(Романова В. В.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2011, N 10)
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПОРЯДКА ЗАКЛЮЧЕНИЯ ДОГОВОРОВ ОТДЕЛЬНЫМИ ВИДАМИ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ <*>
В. В. РОМАНОВА
——————————— <*> Romanova V. V. Features of legal regulation of an order of the conclusion of contracts separate kinds of legal bodies.
Романова Виктория Валерьевна, партнер российско-британской юридической фирмы «Мусин, Ибрагимов и партнеры», кандидат юридических наук, соискатель кафедры коммерческого права СПбГУ.
В настоящей статье автор проводит правовой анализ особенностей правового положения отдельных видов юридических лиц при осуществлении закупок товаров, работ, услуг с учетом изменений действующего законодательства, показывает тенденции государственного регулирования отдельных видов деятельности.
Ключевые слова: договор, планирование, заключение договора, изменение договора, торги, закупка, виды деятельности.
In this article the author makes legal analysis of the peculiarities of the judicial status of individual types of juridical persons in case of purchase of goods, works, services taking into account changes of current legislation, shows up tendencies of state regulation of individual types of activities.
Key words: contract, planning, conclusion of contract, change of contract, tenders, purchase, types of activities.
При заключении договора по общему правилу стороны проходят следующие стадии: одна сторона делает соответствующее требованиям закона предложение о заключении договора, а другая сторона принимает это предложение. В случае если в оферте определен срок для акцепта, договор считается заключенным, если акцепт получен лицом, направившим оферту, в пределах указанного в оферте срока. Согласно норме, закрепленной в п. 1 ст. 441 Гражданского кодекса Российской Федерации, когда срок для акцепта в оферте не определен, договор считается заключенным, если акцепт получен лицом, направившим оферту, до окончания срока, установленного законом или иными правовыми актами, а если такой срок не установлен — в течение нормально необходимого для этого времени <1>. ——————————— <1> Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
Однако необходимо учитывать, что для определенных групп юридических лиц законом установлены определенные требования, в том числе в отношении порядка и способов заключения договоров. Так, в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 N 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» установлены общие принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к закупке товаров, работ, услуг для государственных корпораций, государственных компаний, субъектов естественных монополий, организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере электроснабжения, газоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, государственными унитарными предприятиями, муниципальными унитарными предприятиями, автономными учреждениями, а также хозяйственными обществами, в уставном капитале которых доля участия Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в совокупности превышает пятьдесят процентов, а также на дочерние компании вышеуказанных хозяйственных обществ <2>. Основные положения данного Закона вступают в силу с 1 января 2012 г. Из содержания перечня лиц, на которых распространяется данный Закон, в совокупности с положениями Федерального закона «Об электроэнергетике» видно, что данным перечнем охватываются, в частности, многие субъекты электроэнергетики. ——————————— <2> Федеральный закон от 18.07.2011 N 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» // Российская газета. 22.07.2011. Основные положения данного Закона вступают в силу с 1 января 2011 г.
Необходимо обратить внимание, что принятым Законом установлены определенные требования в отношении указанных в Законе юридических лиц, предоставлены дополнительные полномочия данным юридическим лицам, а также существенно расширены и детализированы полномочия Правительства Российской Федерации и иных государственных органов в регулировании определенных видов деятельности. Принятый Закон содержит много новых норм, регламентирующих предпринимательскую деятельность, в том числе касающихся порядка заключения договоров определенными юридическими лицами, среди которых хотелось бы остановиться подробнее на следующих. Закон предусматривает порядок планирования заказчиками приобретения товаров, работ, услуг с размещением такого плана после утверждения на официальном сайте. В результате принятия данного Закона расширен перечень внутренних документов указанных в Законе юридических лиц, который должен теперь включать положение о закупке, регламентирующее закупочную деятельность заказчика. Данное положение должно быть утверждено уполномоченным органом управления юридического лица. Таким образом, принятый Закон устанавливает особенности правового положения перечисленных в нем юридических лиц, помимо особенностей, установленных, в частности, Федеральным законом «Об акционерных обществах» <3>, законами, предусматривающими создание государственных корпораций <4>, и т. д. ——————————— <3> Федеральный закон от 26.12.1995 N 208-ФЗ «Об акционерных обществах» // Российская газета. 29.12.1995. <4> Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.
