(Романова В. В.) («Правовые вопросы строительства», 2012, N 1)
ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ОТНОШЕНИЙ ПО СТРОИТЕЛЬСТВУ И МОДЕРНИЗАЦИИ ЭНЕРГЕТИЧЕСКИХ ОБЪЕКТОВ
В. В. РОМАНОВА
Романова В. В., партнер российско-британской юридической фирмы «Мусин, Ибрагимов и партнеры», соискатель кафедры коммерческого права СПбГУ, кандидат юридических наук.
Правовая природа различных видов предпринимательской деятельности, вопросы правового регулирования энергетических отношений были предметом научных исследований таких ученых, как В. К. Андреев, Л. В. Андреева, В. С. Белых, А. П. Вершинин, О. А. Городов, Е. П. Губин, Н. В. Ершова, С. С. Занковский, М. И. Клеандров, В. В. Лаптев, П. Г. Лахно, К. К. Лебедев, В. Ф. Попондопуло, В. Ф. Яковлев, и др. М. И. Клеандров, рассматривая вопросы о необходимости в осуществлении комплексных правовых исследований в сфере энергетических правоотношений, верно обращает внимание на то, что любой исследователь-юрист начинает свои исследования с выявления действующего нормативного массива, регулирующего исследуемые им отношения, что нельзя делать, не определившись с предметом исследования и не проведя определенную систематизацию выявленного нормативного массива, вписывающегося в названный предмет исследования <1>. ——————————— <1> Клеандров М. И. Энергетика и право: что улучшать на базе научных исследований? Энергетика и право. М.: Изд. «Юрист», 2008. С. 44, 47.
Е. П. Губин, П. Г. Лахно, рассматривая понятие предпринимательства и предпринимательской деятельности, указывают, что специфика предпринимательского права, правового регулирования предпринимательской деятельности, а также предпринимательского законодательства находит выражение в сочетании, взаимодействии частноправовых и публично-правовых интересов, частноправовых и публично-правовых средств, частноправовых и публично-правовых отношений <2>. В. В. Лаптев, С. С. Занковский отмечают, что правовое регулирование предпринимательской деятельности осуществляется не только частноправовыми нормами, но и публично-правовыми нормами, ограждающими интересы общества от недобросовестных действий предпринимателей, направляющими их деятельность на обеспечение общественных интересов <3>. ——————————— <2> Предпринимательское право Российской Федерации: Учебник / Отв. ред. Е. П. Губин, П. Г. Лахно. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Норма; Информ, 2010. С. 64. <3> Предпринимательское (хозяйственное) право: Учебник / Под ред. В. В. Лаптева, С. С. Занковского. М.: Волтерс Клувер, 2006. С. 16.
Рассматривая вопросы правового регулирования отдельных видов предпринимательской деятельности, в частности деятельности по выполнению работ, В. Ф. Попондопуло указывает, что данная деятельность опосредуется разными по природе отношениями: 1) подрядными отношениями, складывающимися между подрядчиком и заказчиком (предметом гражданско-правового регулирования); 2) публичными отношениями, возникающими между государством в лице его органов, с одной стороны, и участниками подрядных отношений — с другой <4>. ——————————— <4> Попондопуло В. Ф. Коммерческое (предпринимательское) право: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2008. С. 575.
