(Махник Д. И.) («Журнал российского права», 2011, N 6)
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ СРЕДСТВА ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ЭКСТРЕМИЗМУ ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ ГРАЖДАНАМИ ПРАВА НА ОБЪЕДИНЕНИЕ В ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ
Д. И. МАХНИК
Махник Дмитрий Иванович, младший научный сотрудник отдела конституционного права ИЗиСП.
В контексте правового противодействия экстремистской деятельности проведен анализ федерального законодательства, регулирующего правовой статус общественных объединений и политических партий, исследуются основания для ограничения права граждан Российской Федерации на объединение в политические партии, подготовлены предложения по совершенствованию законодательства о политических партиях и законодательства в сфере противодействия экстремизму.
Ключевые слова: экстремизм, политические партии, право на объединение, конституционно-правовые средства.
Constitutional law means of combating extremism in exercise of rights to associate in political parties by citizens D. I. Mahnik
Postgraduate of the constitutional law department of the Institute of legislation and comparative law under the Government of the Russian Federation; junior research fellow of the constitutional law department of the Institute of legislation and comparative law under the Government of the Russian Federation.
Key words: extremism, political parties, rights to associate, constitutional law means.
Новой тенденцией в развитии как международного, так и российского законодательства о правах и свободах человека стало активное влияние на него процессов борьбы с проявлениями экстремизма. Это общемировая тенденция, которая влечет расширение полномочий правоохранительных органов по осуществлению сбора информации и проведению оперативно-розыскных мероприятий, появление новых составов уголовных и административных правонарушений, введение дополнительных изъятий из правомочий, составляющих в совокупности конституционные права и свободы и их гарантии на законодательном уровне <1>. При этом в литературе обращается внимание на то, что «необходимо соблюдение соответствия вновь предлагаемых мер степени угроз, исходящих от экстремизма, соразмерности временных ограничений использования гражданами прав человека, применяемых в связи с противодействием экстремистским проявлениям, исходящим от конкретных экстремистских структур» <2>. ——————————— <1> См.: Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова. М., 2010. С. 126. <2> Правовое противодействие экстремизму: Науч.-практ. пособие / Отв. ред. В. П. Кашепов. М., 2008. С. 5.
Государство, предпринимая превентивные и репрессивные меры по предотвращению и недопущению экстремистских угроз, не вправе использовать меры, нарушающие важнейшие конституционные ценности, которыми согласно ст. 2 Конституции РФ являются права и свободы человека. Исходя из того, что основной целью деятельности политических партий является формирование и выражение политической воли граждан, участие в электоральных процессах, а также представление интересов граждан в органах государственной власти и местного самоуправления, государство посредством правовых средств осуществляет регулирование в сфере противодействия политическому экстремизму. При этом меры борьбы с экстремизмом не должны искажать основополагающие принципы и нормы о правах и свободах человека и сужать гарантии их реализации. Это означает, что в условиях правового государства у этой борьбы должны быть четкие границы. В части 3 ст. 17 Конституции РФ зафиксирован важный принцип: осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. Поэтому важно соблюдение баланса интересов между человеком, обществом и государством в целом. Общество и государство должны быть заинтересованы в самореализации личности, удовлетворении всех ее потребностей, а личность, в свою очередь, должна осознавать, что не все права и свободы, закрепленные в Конституции РФ, а также в фундаментальных международно-правовых документах, являются абсолютными и не могут быть подвергнуты ограничениям. В данном контексте важное значение имеют правовые позиции Конституционного Суда РФ относительно возможности, оснований, критериев, пределов и принципов ограничения прав и свобод. Так, в Постановлении КС РФ от 30 октября 2003 г. N 15-П отмечено, что ограничения конституционных прав должны быть необходимыми и соразмерными конституционно признаваемым целям таких ограничений; в тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепляемых ими прав, он не может осуществлять такое регулирование, которое посягало бы на само существо того или иного права и приводило бы к утрате его реального содержания. Данная правовая позиция КС РФ применительно к праву на объединение в политические партии получила свое развитие в ряде последующих решений высшего органа конституционного