Следует также отметить, что принятым Законом закреплено полномочие указанных в Законе юридических лиц по установлению иных (помимо конкурса или аукциона) способов закупки, а также предусмотрена обязанность по установлению в положении о закупке порядка закупки указанными способами. Предусмотренное положение существенно повышает роль внутренних актов перечисленных в Законе юридических лиц, которым предоставляется право нормотворческой деятельности, а соответствующие внутренние акты получают статус источников предпринимательского права. О роли внутренних (локальных) актов юридических лиц в регулировании хозяйственной деятельности неоднократно отмечалось в правовой литературе <5>. Принятый Закон явно соответствует наметившейся тенденции повышения значения роли внутренних актов субъектов предпринимательской деятельности. В. Ф. Попондопуло, отмечая, что по масштабу действия нормативные правовые акты коммерческого законодательства могут быть подразделены на акты централизованного регулирования, принимаемые теми или иными публичными органами, и локальные акты, принимаемые коммерческими организациями, подчеркивает, что природе предпринимательства соответствует превалирующее значение локального нормативного регулирования, выражающего начала самоуправления коммерческой организации и объединений предпринимателей <6>. ——————————— <5> См.: Гаджиев Г. А. Предпринимательское право Российской Федерации: Учебник / Отв. ред. Е. П. Губин, П. Г. Лахно. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Норма; Инфра-М, 2010. С. 83; Лаптев В. В. Предпринимательское (хозяйственное) право / Под ред. В. В. Лаптева, С. С. Занковского. М.: Волтерс Клувер, 2006. С. 37; Муромцев Г. И. Проблемы общей теории права и государства: Учебник / Под общ. ред. В. С. Нерсесянца. 2-е изд., пересмотр. М.: Норма; ИНФРА-М, 2010. С. 301; Попондопуло В. Ф. Коммерческое (предпринимательское) право: 3-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2008. С. 62. <6> Попондопуло В. Ф. Указ. соч. С. 61 — 62.
Принятым Законом (ч. 2 ст. 3) уточнено требование к извещению о предстоящих торгах по сравнению с требованиями Гражданского кодекса Российской Федерации. Так, согласно п. 2 ст. 448 Гражданского кодекса, если иное не предусмотрено Законом, извещение о проведении торгов должно быть сделано организатором не менее чем за тридцать дней до их проведения. В соответствии с Федеральным законом «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» извещение о проведении конкурса или аукциона размещается на сайте www. zakupki. gov. ru не менее чем за двадцать дней до окончания дня подачи заявок на участие в конкурсе или аукционе. При этом в принятом Законе не указывается, означает ли, что день проведения конкурса будет следующим днем после истечения дня окончания подачи заявок. Следует также отметить, что Федеральный закон «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» ввел новую стадию в порядке заключения договора, которая характеризуется закрепленной в законе возможностью внесения изменений в извещение о закупках, с возможностью продления при этом срока подачи заявок на участие в закупке (ч. 11 ст. 4 Закона). Правовой анализ норм принятого Закона показывает, что данный Закон не содержит отдельных положений о сроках заключения договора по результатам закупки. По общему правилу ст. 441 Гражданского кодекса Российской Федерации, когда в письменной оферте не определен срок для акцепта, договор считается заключенным, если акцепт получен лицом, направившим оферту, до окончания срока, установленного Законом или иными правовыми актами, а если такой срок не установлен — в течение нормально необходимого для этого времени. Согласно нормам Гражданского кодекса в части заключения договора на торгах, в случае, если предметом торгов является только право на заключение договора, в извещении о предстоящих торгах должен быть указан предоставляемый для этого срок (п. 2 ст. 448 ГК РФ). Правовой анализ положений закона показывает, что в соответствии с ч. 5 ст. 4 принятого Закона при проведении закупки на официальном сайте размещается в том числе проект договора, который является в соответствии с требованиями данной статьи неотъемлемой частью извещения. Поскольку перечень требований к сведениям, содержащимся в извещении о закупке, указанный в ч. 9 ст. 4 Федерального закона «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических услуг», не является исчерпывающим, принимая во внимание содержание вышеуказанных норм, а также учитывая положение нормы ч. 1 ст. 2 принятого Закона, предусматривающие применение норм Гражданского кодекса, думается возможным сделать вывод о том, что порядок определения срока для заключения договора будет регламентироваться положениями о закупках, а для случаев, охватываемых п. 2 ст. 448 ГК РФ, должен будет указываться в извещении. Правовой интерес вызывает также положение, закрепленное во втором предложении ч. 5 ст. 4 принятого Закона. Согласно данной норме в случае, если при заключении и исполнении договора изменяются объем, цена закупаемых товаров, работ, услуг или сроки исполнения договора по сравнению с указанными в протоколе, составленном по результатам закупки, не позднее чем в течение десяти дней со дня внесения изменений в договор на официальном сайте размещается информация об изменении договора с указанием измененных условий. В ситуации, когда речь идет о стадии исполнения договора, данное положение понятно, так как договор может быть изменен как по соглашению сторон, так и по решению суда в предусмотренных законом случаях. Но законодатель включил возможность изменения существенных условий договора также и на стадии заключения договора. Каких-либо дополнительных пояснений данного положения закон не содержит. На практике, с учетом развития института саморегулирования, изменения в условия договора на данной стадии могут быть обусловлены, например, требованиями правил соответствующих саморегулируемых организаций, членами которых являются потенциальные подрядчики. Такая возможность основана на соответствующих положениях и полномочиях саморегулируемых организаций, закрепленных в ст. 55.5 Градостроительного кодекса Российской Федерации <7>. Однако данные условия не охватывают существенные условия договора, а касаются в основном требований к страхованию имущества и ответственности. Что касается изменения в части существенных условий после подписания протокола по результатам торгов и до момента подписания договора, то возникает вопрос: не означает ли такая ситуация необходимости проведения новой закупочной процедуры? В то же время законодатель, установив новые правила, предусмотрел осуществление дальнейшей регламентации, в том числе в части способов и порядка закупки указанными в Законе юридическими лицами. С учетом предусмотренной Законом возможности данная регламентация будет иметь огромное значение, в том числе и для минимизации риска возникновения спорных ситуаций между участниками закупки. ——————————— <7> Градостроительный кодекс Российской Федерации: ФЗ от 29.12.2004 N 190-ФЗ // Российская газета. 30.12.2004.
