(Гусак В. А.) («История государства и права», 2010, N 24)
К ВОПРОСУ О КЛАССИФИКАЦИИ ФУНКЦИЙ СОВЕТСКОЙ МИЛИЦИИ В ВОЕННЫЙ ПЕРИОД (1941 — 1945 ГГ.) <*>
В. А. ГУСАК
——————————— <*> Gusak V. A. To the Question on Classification of Functions of the Soviet Militia during the Military Period (1941 — 1945).
Гусак Владимир Алексеевич, доцент Челябинского юридического института МВД России, кандидат юридических наук.
На современном этапе, когда в России происходит трансформация общественных отношений, назрела потребность в реформировании системы органов внутренних дел МВД России. Начинать реформу необходимо с определения функций. При этом необходим учет исторического опыта, а в частности опыта деятельности милиции СССР в годы Великой Отечественной войны.
Ключевые слова: Великая Отечественная война, милиция, правообеспечительная функция, правоохранительная функция.
At the present stage when in Russia there is a transformation of public relations, has ripened requirement for reforming of system of agencies of internal affairs of the Ministry of Internal Affairs of Russia. To begin reform it is necessary from definition of functions. The account of historical experience and in particular experience of activity of militia of the USSR in days of the Great Patriotic War is thus necessary.
Key words: the Great Patriotic War, militia, function of maintenance of the right, law-enforcement function.
Исследование наиболее сложных исторических этапов, которые требовали концентрации всех ресурсов и координации деятельности различных элементов государственно-властной системы, общественных институтов и отдельных граждан, позволяет раскрыть некоторые аспекты сущности взаимодействия государства, общества и личности, выработать наиболее ценные практические рекомендации по организации их эффективного сотрудничества. Период Великой Отечественной войны является особым этапом отечественной истории, когда интересы государства, общества и личности совпадают, образуя устойчивую единую систему «государство — общество — личность» для достижения жизненно важной цели — Победы в войне. Органы милиции занимают в этой системе положение одного из связующих звеньев, реализуя не только присущие им основные функции, но и ряд функций, обусловленных военной обстановкой. Историко-правовое исследование этих специфических функций, которые раскрывают социальную и правовую природу органов милиции, и выявление их роли в обеспечении функционирования государственных и общественных институтов в военный период является актуальной теоретической и практической задачей. Формирование органов милиции проходило в сложных условиях революции и гражданской войны, ее становление совпало с этапом укрепления командно-административной системы, значительное влияние на развитие системы органов милиции оказала Великая Отечественная война. Каждый последующий этап в соответствии с диалектическими законами не перечеркивает предыдущий, а представляет собой синтез противоборствующих тенденций, единство и борьба которых являются стимулом для дальнейшего развития. Понятие «функция» отражает выполнение тем или иным объектом определенной социальной роли, осуществление определенного назначения, долговременной цели или задачи с достижением определенных результатов, заданной совокупности последствий, которые обеспечивают полезность, необходимость, устойчивость существования объекта. В научной литературе представлены следующие концепции функций милиции, каждая из которых выдвигает на первый план какую-либо одну наиболее значимую, ведущую функцию, раскрывающую правовую природу милиции: функция борьбы с преступностью <1>, контроля над преступностью <2>, охраны правопорядка <3>, обеспечения правопорядка <4> или правообеспечения <5>, профилактики правонарушений. ——————————— <1> Капитонов С. А. Правообеспечительный потенциал милиции (вопросы теории, методологии и организации): Дис. … д-ра. юрид. наук. Тюмень, 2003. С. 159. <2> Харитонов А. Н. Государственный контроль над преступностью (теоретические и правовые проблемы): Монография. Омск, 1997. С. 91 — 108. <3> Основы управления в органах внутренних дел: Учебное пособие / Под ред. А. П. Коренева. М., 1997. С. 52. <4> Колонтаевский Ф. Е. Курс административно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел в системе управленческих знаний руководителей // Актуальные проблемы совершенствования организационных и правовых основ деятельности органов внутренних дел. Труды Академии управления. М., 1999. С. 57 — 62. <5> Капитонов С. А. Ведущая функция милиции. М., 2002. С. 5 — 15.
