(Тепляшин И. В.) («Конституционное и муниципальное право», 2010, N 11)
О СОЦИАЛЬНО-ПРАВОВОМ СТАТУСЕ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА, ВКЛЮЧЕННЫХ В МЕХАНИЗМ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ <*>
И. В. ТЕПЛЯШИН
——————————— <*> Teplyashin I. V. On social and legal status of representatives of the civil society in the anticorruption mechanism.
Тепляшин И. В., доцент кафедры теории и истории государства и права Юридического института Красноярского государственного аграрного университета, кандидат юридических наук (г. Красноярск).
Статья посвящена основам общественного участия в механизме противодействия коррупции современной России. Обосновывается возможность наделения представителей гражданского общества, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции, специальным социально-правовым статусом. Обращается внимание на организационные особенности участия личности и институтов гражданского общества в формировании российской антикоррупционной политики.
Ключевые слова: личность и коррупция, общественный долг, гражданское общество, российское антикоррупционное законодательство, механизм противодействия коррупции.
This article focuses on the participation of society in anticorruption mechanism modern Russia. Also addresses the possibility of authorizing representatives of civil society social legal status in order to exercise control over observance of anti-corruption legislation of the Russian Federation. Draws attention to the institutional features of personal participation and institutions of civil society in formation of Russian anti-corruption policies.
Key words: personality and corruption, public duty, civil society, Russian anticorruption legislation, anticorruption mechanism.
Если против какой-нибудь болезни предлагается очень много средств, то это значит, что болезнь неизлечима.
А. П.Чехов. «Вишневый сад»
Понятие коррупции носит как правовой, так и социальный характер. Это предполагает, что необходимым основанием успешной борьбы с коррупцией является не только непосредственная деятельность органов государства, но и вовлечение в этот процесс представителей гражданского общества. В ежегодном Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2009 г. подчеркивается: «…чтобы успешно бороться с коррупцией, все сферы государственного управления должны стать открытыми для общества» <1>. При этом, на наш взгляд, именно личность, внутренний мир человека, стремления граждан России в вопросе преодоления коррупции занимают первостепенное место и должны играть ключевую роль. ——————————— <1> Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2009 г. // Российская газета. 2009. 13 ноября.
Коррупция как социальное явление характеризуется многофакторным содержанием. Истоки ее всепроникающего и масштабного характера надо видеть прежде всего в системе сложившихся ценностей, интересов, приоритетов, национальной ментальности, на которые ориентируется российское общество. Социологические исследования, проведенные по проблеме коррупции в России и мерам по противодействию ей, свидетельствуют, что большинство респондентов (около 70 процентов) не верят в возможность получения ощутимых результатов в борьбе с коррупцией, оценивают коррупционированность ветвей власти как высокую (51 процент) или очень высокую (36 процентов), а антикоррупционное законодательство как слабое (41 процент) или малоэффективное (22 процента) <2>. Это свидетельствует о наличии объективных причин формирования в обществе социально-правовой мимикрии — человек сознательно приспосабливается к сложившимся правилам решения многих вопросов в обход установленных норм. ——————————— <2> См.: Барьер от коррупции. Концепция обеспечения собственной безопасности очистит милицию от взяточников и преступников // Российская газета. N 146. 2009. 7 августа.
Сегодня российский законодатель и общественность приступили к формированию «правовых контуров», надо надеяться, прогрессивного механизма борьбы с коррупцией. Но пока технология реализации нормативных положений и инструментов, направленных на противодействие коррупции в современной России в настоящее время, безусловно, далека от совершенства. В ФЗ «О противодействии коррупции» в перечне мер по профилактике коррупции закреплены такие меры, как: формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению; развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции. Помимо этого, среди основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции обозначено такое, как создание механизма взаимодействия правоохранительных и иных государственных органов с общественными и парламентскими комиссиями по вопросам противодействия коррупции, а также с гражданами и институтами гражданского общества <3>. Здесь вызывает опасение то, что предлагаемый антикоррупционный механизм может оказаться лишь декларативным. Тем не менее законодатель соглашается с тем, что при наличии у граждан высокого уровня правовой культуры и инициативы в первую очередь происходит совершенствование качества правотворчества и реализации норм права, ограничение произвола со стороны государственной власти, установление надлежащей регламентации деятельности органов власти при выполнении ими своих задач и функций. ——————————— <3> См.: Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Российская газета. N 266. 2008. 30 декабря.
Примечательно, что в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. подчеркивается: «…главным направлением государственной политики в сфере обеспечения государственной и общественной безопасности на долгосрочную перспективу должны стать усиление роли государства в качестве гаранта безопасности личности, совершенствование нормативного правового регулирования предупреждения и борьбы с преступностью, коррупцией, терроризмом и экстремизмом, повышение эффективности защиты прав и законных интересов граждан». При этом ряд норм Стратегии (ст. 39, 48, 55 и др.), закрепляющих механизмы противодействия угрозам национальной безопасности, в том числе борьбы с коррупцией, устанавливают необходимость взаимодействия государства и институтов гражданского общества <4>. ——————————— <4> Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // Российская газета. 2009. 19 мая.
