(Романова В. В.) («Арбитражный и гражданский процесс», 2011, N 11)
ОСОБЕННОСТИ РАССМОТРЕНИЯ АРБИТРАЖНЫМИ СУДАМИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТДЕЛЬНЫХ ВИДОВ СПОРОВ В ЭНЕРГЕТИКЕ С УЧАСТИЕМ РОСТЕХНАДЗОРА <*>
В. В. РОМАНОВА
——————————— <*> Romanova V. V. Peculiarities ofsettlement of disputes in sphere of power energy with participation of the federal ecological, technological and atomic supervision service by arbitration courts of Russian Federation.
Романова Виктория Валерьевна, соискатель кафедры коммерческого права СПбГУ, партнер российско-британской юридической фирмы «Мусин, Ибрагимов и партнеры», кандидат юридических наук.
В настоящей статье автор проводит правовой анализ различных споров, возникающих при строительстве и эксплуатации энергетических объектов, показывает практику рассмотрения споров с участием Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору арбитражными судами Российской Федерации.
Ключевые слова: подведомственность, предпринимательская деятельность, административное правонарушение, решение суда, определение суда.
In this article the authormakes legal analysis of the different disputes arising in the process of construction and operation of power engineering objects, shows up judicial practice of settlement of disputes with participation of the Federal ecological, technological and atomic supervision service by arbitration courts of Russian Federation.
Споры с участием Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору достаточно многообразны, что обусловлено широкими полномочиями данного государственного органа <1>. В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору» данная Федеральная служба является уполномоченным органом в области промышленной безопасности, органом государственного энергетического надзора, органом государственного строительного надзора. В установленной сфере деятельности Ростехнадзор в том числе осуществляет контроль и надзор за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, транспортировании опасных веществ на опасных производственных объектах, за соблюдением в пределах своей компетенции требований безопасности в электроэнергетике, а также проводит проверки (инспекции) соблюдения юридическими и физическими лицами требований законодательства Российской Федерации, нормативных правовых актов, норм и правил в установленной сфере деятельности. ——————————— <1> Постановление Правительства Российской Федерации от 30 января 2004 г. N 401 «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору» // СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3348.
В соответствии со ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности. Как справедливо указывает В. В. Ярков, основным критерием споров, подведомственных арбитражным судам, является характер или предмет спора, что означает, что спор должен носить экономический характер и быть связанным с предпринимательской деятельностью <2>. В. Ф. Попондопуло верно отмечает, что особенности арбитражного процесса определяются особенностями объекта защиты — нарушенных или оспариваемых прав предпринимателей как особых гражданских прав <3>. Специфика рассматриваемых споров с участием Ростехнадзора и лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность в сфере энергетики, в частности в связи со строительством энергетических объектов, их эксплуатацией, обусловлена особенностью объекта строительства и эксплуатации, поскольку законом закреплены определенные требования, в том числе в связи с необходимостью соблюдения промышленной безопасности опасных производственных объектов <4>. ——————————— <2> Арбитражный процесс: Учебник / Отв. ред. В. В. Ярков. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Инфотропик Медиа, 2010. С. 71. <3> Попондопуло В. Ф. Коммерческое (предпринимательское) право: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2008. С. 456. <4> Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3588.
Рассматривая различные аспекты административного производства в арбитражном процессе, А. В. Абсалямов верно отмечает, что споры, возникающие из административных и иных публичных отношений, стали неотъемлемой частью судопроизводства, и данным спорам присуще неравноправное положение участников (сторон) в этих правоотношениях, поскольку с одной стороны в них выступает орган, должностное лицо, наделенное властными полномочиями, с другой стороны — организация, не наделенная такими полномочиями, при этом суд осуществляет специфическую функцию, состоящую не только в разрешении спора, но также и в производстве судебного контроля за законностью действий органов государственной власти и местного самоуправления и должностных лиц <5>. ——————————— <5> Арбитражный процесс: Учебник / Отв. ред. В. В. Ярков. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Инфотропик Медиа, 2010. С. 365.
Ряд споров, рассматриваемых арбитражными судами, связан с проведением Ростехнадзором проверок в ходе строительства энергетических объектов. Так, предметом рассмотрения Арбитражного суда Свердловской области было дело по заявлению Уральского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору к ООО «Ибердрола, инжиниринг и строительство» о привлечении к административной ответственности за совершение правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 6 ст. 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях <6>. Поскольку в соответствии с ч. 3 ст. 23.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 6 ст. 19.5 КоАП РФ, рассматриваются судьями арбитражных судов, Ростехнадзор обратился в Арбитражный суд Свердловской области. ——————————— <6> Решение Арбитражного суда Свердловской области от 4 июня 2010 г. по делу N А60-14221/2010-С5. URL: www. ras. arbitr. ru.
