(Зеленов М. Ф.) («Административное право и процесс», 2012, N 3)
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ФАКТОРЫ, СПОСОБСТВУЮЩИЕ ПРОЯВЛЕНИЮ КОРРУПЦИИ В СИСТЕМЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
М. Ф. ЗЕЛЕНОВ
Зеленов Михаил Фридрихович, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Академического международного института, кандидат юридических наук, доцент.
В научной публикации освещаются аспекты, связанные с обстоятельствами, способствующими проявлению коррупции в органах государственной власти и местного самоуправления. На основе анализа нормативного материала, позиций ведущих исследователей в данной сфере предлагается авторская концепция содержания организационно-правовых факторов, влияющих на правомерное поведение чиновников.
Ключевые слова: коррупция, государственная и муниципальная служба, ограничения, запреты, ответственность должностных лиц, руководящий состав, служебное поведение.
The organizational-legal factors promoting display corruption in executive power system M. F. Zelenov
In the scientific publication the aspects connected with circumstances, promoting corruption display in public authorities and local government are shined. On the basis of the analysis of a standard material, positions of leading researchers in the given sphere the author’s concept of the maintenance of the organizational-legal factors influencing lawful behavior of official is offered.
Key words: corruption, the state and municipal service, restrictions, interdictions, responsibility of officials, an administrative board, office behavior.
Коррупция, как и всякое социальное явление, имеет свои корни и свои причины. При этом уровень коррупции тесно связан со стоимостью бюрократической процедуры: если бюрократическая процедура предполагает большие ресурсные затраты (время, финансовые ресурсы, усилия и т. п.), то становится востребованной коррупционная модель социальных отношений. В то же время совершенно очевидно, что только сложность и стоимость (в различных смыслах) бюрократических процедур не могут порождать коррупцию. В обществе, где мздоимство является нормой, а контроль и ответственность отсутствуют, коррупционная модель поведения может возникнуть даже там, где сложность «законных» бюрократических процедур не так высока; с другой стороны, даже при высокой сложности последних многочисленные причины (наличие жестких административных процедур, строгой юридической ответственности и т. п.) могут препятствовать коррупционным проявлением. В связи с этим, учитывая, что целью государственной политики в данной области является формирование механизмов противодействия коррупции в системе исполнительной власти в Российской Федерации на всех ее уровнях, представляется абсолютно необходимым остановиться на причинах (факторах), порождающих коррупцию в этой системе, для того чтобы определить возможные способы их если не устранения, то минимизации. Вопрос о том, что порождает коррупцию и во властных структурах, и в обществе в целом, является достаточно хорошо освещенным в литературе. При этом нельзя не отметить, что специалисты, применительно к рассматриваемому вопросу, используют разную терминологию для обозначения детерминант коррупции: «причины коррупции», «предпосылки коррупции», «факторы коррупции». Идет ли в данном случае речь о явлениях одного порядка или их все же следует различать? Как нам представляется, верным все же является второй подход. Предпосылка — это предварительное условие, исходный пункт чего-нибудь <1>. Причины коррупции следует отличать от их предпосылок, так как причины порождают коррупцию непосредственно, в то время как предпосылки влекут появление коррупции через одно или несколько промежуточных действий. Фактор (нем. Faktor, от лат. factor — «делающий, производящий») определяется как причина, движущая сила какого-либо процесса, явления, определяющая его характер или отдельные его черты <2>. В словаре Брокгауза и Ефрона фактор определяется как: 1) деятельная сила какого-либо явления; 2) математический множитель, член алгебраического выражения; 3) комиссионер; в типографии: надсмотрщик за работой, посредник по поставке материалов <3>. Таким образом, фактор также порождает какое-либо явление (в рассматриваемом нами случае коррупцию), а некоторые источники его прямо отождествляют с причиной. ——————————— <1> Толковый словарь русского языка: В 4 т. / Под ред. Д. Н. Ушакова. М., 1940. Т. 3. С. 381. <2> Большой энциклопедический словарь. М., 1998. С. 1263. <3> Малый энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона: В 3 т. СПб., 1902. Т. 3. С. 346.
Представляется, однако, что применительно к коррупции между причинами и факторами не следует ставить знак равенства. Здесь следует использовать опыт криминологической науки, которая оперирует категориями: «причины преступности» и «факторы преступности». При этом второе традиционно рассматривается более широко, чем первое, так как «фактор» означает явление, представляющее криминологический интерес, имеющее определенное значение, влияющее на ход и результаты какого-то процесса» <4>. При дальнейшем анализе какие-то «факторы, обладающие причинной связью с преступностью, рассматриваются в качестве ее причин, другие выступают условиями, ей способствующими» <5>. ——————————— <4> Криминология: Учебник для вузов / Под ред. В. Д. Малкова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2006. С. 101. <5> Там же.