Концепция, выдвигающая на первый план функцию борьбы с преступностью, таким образом, является наиболее адекватно отражающей специфику современных условий и исторические традиции деятельности милиции. Однако абсолютизация этой функции, даже объективно обусловленная криминогенной обстановкой и тенденциями исторического развития системы органов милиции, может стать источником разобщенности и даже конфликта между обществом и системой органов милиции, взаимного недоверия. В этом конфликте проигрывают обе стороны: во-первых, граждане не в полной мере могут получить необходимую помощь и поддержку со стороны сотрудников милиции в реализации своих прав и свобод. Во-вторых, возникают препятствия для построения системы организационно-правовых форм взаимодействия милиции и населения. Функция охраны правопорядка является традиционной для теории и практики правоохранительных органов. В терминологии периода Великой Отечественной войны устойчивое словосочетание «охрана общественного порядка» широко использовалось для характеристики функций милиции, в частности, на основании Директивы НКВД СССР от 25 августа 1941 г. N 205 во всех городских и сельских населенных пунктах создавались группы охраны общественного порядка. Представляется, однако, что такое словоупотребление является не вполне точным. Согласно словарю русского языка С. И. Ожегова под «охраной» понимается группа (людей, кораблей, машин), охраняющая кого-либо или что-либо. Этот термин используется также в значении «оберегать, относиться бережно, стеречь» <6>. Таким образом, термин «охрана» более соответствует материальным объектам, в значении, к примеру, «охранять имущество». В отношении общественного порядка более уместен термин «обеспечивать» (в значении «создать необходимые условия»), который придает данному словосочетанию юридическое значение. ——————————— <6> Ожегов С. И. Толковый словарь русского языка. М., 1994. С. 476.
Правообеспечению как функции милиции в настоящее время, в отличие от военного периода, не всегда уделяется должное внимание, административная деятельность милиции имеет в первую очередь правоохранительную направленность. Научно обоснованная и юридически обеспеченная комплексная реализация функций профилактики и правообеспечения способна преобразовать социальную природу органов милиции, повысить эффективность их деятельности и обеспечить уважение и поддержку со стороны общества и отдельных граждан. В связи с этим весьма ценным представляется опыт деятельности милиции в период Великой Отечественной войны. В целом анализ функций органов милиции по поддержанию режима законности в военный период позволяет выделить две группы функций: правообеспечительную и правоохранительную. Разграничивая функции милиции в военный период, А. В. Сучилкин использует термины «социальная» и «надзорная» функции <7>, что представляется не совсем точным. При такой классификации нарушается логическое правило деления понятий, в соответствии с которым деление должно производиться по одному основанию. ——————————— <7> Сучилкин А. В. Пензенская милиция в годы Великой Отечественной войны: Дис. … канд. ист. наук. Пенза, 2006. С. 96.
Предлагаемая классификация функций органов милиции в военный период на правообеспечительную и правоохранительную соотносится с используемой в юридической науке классификацией функций права на регулятивную и охранительную. Регулятивная функция права — это обусловленное социальным назначением права направление правового регулирования, выражающееся в предоставлении субъективных прав и возложении юридических обязанностей. Охранительная функция — это обусловленное социальным назначением права направление правового воздействия, нацеленное на охрану общезначимых, наиболее важных экономических, политических, национальных и личных отношений, вытеснение явлений, чуждых данному обществу. Эта функция вытекает из необходимости охраны общественных отношений, так как без нее не может быть реализована регулятивная функция. К правообеспечительной функции органов милиции в военный период относилось решение следующих задач, обусловленных особенностями военного периода: 1) обеспечение эвакуации населения; 2) обеспечение передвижения на фронт транспорта с военнослужащими и военной техникой; 3) организация охраны объектов народного хозяйства; 4) пресечение беспризорности и безнадзорности. Миграция населения из прифронтовых областей в тыловые регионы, эвакуация миллионов граждан требовали организации деятельности по обеспечению режима законности. Милиция в условиях эвакуации обеспечивала: общественный порядок в пассажирских и товарных поездах при перевозке эвакуированных граждан и технических объектов, а также на станциях, вокзалах в местах выгрузки и формирования эшелонов и на других объектах сосредоточения большого количества людей; посадку и высадку <8>, организацию приема эвакуированного населения; прием и размещение эвакуированных детей из прифронтовых районов; обеспечение сопровождения эвакуированного населения до пункта назначения; размещение эвакуированного населения по квартирам; прописку и трудоустройство; предупреждение эпидемиологических заболеваний; разгрузку транспорта с оборудованием предприятий, эвакуированных из прифронтовой полосы; автотранспорт для передвижения от места прибытия граждан и разгрузки промышленных объектов до места назначения. Из работников милиции были созданы оперативные заслоны, а на небольших станциях — милицейские посты, которые осуществляли следующие функции правообеспечения: а) содействие уполномоченным Советов Народных комиссариатов в организации встречи и разгрузки эвакуированного населения; б) недопущение разгрузки поездов с эвакуированных в городах не по назначению; в) поддержание порядка на станциях и в пунктах питания. ——————————— <8> Краменко И. Стоящий на посту. Из истории алтайской милиции (1926 — 1972 гг.). Барнаул, 1973. С. 78.