Таким образом, характерным признаком предпринимательской деятельности является то, что данная деятельность опосредуется как частноправовыми отношениями, так и публично-правовыми отношениями. Данные признаки присущи и деятельности по строительству энергетических объектов. Отношения между сторонами договора подряда, между одной из сторон договора и заводом-изготовителем, между сторонами договора и банками, предоставляющими обеспечение исполнения обязательств по договору, между сторонами договора и страховыми компаниями являются предметом гражданско-правового регулирования. В то же время, в силу особенностей объекта энергостроительства, данная деятельность подвергается существенному государственному регулированию, что соответствует первоочередному принципу организации экономических отношений в электроэнергетике — обеспечение энергетической безопасности Российской Федерации. Причем отношения по строительству энергетических объектов подвергаются государственному регулированию на всех этапах реализации соответствующих проектов. На сегодняшний день законодатель закрепил следующие основные принципы государственного регулирования в электроэнергетике: создание необходимых условий для привлечения инвестиций в целях развития и функционирования российской электроэнергетической системы, развитие конкурентного рынка электрической энергии и ограничение монополистической деятельности отдельных субъектов электроэнергетики, обеспечение недискриминационного доступа к услугам субъектов естественных монополий в электроэнергетике и услугам организаций коммерческой инфраструктуры оптового рынка, сохранение государственного регулирования в сферах электроэнергетики, в которых отсутствуют или ограничены условия для конкуренции, обеспечение энергетической и экологической безопасности электроэнергетики. Необходимо также отметить, что в правовой литературе неоднократно поднимался вопрос о понятии и энергетического права, и энергетического законодательства. В. Ф. Попондопуло, отмечая, что в юридической литературе пока не сложилось четкого представления о том, что такое энергетическое право и энергетическое законодательство, определяет энергетическое право как один из институтов гражданского права, который можно определить как совокупность общих и специальных норм гражданского права, регулирующих имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения между лицами, осуществляющими деятельность в сфере энергетики, или с их участием, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, и справедливо указывает, что под энергетическим законодательством понимается совокупность нормативных актов, регулирующих деятельность в сфере энергетики, т. е. как энергетические отношения, так и отношения по публичной организации деятельности в сфере энергетики, и, соответственно, данное законодательство не может не носить комплексного характера <5>. ——————————— <5> Попондопуло В. Ф. Энергетическое право и энергетическое законодательство: общая характеристика, тенденции развития. Энергетика и право. М.: Изд. «Юрист», 2008. С. 205.
В. Ф. Яковлев, П. Г. Лахно определяют энергетическое законодательство как крупный интегрированный межотраслевой комплекс, один из элементов системы законодательства Российской Федерации, совокупность нормативных правовых актов различного уровня, регулирующих предпринимательские и иные отношения, возникающие в области организации и функционирования топливно-энергетического комплекса страны и нетопливной энергетики, а энергетическое право как сложный комплекс, как отрасль смешанного характера <6>. ——————————— <6> Яковлев В. Ф., Лахно П. Г. Энергетическое право как комплексная отрасль права российского и германского права. Энергетическое право России и Германии: сравнительно-правовое исследование / Под ред. П. Г. Лахно, Ф. Ю. Зеккера. М.: Издательская группа «Юрист», 2011. С. 60 — 62.
А. П. Вершинин определяет энергетическое право как систему правовых норм, которые регулируют отношения, возникающие в ходе и в связи с осуществлением экономической деятельности в сфере энергетики, и указывает, что эти правовые нормы принадлежат к разным отраслям права и закреплены в разных источниках <7>. ——————————— <7> Вершинин А. П. Энергетическое право: Учебно-практический курс. СПб.: Издательский дом С.-Петербургского гос. ун-та, Издательство юридического факультета СПбГУ, 2007. С. 17.
Особенностью исследуемых отношений является то, что они не могут быть урегулированы только градостроительным законодательством или только энергетическим законодательством, при том что и то и другое законодательство представляет собой огромный массив нормативных актов. Так, М. И. Клеандров отмечает, что практика требует систематизации законодательства в сфере энергетики <8>. ——————————— <8> Клеандров М. И. Энергетика и право: что улучшать на базе научных исследований? Энергетика и право. М.: Изд. «Юрист», 2008. С. 46.
Учитывая огромное количество нормативных актов, составляющих энергетическое законодательство, в правовой литературе неоднократно высказывались различные предложения по совершенствованию данного законодательства. Так, П. Г. Лахно, указывая, что создание единой комплексной, непротиворечивой системы нормативно-правового регулирования энергетических отношений является непременным условием эффективного развития топливно-энергетического комплекса, отмечает, что устранение имеющихся недостатков связано с процессом систематизации и кодификации энергетического законодательства, переходом от текущего регулирования отдельных сторон деятельности к единой унифицированной системе правового регулирования, и последовательно отстаивает точку зрения о необходимости принятия кодификационного акта — Закона об энергетике или Энергетического кодекса <9>. В. Ф. Попондопуло подчеркивает, что существует несколько концептуальных проблем формирования современного законодательства, среди которых проблема обеспечения необходимого нормативно-правового режима деятельности в сфере энергетики, а также проблема обеспечения необходимого уровня унификации энергетического законодательства, однако, рассматривая высказанные в научной литературе предложения о принятии кодифицированного акта в энергетике, справедливо отмечает, что это предложение является и привлекательным, и настораживающим одновременно, так как кодифицированный акт содержит преимущественно нормы одной отраслевой принадлежности <10>. ——————————— <9> Лахно П. Г. Энергетический кодекс Российской Федерации — основополагающий юридический документ, регулирующий отношения в ТЭК. Энергетика и право. М.: Изд. «Юрист», 2008. С. 179. <10> Попондопуло В. Ф. Энергетика и право: что улучшать на базе научных исследований? Энергетика и право. М.: Изд. «Юрист», 2008.