правосудия. В частности, согласно правовой позиции КС РФ, выраженной им в Постановлении от 15 декабря 2004 г. N 18-П, законодатель вправе урегулировать — на основе Конституции РФ и с учетом положений международно-правовых актов, участницей которых является Российская Федерация, — правовой статус политических партий, в том числе условия и порядок их создания, принципы деятельности, права и обязанности, установить необходимые ограничения, касающиеся осуществления права на объединение в политические партии, а также основания и порядок государственной регистрации политической партии в качестве юридического лица. В Постановлении КС РФ от 1 февраля 2005 г. N 1-П отмечено, что в современных условиях, когда российское общество еще не приобрело прочный опыт демократического существования, при том что имеют место серьезные вызовы со стороны сепаратистских, националистических, террористических сил, создание региональных политических партий — поскольку они стремились бы к отстаиванию преимущественно своих, сугубо региональных и местных, интересов — могло бы привести к нарушению государственной целостности и единства системы государственной власти как основ федеративного устройства России. При этом размывалась бы правовая грань между региональными политическими партиями и партиями, которые фактически формировались бы по признакам национальной или религиозной принадлежности. Кроме того, в указанном Постановлении особое внимание уделено тому, что осуществленное в Федеральном законе от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ «О политических партиях» регулирование, по которому статус политической партии могут получить только общенациональные (общероссийские) политические общественные объединения, не только направлено на достижение такой конституционно значимой цели, как формирование в стране реальной многопартийности, на правовую институционализацию партий в качестве важного фактора становления гражданского общества и стимулирование образования крупных общенациональных партий, но и необходимо в целях защиты конституционных ценностей, прежде всего — обеспечения единства страны, в современных конкретно-исторических условиях становления демократии и правового государства в Российской Федерации. Анализ данного Постановления КС РФ, а также законодательства в сфере политических партий позволяет сделать вывод о том, что запрет на создание и деятельность региональных политических партий обусловлен помимо прочего желанием законодателя обезопасить общество и государство от возможных угроз возникновения и проявления в субъектах РФ политического экстремизма и сепаратизма, которые могут носить выраженную как религиозную, так и националистическую окраску. При этом в рассматриваемом Постановлении КС РФ особо отмечено, что указанное ограничение носит временный характер и с отпадением породивших его обстоятельств должно быть снято. Исходя из особенностей конституционных норм, Конституция РФ в довольно общих чертах определяет цели, основания и пределы возможных ограничений прав и свобод личности, в том числе права на объединение. Так, в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ предусмотрена возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина, но только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Данное положение Конституции РФ корреспондирует с положениями фундаментальных международно-правовых актов в области прав и свобод человека. В частности, во Всеобщей декларации прав человека 1948 г. (п. 2 ст. 29), в ряде статей Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. нашли свое отражение аналогичные положения, касающиеся ограничения прав и свобод. Конституция РФ конкретизирует данное положение в ч. 2 ст. 29, запрещая, в частности, пропаганду или агитацию, возбуждающую социальную, расовую, национальную ненависть и вражду, пропаганду социального, расового, национального, религиозного или какого-либо иного превосходства, оказывая тем самым превентивное воздействие на возможные проявления экстремизма. Кроме того, ч. 5 ст. 13 Конституции РФ непосредственно содержит основание для ограничения права на объединение, включая право граждан на объединение в политические партии, устанавливая запрет на создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. При этом в Конституции РФ не закреплены положения, которые специально регламентировали бы конституционно-правовой статус и правовое положение политических партий. Как известно, важнейшей формой правовой институционализации политической партии является ее конституционно-правовой статус, который устанавливается в первую очередь в конституции. На данный момент Россия остается среди немногих современных демократических государств, конституции которых не включают положений о политических партиях <3>. ——————————— <3> См.: Юдин Ю. А. Политические партии и право в современном государстве. М., 1998. С. 20.