При рассмотрении данного дела арбитражным судом было установлено, что Уральским управлением Ростехнадзора проводилась проверка строительства энергоблока ПГУ-410 МВт на Среднеуральской ГРЭС филиала ОАО «ОГК-5», в связи с чем генеральному подрядчику ООО «Ибердрола, инжиниринг и строительство» были даны предписания, согласно которым генеральный подрядчик должен был предоставить результаты, подтверждающие соответствие выполненных работ и примененных материалов/конструкций по фундаментам зданий, сооружений требованиям проектной документации, нормативно-техническим документам в области строительства РФ, технологическим процессам выполнения работ, технических регламентов (норм и правил), для чего необходимо было привлечь специализированную лицензированную и аккредитованную организацию, имеющую опыт проведения подобных обследований. Федеральной службой был установлен срок устранения данных нарушений, который был перенесен по ходатайству генерального подрядчика. При проведении проверки Федеральной службой было выяснено, что предписания не были выполнены, были составлены акт и протокол об административном правонарушении. Несмотря на то что факт невыполнения предписания не оспаривался генеральным подрядчиком, в удовлетворении заявления о привлечении к административной ответственности арбитражный суд отказал по следующим обстоятельствам. Поскольку государственный орган не представил доказательств должного уведомления общества о составлении протокола, судом сделан вывод о том, что государственный орган не доказал, что генеральный подрядчик был надлежащим образом извещен о дате, времени и месте составления протокола об административном правонарушении по ч. 6 ст. 19.5 КоАП РФ. В Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27 января 2003 г. N 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» <7> указывается, что суду при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности или дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности необходимо проверять соблюдение положений ст. 28.2 КоАП РФ, направленных на защиту прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, имея в виду, что нарушение может являться основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности. ——————————— <7> Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27 января 2003 г. N 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // Закон. 2003. N 5.
Кроме того, суд установил, что истек срок давности привлечения к административной ответственности. В соответствии с п. 19 вышеуказанного Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» при проверке соблюдения давностного срока в целях применения административной ответственности суду необходимо исходить из того, что днем обнаружения административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол о данном административном правонарушении, выявило факт совершения этого правонарушения. КоАП РФ не содержит норм, аналогичных Гражданскому кодексу Российской Федерации о перерыве срока исковой давности предъявлением иска в суд либо совершением обязанным лицом действий, свидетельствующих о признании долга <8>. Для лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность, нормы ст. 4.5 КоАП РФ дают существенное преимущество перед лицами, рассматривающими дело об административном правонарушении. В то же время необходимо учитывать, что двухмесячная давность предусмотрена не для всех правонарушений, в ст. 4.5 предусмотрен существенный перечень административных правонарушений, в частности за нарушение законодательства об охране окружающей среды, об электроэнергетике, о промышленной безопасности, по которым давность составляет один год со дня совершения правонарушения. ——————————— <8> См.: ст. 4.5 КоАП РФ и ст. 203 ГК РФ.
Из приведенного примера явствует, что вопросы «процессуального» характера имеют огромное значение при рассмотрении дел, возникающих из административных правоотношений в связи с осуществлением предпринимательской деятельности. Предметом рассмотрения арбитражных судов являются также споры в связи с эксплуатацией энергоустановок, тепловых сетей, объектов хранения, содержания, реализации и транспортировки энергоносителей, топлива и продуктов его переработки. Так, Арбитражным судом города Москвы, Девятым арбитражным апелляционным судом было рассмотрено дело по заявлению ОАО «ФСК ЕЭС» к Средне-Кавказскому управлению Ростехнадзора об оспаривании постановления об административном правонарушении, предусмотренном ст. 9.11 КоАП РФ <9>. ——————————— <9> Решение Арбитражного суда города Москвы от 20 августа 2010 г. по делу N А40-69661/10-92-362; Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 20 октября 2010 г. по делу N А40-69661/10-92-362. URL: www. ras. arbitr. ru.