Как видится, первичными условиями создания цивилизованной модели противодействия коррупции, эффективной и основанной на законе, непременно должны выступить: научный прогресс и сосредоточение усилий на возобновлении научного ресурса в разработке антикоррупционного механизма; мониторинг исследуемой сферы: систематическое отслеживание уровня коррупциогенности проектов и нормативных правовых актов, определение динамики данного законодательства; реальное существование гражданского общества, его полноценное функционирование при сочетании интересов общества и государства; формирование института общественного контроля и участия представителей гражданского общества в антикоррупционных механизмах. В силу этого сегодня в правовой жизни России пристальное внимание следует обратить на такой способ механизма противодействия коррупции, как общественное присутствие, участие в этом процессе граждан государства. Здесь следует констатировать наличие только фрагментарного законодательного закрепления правового статуса данных граждан. Консолидированная позиция правотворца и научного сообщества по данному вопросу только формируется. Представляется, что институт общественного участия в механизме противодействия коррупции может осуществляться в следующих трех основных формах: 1. Непосредственно участие граждан в противодействии коррупции путем включения их в соответствующие антикоррупционные комиссии. Особого внимания заслуживают комиссии с участием представителей гражданского общества при органах, осуществляющих принятие, прежде всего на федеральном уровне, соответствующих антикоррупционных нормативных и правоприменительных актов, их изменения и отмены. То есть это комиссии, формируемые при органах государственной власти России, в состав которых, помимо чиновников и государственных служащих, включаются представители гражданского общества. Также к первой группе следует отнести альтернативные государственным экспертные агентства, формируемые из представителей гражданского общества, цель которых — анализ качества соответствующих законов и деятельности государственных органов и органов местного самоуправления через призму общественных потребностей и стремлений современного гражданского общества. Статья 5 ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» допускает некоторую возможность участия в подобной деятельности институтов гражданского общества и отдельных граждан <5>. В специальной литературе негосударственные экспертные учреждения также выступают предметом научного исследования <6>. Сегодня следует повысить внимание к подобным организациям. ——————————— <5> См.: Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Российская газета. N 133. 2009. 22 июля. <6> См., например: Россинская Е., Галяшина Е. Негосударственные экспертные учреждения, их правовой статус и организационные формы // Законность. 2009. N 2. С. 28 — 32.
Здесь также можно говорить о комиссиях, принимающих решение о коммерческой деятельности гражданского служащего после своей отставки. Формирование подобных комиссий предусмотрено Указом Президента РФ от 21 июля 2010 г. <7>. Важно понять, что такое включение граждан в подобную деятельность должно быть нормативно выверенным и социально гармонизированным. ——————————— <7> См.: Указ Президента Российской Федерации от 21 июля 2010 г. N 925 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции» // Российская газета. N 162. 2010. 23 июля.
2. В рамках второй формы участия граждан в механизме противодействия коррупции можно говорить о включении этих лиц в отдельные процедурные мероприятия, которые только косвенно способны повлиять на коррупционную обстановку в системе государственного механизма. Следует обратить внимание на возможность участия граждан в работе органов государства. Это, например, присяжные заседатели, которые имеют важное значение в механизме работы судебных органов. Либо это представители гражданского общества, участвующие в работе различных конкурсных комиссий. Сегодня предлагается ввести институт общественных помощников, особенно по линии надзора за исполнением законодательства. Так, эти люди, не принимая процессуальных решений, могут быть, например, помощниками прокуроров на общественных началах <8>. ——————————— <8> См.: Судите по делам. Генеральный прокурор Юрий Чайка ответил на вопросы журналистов и читателей газеты // Российская газета. N 148. 2010. 8 июля.
В специальной литературе отмечается возможность проведения публичных слушаний в форме общественных или гражданских форумов, участия граждан в деятельности советов, создаваемых при органах власти, и пр. <9>. Представленная правовая технология обсуждения вопросов (получение информации, обмен мнениями, выработка общей позиции) антикоррупционной деятельности наряду с иными направлениями может быть достаточно продуктивной и востребованной сегодня. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Статья М. А. Очеретиной «Понятие и типология института публичных слушаний» включена в информационный банк согласно публикации — «Конституционное и муниципальное право», 2008, N 23. —————————————————————— <9> См.: Очеретина М. А. Понятие и типология института публичных слушаний // Научный ежегодник института философии и права УрО РАН. 2009. N 8. С. 466 — 476.