Рассматривая положения Федерального закона «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», касающиеся расширения полномочий Правительства Российской Федерации, а также иных государственных органов, необходимо отметить следующее. Согласно ч. 2 ст. 4 принятого Закона Правительству Российской Федерации предоставлены полномочия по формированию плана закупки товаров, работ, услуг, порядок и сроки размещения такого плана на официальном сайте, требования к форме такого плана. Данное положение детализирует полномочия правительства, предусмотренные, в частности, ст. 21 Федерального закона «Об электроэнергетике» <8>, согласно которой Правительство Российской Федерации утверждает порядок разработки, согласования и утверждения схем и программ развития единой национальной электрической сети на долгосрочный период, определяет порядок и условия строительства и финансирования объектов электроэнергетики, порядок вывода объектов электроэнергетики в ремонт и из эксплуатации. Предусмотренное в Федеральном законе «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» полномочие Правительства Российской Федерации по формированию плана закупки, с одной стороны, усиливает контроль за деятельностью соответствующих заказчиков, с другой стороны, имеет и стимулирующее воздействие с точки зрения стратегического развития инфраструктуры жизненно важных отраслей экономики страны, а также учитывает участие государства в инвестиционных программах определенных субъектов. В этой связи хотелось бы обратить внимание, что В. В. Лаптев, рассматривая вопросы предпринимательского права, отмечает, что для предприятий промышленности, для инновационного развития экономики важное значение имеют прогнозирование и программирование социально-экономического развития <9>. ——————————— <8> Федеральный закон от 26.03.2003 N 35-ФЗ «Об электроэнергетике» // СЗ РФ. 2003. N 13. Ст. 1177. <9> Лаптев В. В. Предпринимательское (хозяйственное) право и реальный сектор экономики / Российская академия наук. Ин-т государства и права. М.: Инфотропик Медиа, 2010. С. 7 — 8.
Обращает на себя внимание положение, предусмотренное ч. 8 ст. 3 принятого Закона, согласно которому Правительству Российской Федерации предоставлено право установить приоритет товаров российского происхождения, работ, услуг, выполняемых, оказываемых российскими лицами по отношению к товарам, происходящим из иностранного государства, работам, услугам, выполняемым, оказываемым иностранными лицами, с учетом таможенного законодательства таможенного союза и международных договоров. В соответствии с принятым Законом Правительство Российской Федерации вправе устанавливать также перечень товаров, работ, услуг, закупка которых осуществляется в электронной форме (ч. 4 ст. 3). Данное положение позволяет сделать вывод о том, что порядок заключения договоров будет в дальнейшем расширен, по сравнению с предусмотренным данным Законом на сегодняшний день, а также что данный перечень необходимо будет учитывать и заказчиками при утверждении внутренних положений о закупке. В соответствии с ч. 16 ст. 4 Федерального закона «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» Правительству Российской Федерации предоставлено право определить конкретную закупку, сведения о которой не составляют государственную тайну, но не подлежат размещению на официальном сайте; а также перечни и (или) группы товаров, работ, услуг, сведения о закупке которых не составляют государственную тайну, но не подлежат размещению на официальном сайте. Данное положение также существенным образом влияет на деятельность не только заказчиков, но и иных участников предпринимательской деятельности. Фактически законодатель ввел новую категорию товаров, работ, услуг, а также способ заключения договора в отношении такой категории товаров, работ, услуг, которые устанавливаются Правительством Российской Федерации в соответствии с полномочием, предоставленным Законом. По результатам правового анализа необходимо обратить внимание также на положения принятого Закона, касающиеся закупок инновационной и высокотехнологичной продукции. Принятый Закон закрепляет порядок определения критериев инновационной и высокотехнологичной продукции. Согласно ч. 4 ст. 4 критерии отнесения товаров, работ, услуг к инновационной продукции и (или) высокотехнологичной продукции для целей формирования плана закупки такой продукции устанавливаются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функциями по нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности. Правовой анализ положений принятого 18.07.2011 Закона «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» показывает, что данный Закон имеет большое значение в регулировании предпринимательской деятельности, в том числе для субъектов электроэнергетики, поскольку предоставляет данным субъектам право нормотворческой деятельности, расширяет пределы государственного регулирования определенных видов деятельности, детализирует полномочия Правительства Российской Федерации, иных государственных органов, предусмотренные действующим законодательством, расширяет и частично изменяет предусмотренный Гражданским кодексом Российской Федерации общий порядок заключения договоров для отдельных видов юридических лиц.
