в современных условиях экономической нестабильности мировой финансовой системы, глобального экономического кризиса. От состояния и качества безопасной работы транспортной системы Российской Федерации сегодня зависят не только перспективы дальнейшего социально-экономического развития, но также возможности государства эффективно выполнять такие важнейшие функции, как защита национального суверенитета и безопасности страны, обеспечение потребности граждан в перевозках, создание условий для выравнивания социально-экономического развития регионов.
