Полякова Екатерина Игоревна, старший преподаватель кафедры правовых дисциплин филиала Российского государственного университета в г. Таганроге.
В статье исследуются институциональные формы и методы взаимодействия государства и общества в процессе социализации правоохранительной деятельности на различных этапах развития российской государственности.
Ключевые слова: государство, социальные институты, гражданское общество, полиция, правоохранительная деятельность.
In the article the author inquires into a question of institutional forms and methods of interaction of the state and the society at the different stages of development of the Russian state.
Key words: the state, social institutes, civil society, police, law-enforcement activity.
Актуальной проблемой современности является вопрос преодоления конфронтационной дихотомии: гражданское общество — государство. С одной стороны, следует исходить из данности существования государства и институтов гражданского общества как относительно самостоятельных явлений социальной действительности. При этом совершенно очевидно, что между этими феноменами происходит (должно происходить) непрерывное взаимодействие.
Пожалуй, наиболее остро проблема конфронтации институтов гражданского общества и государства наблюдается в процессе осуществления государством правоохранительной функции.
Касаясь истории вопроса о взаимодействии органов охраны правопорядка с общественными институтами, следует отметить, что попытки социализации российской полиции относятся еще к дореволюционному периоду. Практика привлечения населения к осуществлению деятельности, связанной с участием в охране общественного порядка, имеет в России долгую историю. Как известно, в период, предшествовавший государственной централизации, определенные правоохранительные функции наряду с княжеской дружиной и вотчинной администрацией выполняло и общинное самоуправление, а также сотские, пятидесятские и десятские, избиравшиеся из местного населения.
В истории российской полиции периоды жесткой централизации в управлении сменялись децентрализацией, полным или частичным подчинением полиции местным государственным органам. Так, например, восстановленные в 40-е годы XVIII века магистраты — органы самоуправления горожан — образовывали собственные полицмейстерские конторы, формировали полицейские подразделения в составе местных органов управления. Однако отсутствие жесткого контроля за деятельностью полиции на местах приводило к злоупотреблениям с ее стороны, что отмечалось, например, во многих наказах с мест в Уложенную комиссию, созванную Екатериной II. В частности, в наказе саратовских горожан говорилось о том, что местный полицмейстер не только ставит, отягощая полицейскую повинность, сотских и десятских в ночные караулы, но и использует их на домашних работах [1].
Заслуживает внимания следующее замечание М. И. Сизикова, плодотворно занимавшегося изучением развития полицейских учреждений в XVIII столетии: «Магистраты, окрепшие в 60-е гг., вступали в борьбу с губернскими и провинциальными канцеляриями за влияние на государственную полицию, создавали свои полицейские учреждения. В 1766 году магистраты Мурома, Казани и Ельца жаловались в Сенат, что провинциальные канцелярии отнимают у них право создавать свою полицию и самостоятельно назначают к исполнению полицейских функций офицеров. Сенат согласился с просьбой о передаче полиции в этих городах магистратам, но поставил ее под контроль губернаторов. Возложение полицейских функций на магистраты практиковалось и позднее в других городах» [2].
Наиболее отчетливо попытка социализации правоохранительных органов в дореволюционный период прослеживается на примере института земской полиции. Инструкция сотскому со товарищи от 19 декабря 1774 г. императрицы Екатерины II [3] может с полным основанием рассматриваться в качестве первого земского полицейского устава.
Как следует из указанного документа, в селах и деревнях надлежало избирать сотских, подчинявшихся непосредственно уездной канцелярии. Им в помощь избирались пятидесятские и десятские. Перечисленные должностные лица, избиравшиеся из числа «достаточных и неподозрительных людей по очереди» [4], во время пребывания в должности должны были находиться на территории соответствующего поселения безотлучно. Через год управители, казначеи и приказчики должны были проводить перевыборы указанных лиц.
В целях наилучшего знания и запоминания должностных обязанностей было установлено еженедельное публичное чтение документа.
Разумеется, следует признать, что в дореволюционный период имела место, если так можно выразиться, «принудительная социализация» правоохранительной деятельности. За ненадлежащее исполнение сотским своих обязанностей грозило наказание по всей строгости законов: «ежели чего по сей Инструкции не исполните, а канцеляриею то усмотрено будет, за то имеете быть наказаны. А в противном случае если вы в пренебрежение своей должности, что лености ради, или из лакомства, или по дружбе умолчите и поступать так, как выше предписано не будете, то и за малую вашу проступку и упущение по всей строгости указов жестоко уже будете наказаны» [5].
В свою очередь, советский период развития органов охраны общественного порядка являет собой пример социализации системы с позиций классового подхода.
Прообразом советской милиции явились созданные в ходе Февральской буржуазно-демократической революции 1917 г. советами рабочих, солдатских и крестьянских депутатов в ряде мест собственные вооруженные формирования — отряды пролетарской милиции, рабочей милиции, Красной гвардии. Указанные формирования фактически ликвидировали полицию и занимали ее место. В этой ситуации Временное правительство в деле формирования органов охраны общественного порядка поставило своей задачей повсеместную замену «полиции народной милицией с выборным начальством, подчиненным органам местного самоуправления» [6].
Октябрьская революция, упразднив установления Временного правительства, дала возможность приступить к формированию новых органов исключительно с позиций классового подхода. При этом правосознание заменялось революционным сознанием пролетариата.