3. В рамках третьей формы речь должна идти о формировании идеологии общего нетерпимого отношения граждан и общества в целом к коррупционным проявлениям в функционировании государственного и муниципального механизмов. Некоторые авторы предлагают в целях антикоррупционной деятельности осуществлять пропаганду антикоррупционного поведения, воспитание у населения негативного отношения к коррупции во всех ее проявлениях. Это, например, оказание государственной поддержки в формировании и деятельности общественных объединений, созданных в целях противодействия коррупции, проведение мероприятий, направленных на антикоррупционное образование и пропаганду <10>. Частично такая работа также может быть возложена на представителей гражданского общества, с предоставлением последним особых организационно-правовых средств (возможностей) при выполнении подобных задач. ——————————— <10> См.: Игнатенко В. В. Механизмы противодействия коррупции в законодательстве субъектов Российской Федерации / В. В. Игнатенко, М. Г. Тирских, С. А. Хвалев // Российское право: образование, практика, наука. 2009. N 2. С. 54.
Безусловно, могут быть приведены и иные примеры форм участия представителей гражданского общества в механизме противодействия коррупции. Обозначенные формы характеризуют структуру, содержание и задачи деятельности антикоррупционных комиссий. Работа подобных комиссий, характер принимаемых решений в определенной мере наполнились бы общественной позицией, подчеркнули бы степень общественного доверия в отношении деятельности органов власти, что, безусловно, является важным принципом не только эффективного антикоррупционного механизма, но и устойчивой модели политической системы современного российского общества. Стоит надеяться, что особый вклад в развитие института гражданского представительства в механизме противодействия коррупции внесет прежде всего юридическая наука. Поэтому достаточно значимым представляется принятие правового регламента «включенности» граждан в антикоррупционные механизмы. Кроме прочего, законодателю необходимо продолжить формирование адекватного современной социальной обстановке алгоритма реализации представителями гражданского общества своего общественного долга в механизме противодействия коррупции. В силу этого данные лица должны быть законодательно наделены дополнительными правами, а также соответствующими гарантиями своей деятельности с целью реализации своих стремлений и законных интересов, проявления необходимой инициативы и позиции по конкретным организационным вопросам. Так, например, федеральным органам исполнительной власти необходимо в первоочередном порядке рассматривать обращения данных лиц по фактам совершения коррупционных поступков. В процессуальном законодательстве можно было бы закрепить особую процедуру правоприменительной деятельности, реализуемой с участием или по инициативе представителей гражданского общества, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции, с предоставлением последним соответствующих условий в реализации своих особых обязанностей и общественного долга. Немаловажной является система социальной, материальной, организационной и иных форм поощрения деятельности этих граждан в зависимости от конкретного результата. Представителям гражданского общества, осуществляющим контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции, могут быть предоставлены существенные социальные льготы и организационно-правовые преференции, реализация которых была бы возможна как на федеральном, так и на муниципальном уровнях. В объем правового статуса данной категории граждан также целесообразно включить соответствующие обязанности, запреты и ограничения как категории, гарантирующие безупречное и дисциплинированное отношение гражданина к своей, в определенной мере особой общественной деятельности. Эти правила в первую очередь должны обусловливать объективное, дисциплинированное и принципиальное выполнение исследуемой категорией граждан своего общественного долга и возложенных задач. Может быть создан институт соответствующего контроля со стороны органов государства, вплоть до введения института ретроспективной юридической ответственности за ненадлежащее выполнение данными лицами обязанностей или злоупотребление своим статусом. Можно говорить о создании гармоничного и соответствующего общественной обстановке социально-правового статуса данной категории граждан. На наш взгляд, формирование статуса представителей гражданского общества, включенных в механизм противодействия коррупции, должно осуществляться в отношении лиц, участвующих в деятельности комиссий, создаваемых для рассмотрения прежде всего следующих вопросов: — принятие соответствующих антикоррупционных нормативных и правоприменительных актов, их изменение и отмена; — проведение антикоррупционных экспертиз, предоставление общественными экспертами заключений и рекомендаций соответствующего характера; — предоставление безвозмездных государственных услуг гражданам и их объединениям в наиболее востребованных обществом сферах: медицина, образование и др.; — принятие конкурсных и аттестационных решений в отношении граждан, поступающих на государственную гражданскую и муниципальную службу; — распределение государственных средств, материальных благ и ценностей, например в условиях проведения конкурсов на государственные и муниципальные закупки, реализацию трендов на выполнение коммерческими организациями необходимых работ за счет бюджетного финансирования, обеспечения жильем отдельных групп общества и др.; — предоставление предпринимательскому сообществу сертификационных разрешений на выпуск, поставку, продажу товара и продукции, иную коммерческую деятельность в условиях, например, соблюдения антимонопольного законодательства; — проведение лицензионной и аккредитационной деятельности учреждений высшего профессионального образования и др. Также предметом механизма правового регулирования должно выступить правовое положение