Вместе с тем законодательство, регулирующее правовой статус общественных объединений и политических партий как особого вида общественных объединений, развивает положения ч. 5 ст. 13 и ч. 2 ст. 29 Конституции РФ, устанавливая, в частности, запрет на создание и деятельность политических партий, цели или действия которых направлены на осуществление экстремистской деятельности (п. 1 ст. 9 Федерального закона «О политических партиях»), общественных объединений, цели или действия которых направлены на осуществление экстремистской деятельности (ст. 16 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ «Об общественных объединениях»). Особый интерес вызывает содержащийся в п. 3 ст. 9 Федерального закона «О политических партиях» запрет на создание политических партий по признакам профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности, под которым следует понимать указание в уставе и программе политической партии целей защиты профессиональных, расовых, национальных или религиозных интересов, а также отражение указанных целей в наименовании политической партии. Данный запрет представляется не чем иным, как конкретизацией положения ч. 5 ст. 13 Конституции РФ. В связи с особым общественным значением деятельности партий уже сам факт создания политической партии по указанным признакам является, по мнению Д. А. Малого, разжиганием социальной, расовой, национальной или религиозной розни <4>, что подпадает под содержащийся в п. 1 ст. 1 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» признак экстремистской деятельности. Установление вышеуказанного запрета является действенным конституционно-правовым средством упреждающего характера в русле правового противодействия политическому экстремизму. ——————————— <4> См.: Малый Д. А. Конституционное право на объединение в Российской Федерации: вопросы теории и практики. СПб., 2003. С. 146.
При этом законодатель не ограничился исключительно введением вышеуказанных запретов, которые являются фактически ограничением права на объединение в политические партии, а установил в п. 2 ст. 3 Федерального закона «О политических партиях» запрет на создание и деятельность региональных и местных политических партий. Вместе с тем анализ положения ч. 1 ст. 30 Конституции РФ во взаимосвязи с положением ч. 3 ст. 13 Конституции РФ позволяет говорить о том, что запрет на создание региональных политических партий, установленный п. 2 ст. 3 Федерального закона «О политических партиях» является непосредственным ограничением права граждан на объединение в политические партии. Данное ограничение является правомерным только в той степени, в которой оно соответствует правовым основаниям для такого ограничения, которыми согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ являются защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. На основании изложенного можно сделать вывод о том, что установленный в п. 2 ст. 3 Федерального закона «О политических партиях» запрет на создание и деятельность региональных политических партий является небесспорным, поскольку не в полной мере согласуется с рядом положений Конституции РФ (ст. 2, 13, ч. 1 ст. 30, ч. 3 ст. 55). В данном случае речь идет о неправомерном ограничении, ущемляющем гарантированную Конституцией РФ возможность политической самоорганизации граждан на уровне субъектов РФ <5>. ——————————— <5> См.: Лапаева В. В. Политический и религиозный экстремизм: проблемы совершенствования законодательства // Адвокат. 2001. N 10. С. 11.