Характеризуя кадровый состав милиции в первые революционные годы, современный российский правовед Ю. Е. Аврутин небезосновательно отмечает, что «революция 1917 года привела к власти значительную по численности массу люмпенизированной и маргинальной части российского общества, за счет которой формировались и органы милиции» [7].
По мнению профессора В. Н. Синюкова, советская полиция, «построенная по милицейскому типу, фактически основывалась на смешанном принципе профессионализма и «народности», что выражалось в многочисленных институтах — от кадрового рекрутирования партийными и комсомольскими комитетами до принципа «двойного подчинения» на местном уровне соответствующему местному и региональному Совету. Даже оперативные и следственные функции не могли быть исключительной резервацией профессионализма и служебной вертикали: их сотрудники, кроме опоры на партийные комитеты, обязаны были иметь «общественных помощников» и регулярно отчитываться перед трудовыми коллективами» [8].
В современной России, как показывают данные социологических опросов, сотрудник милиции подавляющим большинством наших сограждан воспринимается в качестве потенциального источника угрозы личной безопасности. Субъективное недовольство граждан контактами с милицией деперсонифицируется в устойчивый негативный образ милиции в целом.
В этой связи следует признать: переход к социализированной модели функционирования органов поддержания общественного порядка — одна из насущных задач современного этапа развития российской государственности. В нынешних условиях особую остроту приобретает проблема взаимодействия формирующихся в России институтов гражданского общества с органами охраны общественного порядка.
Принятый Государственной Думой 28 января 2011 г. Федеральный закон «О полиции» в качестве принципа организации данного института закрепляет в ст. 9 общественное доверие и поддержку граждан [9]. Действия сотрудников полиции должны быть обоснованными и понятными для граждан. Федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел должен проводить постоянный мониторинг общественного мнения о деятельности полиции, а также мониторинг взаимодействия полиции с институтами гражданского общества. При этом результаты данного мониторинга должны регулярно доводиться до сведения государственных и муниципальных органов, а также граждан через средства массовой информации, информационно-телекоммуникационную сеть Интернет.
Важным связующим звеном между полицией и институтами гражданского общества должны стать общественные советы, создаваемые при федеральном органе исполнительной власти в сфере внутренних дел.
Общественные советы призваны обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан, органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления, общественных объединений, правозащитных, религиозных и иных организаций.
Механизм взаимодействия полиции и институтов гражданского общества предполагает: во-первых, привлечение граждан и общественных объединений к реализации государственной политики в сфере охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и противодействия преступности; во-вторых, участие общественных объединений и граждан в разработке и рассмотрении концепций, программ, инициатив по наиболее актуальным вопросам деятельности полиции; в-третьих, проведение общественной экспертизы проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов по вопросам деятельности полиции в средствах массовой информации; в-четвертых, обсуждение вопросов, касающихся деятельности полиции, в средствах массовой информации; в-пятых, осуществление общественного контроля за деятельностью полиции.
Другой ключевой принцип деятельности полиции, закрепленный в одноименной статье 10 «Взаимодействие и сотрудничество» Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ, базируется на следующих положениях. В процессе осуществления своей деятельности полиция взаимодействует с общественными объединениями, организациями и гражданами, кроме того, может использовать возможности указанных субъектов права в порядке, установленном российским законодательством. При этом полиция в пределах своих полномочий должна оказывать содействие общественным объединениям и организациям в обеспечении защиты прав и свобод граждан, соблюдения законности и правопорядка, а также должна оказывать поддержку развитию гражданских инициатив в сфере предупреждения правонарушений и обеспечения правопорядка. В свою очередь, институты гражданского общества (общественные объединения) должны оказывать содействие полиции при выполнении возложенных на нее обязанностей.
К сожалению, история отечественного законодательства знает немало примеров, когда либо сформулированные законодателем нормы оставались не реализованными на практике, либо их действие искажалось обилием нормативных правовых актов подзаконного характера. В этой связи нельзя не признать, что для реализации поставленной задачи требуются серьезные усилия не только со стороны государства, но также рядовых российских граждан, их объединений, всего гражданского общества.
В качестве первоочередной задачи считаем необходимым осуществить разработку развернутой концепции социализации правоохранительной деятельности, важной структурной составляющей которой должен явиться комплекс мер организационно-правового характера, способствующих усилению социальных начал в осуществлении деятельности, связанной с охраной общественного порядка, созданию действенных механизмов взаимодействия институтов гражданского общества и государства в данном процессе.
Литература
1. Законодательство Екатерины II: В двух томах / Отв. ред. О. И. Чистяков и Т. Е. Новицкая. М.: Юридическая литература, 2000. Т. I. С. 502.
2. Законодательство Екатерины II: В двух томах / Отв. ред. О. И. Чистяков и Т. Е. Новицкая. М.: Юридическая литература, 2000. Т. I. С. 502.
3. ПСЗРИ. Т. XIX. N 14231.
4. Там же.
5. Там же.
6. От Временного правительства // Известия Петроградского Совета рабочих и крестьянских депутатов. 1917. 3 марта.
7. Аврутин Ю. Е. Полиция и милиция в механизме обеспечения государственной власти в России: теория, история, перспективы. СПб.: Юридический центр «Пресс», 2003. С. 226.
8. Синюков В. Н. Российская правовая система. Введение в общую теорию. 2-е изд., доп. М.: Норма, 2010. С. 515.