Содействие в размещении эвакуированных граждан исполкомам местных Советов оказывали такие структурные подразделения милиции, как служба участковых уполномоченных. Они изыскивали возможности размещения эвакуированных лиц в домах местных Советов и у граждан, имеющих дома на правах личной собственности, сведения о них представляли в исполкомы. В соответствии с Постановлением СНК СССР от 1 июля 1943 г. <9> милиция в административном порядке с санкции прокурора по заявлению заинтересованных учреждений в 7-дневный срок осуществляла выселение лиц, самовольно занявших жилую площадь. ——————————— <9> Сборник постановлений СССР. 1943. N 10. Ст. 165.
Так, Постановление от 29 октября 1941 г. N 127 Алтайского краевого Совета депутатов трудящихся «О размещении рабочих, инженерно-технических работников, эвакуированных из прифронтовых районов страны» требовало запретить жителям и руководителям домоуправлений всякое самовольное вселение и передачу жилплощади без ордеров исполкомов городских Советов; запретить органам милиции производить прописку в г. г. Барнауле, Бийске без ордеров горсоветов, привлекать к ответственности за нарушение порядка, а также предоставить право горисполкомам и органам милиции выселить на время войны в сельскую местность края из г. г. Барнаула и Бийска всех лиц, которые не связаны с работой государственных, кооперативных предприятий и учреждений <10>. ——————————— <10> Алтай в годы Великой Отечественной войны: Сборник документов и материалов. Барнаул, 1965. С. 282 — 285.
Для перевозки эвакуированного населения и ценностей, а также развертывания деятельности эвакуированных промышленных предприятий и других объектов необходимо было решить проблему транспортного обеспечения. Реализация правообеспечительной функции требовала решения задач мобилизации автотранспорта, который был необходим как для фронта, так и для функционирования тыла. Эта функция была возложена на органы милиции, в структуру которых входила государственная автомобильная инспекция. Сотрудникам милиции было предоставлено право задерживать автотранспорт на улицах, изымать у водителей путевки и документы, направлять автомобили на сборный пункт, а лиц, управляющих транспортными средствами, — на специальную комиссию, где решался вопрос об их мобилизации в качестве водителей <11>. Так, в Ленинграде к 21 часу 23 июня 1941 г. было мобилизовано 60% грузового городского парка и почти все легковые <12>, в Свердловской области после объявления войны в качестве одной из главных задач областного управления милиции была названа мобилизация автотранспорта, обеспечение поставки автохозяйствами машин на сборно-сдаточные пункты <13>. ——————————— <11> См.: ГАИ — 60 лет. История. Воспоминания. Очерки. М.: Объед. ред. МВД России, 1996. С. 66. <12> См.: Биленко С. В. Из истории советской милиции в годы Великой Отечественной войны. М., 1967. С. 43. <13> Центр документации общественных организаций Свердловской области (ЦДООСО). Ф. 161. О. 6. Д. 1241. Л. 60.
Вторая наиболее значимая функция органов милиции в период Великой Отечественной войны — правоохранительная — включала борьбу с преступностью, рост которой мог дестабилизировать обстановку в стране. Специфическими для военного периода функциями в рамках данного направления являлись: 1) борьба с военным и трудовым дезертирством, мародерством, распространением ложных слухов; 2) борьба с хищениями на железнодорожном транспорте; 3) борьба со спекуляцией и другими видами преступлений; 4) охрана имущества и грузов на эвакуационных пунктах; 5) обеспечение охраны оборудования, демонтированного с предприятий, от места разгрузки до места размещения. Примером реализации правоохранительной функции может служить Приказ начальника УНКВД Новосибирской области, изданный 6 июля 1941 г., «О тщательной проверке всех прибывающих эшелонов с эвакуированными гражданами». Органы милиции должны были тщательно проверять все прибывавшие эшелоны и задерживать подозрительных лиц, изымать оружие и передавать его на вооружение истребительных батальонов, арестовывать вызывающих подозрение и сообщать об этом в УНКВД, разоружать и передавать начальнику караула мелкие военные подразделения, прибывавшие с фронта без документов <14>. ——————————— <14> ОСФИЦ УВД ОО. Ф. 2. О. 11. Д. 7. Л. 11, 79.
Таким образом, применительно к военному периоду весьма уместно использование понятия «функция правообеспечения», под которой понимается самостоятельное направление деятельности милиции в период Великой Отечественной войны, связанное с обеспечением эффективного функционирования государственных и общественных институтов, защитой прав и законных интересов граждан в соответствии с принципом законности. Социальная природа органов милиции требует реализации не только правоохранительной, но и функции правообеспечения, так как милиция — орган государственной власти, обладающий широким кругом властных полномочий, наиболее приближенный к населению, способный оперативно реагировать на все изменения социальной обстановки.