При этом важно отметить, что установление как в Конституции РФ (ч. 5 ст. 13, ч. 2 ст. 29), так и в Федеральных законах «О политических партиях», «Об общественных объединениях», «О противодействии экстремистской деятельности» запрета на создание и деятельность общественных объединений, в том числе политических партий, по признакам профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности уже само по себе является достаточной и действенной мерой правового характера для предупреждения и пресечения деятельности политических партий, носящих антиконституционный характер и представляющих опасность для прав и свобод человека, основ конституционного строя, обороны страны и безопасности государства. Дополнительной мерой, направленной на предупреждение и пресечение возможностей создания и деятельности политических партий экстремистской направленности, служат установленные в п. 3 ст. 7 Федерального закона «О политических партиях» жесткие требования, предъявляемые к символике политической партии. В частности, политической партии запрещается использовать символику, оскорбляющую или порочащую Государственные флаг, герб или гимн Российской Федерации, флаги, гербы, гимны субъектов РФ, муниципальных образований, иностранных государств, религиозные символы, а также символы, оскорбляющие расовые, национальные или религиозные чувства. При этом полагаем, что законодатель неоправданно сузил требования, предъявляемые к символике политической партии за счет исключения из диспозиции рассматриваемого положения Федерального закона «О политических партиях» запрета на использование политической партией символов, оскорбляющих профессиональные чувства граждан. Между тем использование политической партией символов, каким-либо образом оскорбляющих чувства граждан и их групп, принадлежащих к той или иной профессии, может на практике вызвать недовольство последних, последствия которого могут быть самыми разнообразными. В качестве конституционно-правовых средств противодействия возможным проявлениям политического экстремизма можно рассматривать и положения, содержащиеся в ст. 24 и 25 Федерального закона «О политических партиях», в которых законодатель сознательно пошел на закрепление требований, направленных на демократизацию внутреннего устройства политических партий. Наличие в Федеральном законе «О политических партиях» требований к демократическому характеру внутреннего устройства политической партии является гарантией против формирования вождистских партий тоталитарного типа, которым свойственна ориентация на идеологию и практику политического экстремизма <6>. ——————————— <6> См.: Лапаева В. В. Указ. соч. С. 4.
Наряду с существующими положениями, наделяющими съезд политической партии полномочиями высшего руководящего органа политической партии (в региональном отделении политической партии — конференция или общее собрание регионального отделения политической партии) и ограничивающими срок полномочий указанных руководящих органов, Федеральным законом от 28 апреля 2009 г. N 75-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О политических партиях» в связи с поэтапным снижением минимальной численности членов политических партий» была установлена обязанность политической партии предусматривать в своем уставе ротацию руководителей коллегиальных постоянно действующих руководящих органов политической партии и ее региональных отделений. Данное нововведение можно рассматривать как направленное на противодействие узурпации власти в руководящих органах политических партий. Запрет на создание и деятельность общественных и религиозных объединений, иных организаций, цели или действия которых направлены на осуществление экстремистской деятельности, установлен в Федеральном законе «О противодействии экстремистской деятельности». Перечень деяний, подпадающих под закрепленное в диспозиции п. 1 ст. 1 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» понятие экстремистской деятельности (которую законодатель отождествляет с понятием «экстремизм»), является необоснованно расширенным. Перечень различных аспектов экстремистской деятельности чрезвычайно велик, расплывчат и неопределенен <7>. ——————————— <7> См.: Лунеев В. В. Проблемы криминализации и противодействия экстремизму // Государство и право. 2009. N 9. С. 45.
Принимая во внимание тот факт, что само по себе понятие «экстремистская деятельность» сформулировано в указанном нормативном правовом акте нечетко, данное обстоятельство может порождать расширительное толкование при осуществлении правоприменительной деятельности при квалификации деяний, по своей сути не носящих экстремистского характера и являющихся иными противоправными деяниями, что, в свою очередь, может приводить к чрезмерным ограничениям прав и свобод личности вопреки требованиям, установленным в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Кроме того, квалифицирующие признаки понятия «экстремистская деятельность», установленные в ст. 1 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности», следует унифицировать с положениями ч. 5 ст. 13 Конституции РФ, в которой речь идет о запрете разжигания социальной, расовой, национальной и религиозной розни, а не о возбуждении указанных видов розни. Взятую за основу норму Конституции РФ целесообразно воспроизвести без изменений. В целях дальнейшего совершенствования законодательства о противодействии экстремизму необходимо устранение такого его пробела, как отсутствие четких правовых определений понятий «экстремизм», «экстремистское правонарушение», «экстремистская деятельность», «экстремистский акт», «угроза совершения» этих деяний. Легальное определение содержания этих понятий и терминов, их разграничение представляют необходимое условие эффективной правоприменительной деятельности по предупреждению и пресечению названных преступных посягательств, устранению или минимизации их последствий <8>. ——————————— <8> См.: Правовое противодействие экстремизму. С. 243.