Проблемы правового регулирования строительства и модернизации энергетических объектов отягощены тем, что отношения по строительству и модернизации энергетических объектов не ограничиваются чисто «энергетической» или чисто «строительной» сферой, в связи с чем регулируются как нормами энергетического законодательства, состоящего из огромного количества норм различной отраслевой принадлежности, так и нормами градостроительного законодательства, также представляющего собой совокупность большого количества правовых норм разных отраслей. Совершенно очевидно при этом, что общие нормы законодательства, регулирующего строительную деятельность, не могут отражать специфику строительства энергообъектов. На сегодняшний день проблема энергостроительства в энергетике урегулируется более чем кратко — путем включения в ст. 42 Федерального закона «Об электроэнергетике» отсылочной нормы к законодательству о градостроительной деятельности. Соответствующее наполнение градостроительного законодательства в этой части пока достаточно скромное, на уровне Градостроительного кодекса в 2011 г. включены дополнения в понятийный аппарат в части линейных объектов, в связи с чем проблема правового регулирования заслуживает внимания и в дальнейшем. Таким образом, как нормальное развитие экономики невозможно при наличии устаревшей энергетической инфраструктуры, так и эффективное правовое регулирование деятельности по энергостроительству невозможно при отсутствии необходимого внутренне сбалансированного законодательства, как унифицированного, так и специального. При рассмотрении вопросов правового регулирования деятельности по строительству и модернизации энергетических объектов в настоящее время нельзя не учитывать также то обстоятельство, что сфера публично-правового регулирования уже не ограничивается только отношениями между субъектами предпринимательской деятельности и уполномоченными государственными органами, при том что данная деятельность по-прежнему, а в некоторых направлениях еще более активно, чем раньше, подвергается государственному регулированию. После отмены лицензирования строительной деятельности определенные полномочия по регулированию предпринимательской деятельности в сфере инженерных изысканий, проектирования, строительства были делегированы саморегулируемым организациям. Так, саморегулируемые организации получили право устанавливать правила и стандарты предпринимательской деятельности, выдавать своим членам свидетельства о допуске к определенному виду работ, применять к членам меры дисциплинарного воздействия, вплоть до приостановки действия свидетельства о допуске к определенному виду работ и исключению из членов соответствующей саморегулируемой организации. Данные отношения уже стали неотъемлемой частью деятельности по строительству и модернизации энергетических объектов, и, хотя они складываются не с государственными органами, данные отношения нельзя отнести к отношениям, основанным на равенстве сторон, что присуще гражданско-правовым отношениям. Соответственно, эти особенности деятельности по строительству энергетических объектов также не могут быть оставлены без внимания, учитывая, что правилами саморегулируемых организаций могут устанавливаться нормы предпринимательской деятельности, обязательные не только для членов соответствующей саморегулируемой организации, но и для иных лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность. К сожалению, проблемы энергостроительства не были предметом отдельных комплексных исследований. Предметом исследований были отдельные вопросы либо гражданско-правовых, публично-правовых отношений в сфере энергетики, либо различные правовые аспекты деятельности, связанной с капитальным строительством. Правовой анализ особенностей объекта энергостроительства, не только как неотъемлемой составляющей единой энергетической системы, но и как опасного промышленного объекта, как объекта недвижимости, выявил необходимость проведения комплексного исследования проблем правового регулирования строительства и модернизации энергетических объектов в условиях реализации Энергетической стратегии России на период до 2030 г. и разработки концепции правового регулирования энергостроительства, которое должно рассматриваться как одно из направлений государственной политики в области экономического развития России, как составная часть инвестиционного процесса субъектов электроэнергетики, как предпринимательская деятельность, опосредуемая различными гражданско-правовыми отношениями субъектов предпринимательской деятельности и публично-правовыми отношениями, как самостоятельный вид предпринимательской деятельности определенных субъектов предпринимательской деятельности.