Арбитражными судами при рассмотрении дела установлено, что Средне-Кавказским управлением Ростехнадзора на основании приказа руководителя в рамках расследования причин аварии, происшедшей 5 апреля 2010 г. на Невинномысской ГРЭС проведена проверка, по результатам которой обществу было предписано оформить акт приемки в эксплуатацию принадлежащего обществу оборудования (шкаф противоаварийной автоматики). Предписание выполнено не было. По факту выявленного нарушения был составлен протокол об административном правонарушении. По результатам рассмотрения административного дела общество было признано виновным в совершении административного правонарушения и привлечено к административной ответственности в виде взыскания штрафа. Из текста постановления Ростехнадзора следовало, что оборудование — шкаф противоаварийной автоматики, с ошибочной работы которого началось развитие аварии, — не введено в эксплуатацию актом приемки в эксплуатацию в нарушение требований п. 1.2.9 «Правил технической эксплуатации электрических станций и сетей», утвержденных Приказом Минэнерго России от 19 июня 2003 г. N 229 <10>. ——————————— <10> Приказ Министерства энергетики Российской Федерации от 19 июня 2003 г. N 229 «Об утверждении Правил технической эксплуатации электрических станций и сетей» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2003. N 43, N 44.
Заявитель оспаривал постановление государственного органа, ссылаясь на акт приемки законченного строительством объекта приемочной комиссией и полагая, что «общего» акта приемки в эксплуатацию построенного объекта достаточно. Арбитражные суды не согласились с данным доводом, поскольку в соответствии с пп. «г» п. 7 Правил технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лица, к электрическим сетям, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2004 г. N 861 <11>, предусмотрено получение разрешения уполномоченного федерального органа исполнительной власти по технологическому надзору на допуск в эксплуатацию объектов заявителя, в связи с чем указали, что заявителем должно быть получено разрешение на допуск в эксплуатацию электроустановки. ——————————— <11> Постановление Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2004 г. N 861 «Об утверждении Правил Технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лица, к электрическим сетям» // Российская газета. 2005. 19 января.
Поскольку на момент аварии акт осмотра электроустановки и разрешение, форма и порядок выдачи которого установлены Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 7 апреля 2008 г. N 212 <12>, у заявителя отсутствовали, суды пришли к выводу о том, что бездействие заявителя, выразившееся в непринятии мер по своевременной организации комиссии по приемке оборудования в эксплуатацию, которая могла обнаружить дефект, а также непринятие мер по своевременному оформлению акта приемки в эксплуатацию оборудования и связанное с нарушением правил устройства и эксплуатации электроустановок, является административным правонарушением, ответственность за которое установлена ст. 9.11 КоАП РФ. ——————————— <12> Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 7 апреля 2008 г. N 212 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. N 21.
Следует отметить, что при рассмотрении дела судами также проверялась процедура привлечения общества к административной ответственности при составлении протокола рассмотрения административного дела. Предметом рассмотрения арбитражных судов являются также споры, связанные с необходимостью иметь лицензию на осуществление деятельности по эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов в соответствии с требованиями Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» <13>. Арбитражным судом Республики Коми было рассмотрено дело по заявлению Печорского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору к ОАО «ТГК N 9» о привлечении общества к административной ответственности по ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ в связи с тем, что в ходе проверки, проведенной в октябре 2010 г., должностными лицами Печорского управления установлено, что общество осуществляло в период с 20 сентября 2010 г. по 25 октября 2010 г. деятельность по эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов в структурном подразделении «Сыктывкарские тепловые сети» при отсутствии лицензии на осуществление указанной деятельности <14>. ——————————— <13> Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3588. <14> Решение Арбитражного суда Республики Коми от 17 января 2011 г. по делу N А29-9551/2010. URL: www. ras. arbitr. ru
Согласно п. 1 ст. 9 Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана иметь лицензию на осуществление конкретного вида деятельности в области промышленной безопасности, подлежащего лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации. ОАО «Территориальная генерирующая компания N 9» осуществляет деятельность по эксплуатации в структурном подразделении «Сыктывкарские тепловые сети» — филиала ОАО «ТГК N 9» взрывоопасных производственных объектов, расположенных в городе Сыктывкаре, в том числе системы теплоснабжения тепловых сетей, группы котельных тепловых сетей, площадки хранения мазутного топлива. В период проведения проверки лицензии у общества не было. Вместе с тем суд, рассмотрев дело, установил, что общество обратилось за получением необходимой лицензии более чем за 45 дней до истечения прежней лицензии, после получения уведомления Ростехнадзора об отказе в предоставлении лицензии общество предприняло меры к устранению замечаний и повторно обратилось за получением лицензии до истечения срока действующей лицензии; на момент рассмотрения дела в арбитражном суде лицензия обществу была выдана; доказательства повторности совершения аналогичного административного правонарушения суду не представлены. При таких обстоятельствах суд применил положения ст. 2.9 КоАП РФ, согласно которой при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченное решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием. В соответствии с п. 17 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 г. N 10 «О некоторых вопросах, возникших при рассмотрении дел об административных правонарушениях» <15> суд, установив при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности малозначительность правонарушения и руководствуясь ч. 2 ст. 206 АПК РФ и ст. 2.9 КоАП РФ, принимает решение об отказе в удовлетворении требований административного органа, освобождая от административной ответственности в связи с малозначительностью правонарушения, и ограничивается устным замечанием, о чем указывается в резолютивной части решения. Учитывая вышеизложенные обстоятельства, суд освободил общество от административной ответственности с объявлением ему устного замечания. ——————————— <15> Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 г. N 10 «О некоторых вопросах, возникших при рассмотрении дел об административных правонарушениях» // Официальные документы и разъяснения. 2004. N 22 — 23.