В частности, п. 1 ст. 1 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» относит к экстремистской деятельности публичное оправдание терроризма и иную террористическую деятельность. При этом в п. 1 ст. 3 Федерального закона от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ «О противодействии терроризму» под терроризмом понимается идеология насилия и практика воздействия на принятие решения органами государственной власти, органами местного самоуправления или международными организациями, связанные с устрашением населения и (или) иными формами противоправных насильственных действий. Несмотря на то что у экстремизма и терроризма много общих признаков, представляется, что отождествление данных понятий является ошибочным. Также вызывает вопросы включение в ст. 1 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности», а именно в перечень действий, подпадающих под определение «экстремистская деятельность», нарушений прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в зависимости от его социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности или отношения к религии. Подобные нарушения являются проявлениями дискриминации, а не экстремизма. В свою очередь, дискриминация по обозначенным признакам представляет собой иное правонарушение и по своей сути не является экстремизмом. Основная, определяющая цель экстремистской деятельности — насильственное изменение основ конституционного строя. Именно из наличия либо отсутствия данной цели необходимо исходить при отнесении того или иного противоправного деяния к перечню экстремистских. В целях устранения данных неточностей полагаем, что изложенные нормы ст. 1 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» целесообразно исключить из диспозиции рассматриваемой статьи. Таким образом, и в российском законодательстве, и в важнейших международно-правовых актах в сфере прав и свобод человека предусмотрены основания для ограничения прав и свобод, в том числе права на объединение, в целях предупреждения и недопущения возникновения угрозы таким основополагающим ценностям, как общественная и государственная безопасность, права, свободы и интересы личности. Ввиду нарастания угроз экстремизма возникла объективная необходимость совершенствования международного и национального законодательства в области противодействия борьбы с экстремизмом в системной взаимосвязи с обеспечением и защитой прав и свобод личности при реализации превентивных и репрессивных мер по противодействию экстремизму, которые, в свою очередь, неминуемо приводят к ограничениям прав и свобод личности. При этом важно, чтобы возможные ограничения прав и свобод не носили чрезмерного характера, не противоречили самим принципам правового государства, верховенства права, законности, приоритета прав и свобод. Это потребует совершенствования законодательного регулирования данных правоотношений в направлении как конкретизации и дифференциации правового регулирования, так и дальнейшего развития уже имеющихся механизмов защиты прав и свобод и создания для этого дополнительных правовых средств. Первоочередной мерой могло бы послужить внесение в Федеральный закон «О противодействии экстремистской деятельности» предложенных изменений, направленных на корректировку понятий «экстремизм», «экстремистская деятельность»; внесение в Федеральный закон «О политических партиях» изменений в части восстановления возможности создания и деятельности региональных и местных политических партий, а также уточнение требований, предъявляемых к символике политических партий. Представляется, что принятие этих мер позволит усовершенствовать правовое регулирование в области противодействия экстремизму, а также будет способствовать расширению гарантий реализации гражданами права на объединение в политические партии.
Библиографический список
Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова. М., 2010. Лапаева В. В. Политический и религиозный экстремизм: проблемы совершенствования законодательства // Адвокат. 2001. N 10. Лунеев В. В. Проблемы криминализации и противодействия экстремизму // Государство и право. 2009. N 9. Малый Д. А. Конституционное право на объединение в Российской Федерации: вопросы теории и практики. СПб., 2003. Правовое противодействие экстремизму: Науч.-практ. пособие / Отв. ред. В. П. Кашепов. М., 2008. Юдин Ю. А. Политические партии и право в современном государстве. М., 1998.