лиц, которые осуществляют свою деятельность в составе, например, экспертных сообществ, общественных палат, гражданских ассамблей, парламентских групп, избирательных комиссий, коллегии присяжных заседателей и пр. Стоит подчеркнуть, что здесь речь идет о гражданах, участвующих в вышеназванных комиссиях, за которыми в условиях выполнения общественного долга закреплены соответствующие функции и роль в механизме противодействия коррупции, и при этом данные лица не наделены императивно-властными полномочиями. В итоге основными мероприятиями в процессе формирования социально-правового статуса представителей гражданского общества, включенных в механизм противодействия коррупции в современной России, как видится, должны выступить следующие: 1. В сложившейся ситуации значимой является необходимость научного осмысления такой категории, как социально-правовой статус лиц, включенных в механизм противодействия коррупции. Здесь необходимо задействовать знания не только юриспруденции, но и таких общегуманитарных наук, как философия, история, социология, политология, этнография и др. Очень важно сформировать целостный характер статуса данных лиц, который бы соответствовал не только современным социальным интересам российского общества и общегосударственным потребностям, но и общемировым вызовам. 2. Мы полагаем, что нормативное, организационное, идеологическое сопровождение процесса формирования социально-правового статуса новой общественной группы — представителей гражданского общества, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции, должно осуществляться системно и последовательно. Кроме того, в основу перспективного развития данного института следует положить такие принципы, как исторические, национальные, культурно-духовные особенности развития российского общества, солидарность и консолидация общественного мнения, эффективность работы органов власти и их ответственность перед обществом, конструктивное взаимодействие различных научных сообществ и школ. Такая работа сегодня может выступить магистральным направлением в борьбе с преступностью в целом. 3. Важной представляется необходимость принятия федерального закона, закрепляющего правовую технологию, принципы, условия участия представителей гражданского общества в деятельности антикоррупционных комиссий. В нормативном правовом акте целесообразно закрепить перечень соответствующих комиссий, в рамках которых допускается возможность участия представителей гражданского общества с целью осуществления контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции. В законе важно конкретизировать статус данных лиц как на федеральном, так и на региональном уровнях, что существенно усилило бы антикоррупционное законодательство в целом. 4. В системе юридического образования достаточно востребованной является разработка учебной дисциплины, предметом которой могут выступить правовой статус и сложившаяся практика деятельности антикоррупционных комиссий, институтов гражданского общества. Возможное название дисциплины — «Социально-правовые вопросы антикоррупционного механизма. Роль гражданского общества». Студент ознакомится и поймет специфику антикоррупционного законодательства, динамику его развития, а также конкретные результаты деятельности государства и общества в этой сфере. Учебная дисциплина могла бы стать факультативной на юридических, впрочем, и на иных гуманитарных факультетах вузов. Очень важно наделить данными знаниями современного студента, человека, который в ближайшем будущем станет активным участником процесса развития российского гражданского общества и правового государства. 5. Сегодня в современной российской жизни необходимо серьезно отнестись к формированию сценария реализации идеологической модели в отношении статуса представителей гражданского общества, включенных в механизм противодействия коррупции. В системе управленческих отношений важно определить место не только данных граждан и общественных объединений, включенных в механизм противодействия коррупции, но и результаты их деятельности, отношение к подобному институту самой общественности. В рамках подобной идеологической структуры можно обратиться к восстановлению и конкретизации института общественного долга. Эти категории позволят не только выявить современные тенденции развития общества, но и создать социально-правовую «платформу» реализации законных интересов и убеждений современного гражданина с активной жизненной позицией. 6. При введении исследуемого института в систему общественных отношений требуется постоянный научный и методологический анализ. В силу этого в системе государственного управления необходимо разработать правовую основу проведения эксперимента в отдельных регионах России. Кроме того, важным представляется создание критериев оценки качества и результативности института общественного контроля в механизме противодействия коррупции. Здесь необходимо определить, что должно быть положено в основу подобной оценки. Например, в ряду прочих критериев могут быть: эффективность соответствующего законодательства, потенциал российского гражданского общества, востребованность получаемых научно-исследовательских теорий и концепций, состояние коррупциогенности в системе общественных отношений России, отзывы российской и мировой общественности. В итоге вышеназванные предложения, являясь отправными точками для новых исследований, безусловно, нуждаются в своей оценке со стороны российского законодателя и правоприменителя. Российская история еще предоставит общественности, практике и юридической науке необходимый лимит времени для принятия ключевых решений в вопросе противодействия коррупции. При этом качественные составляющие технологии противодействия коррупции, модель общественного присутствия в этом вопросе, характер социального портрета гражданина, участвующего в антикоррупционном механизме, будут находиться в общем русле развития России как цивилизованного правового государства.