Следует также отметить, что, если малозначительность правонарушения будет установлена в ходе рассмотрения дела об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности, суд, руководствуясь ч. 2 ст. 211 АПК РФ и ст. 2.9 КоАП РФ, принимает решение о признании незаконным этого постановления и о его отмене <16>. ——————————— <16> Пункт 17 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 г. N 10 «О некоторых вопросах, возникших при рассмотрении дел об административных правонарушениях» // Официальные документы и разъяснения. 2004. N 22 — 23.
Необходимо обратить внимание, что требования, касающиеся эксплуатации энергетического объекта, установлены также нормами Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» <17>, а также Федерального закона «Об охране окружающей среды» <18>, в соответствии с которыми предусмотрены правила о предельно допустимых выбросах вредного (загрязняющего) вещества в атмосферный воздух, установлены нормативы допустимого воздействия на окружающую среду. Соответствующие споры между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, и Ростехнадзором также рассматриваются арбитражными судами. Предметом рассмотрения Арбитражного суда Ставропольского края было дело по заявлению ОАО «Вторая генерирующая компания оптового рынка электроэнергии» о признании незаконным и отмене Постановления Ростехнадзора о привлечении к административной ответственности <19>. К участию в деле было привлечено также ФГУ «Центр лабораторного анализа и технических измерений по Уральскому федеральному округу», которое на основании государственного контракта осуществляет работы по проверке сокращения выбросов загрязняющих веществ в атмосферу на стационарных источниках выбросов. ——————————— <17> Федеральный закон от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» // СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2222. <18> Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133. <19> Решение Арбитражного суда Ставропольского края от 15 октября 2007 г. по делу N А63-3901/2007-С7. См. также: Решение Арбитражного суда Пермского края от 16 июня 2010 г.; Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 3 сентября 2010 г.; Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 10 ноября 2010 г. по делу N А50-5800/2010; Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28 марта 2011 г. N ВАС-3101/11. URL: www. arbitr. ru.
Согласно актам данного учреждения по отбору проб, протоколу результатов инструментальных измерений выбросов в атмосферу выявлено превышение фактических выбросов взвешенных частиц в 1,5 раза по сравнению с установленными нормативами, что является нарушением ст. 14 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха», ст. ст. 22, 23 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и образует состав правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 8.21 КоАП РФ — нарушение условий специального разрешения на выброс вредных веществ в атмосферный воздух или вредное физическое воздействие на него. Общество оспаривало соответствующее Постановление Ростехнадзора, ссылаясь на отсутствие распоряжения о проведении мероприятий по проверке и контролю. Однако суд с данными доводами не согласился, поскольку в силу п. 1 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ одним из оснований для возбуждения дела об административном правонарушении является непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, при этом никакого распоряжения на проведение проверки не требуется. Судом был исследован вопрос о наличии у проводившего измерения ФГУ необходимой аттестации в области проведения соответствующих проверок, а также о процедуре составления протокола, в котором принимал участие уполномоченный представитель общества. Учитывая вышеизложенное, суд, руководствуясь ст. ст. 8.21, 29.10 КоАП РФ, отказал обществу в удовлетворении заявления об оспаривании постановления о привлечении к административной ответственности. Правовой анализ приведенных примеров показывает, что споры с участием Ростехнадзора отличаются не только по предмету спора, но и по субъектному составу, так как могут затрагивать как собственника энергетического объекта, так и лицо, осуществляющее определенные работы, оказывающее определенные услуги. Характерной тенденцией рассмотрения данных споров является проверка соблюдения государственным органом процедуры составления протокола об административном правонарушении, а также принципа презумпции добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, закрепленного Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» <20>. ——————————— <20> Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Российская газета. 2008. 30 декабря.