Таким образом, категории «факторы преступности» и «причины преступности» рассматриваются как общее и частное (поскольку факторами преступности могут выступать не только ее причины, причины же всегда являются факторами). Представляется, что такой же подход применим и к вопросам возникновения коррупции. В научных целях, разумеется, можно использовать обе категории, приоритетность той или иной определяется целями, которые стоят перед исследователем. Если имеется необходимость проанализировать коррупционные явления как можно более детально, речь должна вестись о причинах, их порождающих. Если же ставится цель охватить как можно более широкий круг явлений, порождающих коррупцию, предметом анализа должны являться факторы коррупции. Поскольку перед нами в рамках данного исследования в конечном счете стоит задача сформировать механизмы противодействия коррупции в системе исполнительной власти, ее решение должно опираться на выявление коррупционных факторов. Вместе с тем предметом нашего анализа в дальнейшем будут и факторы, и причины коррупции, во-первых, в силу того, что причины всегда выступают одновременно факторами, во-вторых, в силу того, что, как уже отмечалось выше, многие исследователи вообще не различают эти явления и пишут и о факторах, и о причинах, и о предпосылках коррупции. Приступая к рассмотрению этого вопроса, прежде всего, отметим, что термины «коррупционные факторы» или «коррупциогенные факторы» достаточно активно используются в современном отечественном законодательстве. Так, ч. 2 ст. 1 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» <6> определяет, что коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции. Термин «коррупциогенный фактор» используется и в Постановлении Правительства РФ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» <7>, а также в ряде иных документов. В то же время в федеральном законодательстве применительно к той же антикоррупционной экспертизе используется и термин «коррупционный фактор» <8>. Как справедливо отмечает О. Г. Дьяконова, «термины, несмотря на схожесть, являются различными: «коррупционный фактор» — источник, причина преступного использования предоставленных полномочий, а «коррупциогенность» — свойство предмета, позволяющее утверждать, что данный предмет включает в себя один или несколько коррупционных элементов, которые могут впоследствии при определенных обстоятельствах проявиться в качестве коррупционных, поэтому наиболее приемлемым следует признать термин «коррупционные факторы», а коррупциогенность можно определить как потенциальную возможность совершения коррупционных деяний (действий/бездействия)» <9>. Действительно, коррупциогенными могут быть нормы, но не факторы. Тем не менее, поскольку Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и сама Методика проведения этой экспертизы используют термин «коррупциогенные факторы», далее в работе применительно к антикоррупционной экспертизе будет использоваться именно этот термин. ——————————— <6> ФЗ от 17.07.2009 N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3609. <7> Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 N 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (вместе с «Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», «Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов») // СЗ РФ. 2010. N 10. Ст. 1084. <8> См., напр.: Приказ Роспечати от 01.12.2010 N 582 «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям» (зарегистрировано в Минюсте РФ 31.12.2010 N 19502) // Российская газета. N 17. 2011; Приказ Росархива от 20.07.2010 N 53 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Федерального архивного агентства» (вместе с «Порядком проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Федерального архивного агентства») (зарегистрировано в Минюсте РФ 10.08.2010 N 18105) // Российская газета. N 188. 2010 и др. <9> Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов / Сост. Е. Р. Россинская. М.: Проспект, 2010. С. 38.
В то же время ставить знак равенства между коррупциогенными факторами, содержащимися в актах и проектах актов, являющихся предметом антикоррупционной экспертизы, и факторами коррупции в целом не следует. Как верно пишет В. А. Едлин, указанные «факторы довольно точно определяют основные причины коррупции, связанные с технической стороной исполнения законов. В действительности коррупциогенных факторов намного больше» <10>. Поэтому, хотя далее мы еще вернемся к коррупциогенным факторам, предметом анализа в рамках настоящей главы будет иной круг факторов. ——————————— <10> Едлин В. А. Комментарий к Федеральному закону от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (постатейный) // СПС «КонсультантПлюс». 2010.
Как уже отмечалось выше, круг факторов (причин) коррупции, выделяемых различными исследователями, достаточно широк. Так, к общим и основным причинам коррупции Л. Я. Драпкин и Я. М. Злоченко относят: — отсутствие оптимальной системы антикоррупционных законов и подзаконных актов; — существенные недостатки и грубые ошибки в проведении экономических и социальных реформ; — слабость, нерешительность, а иногда и полное политическое безволие государственной власти; — кадровую, техническую и оперативно-тактическую неподготовленность правоохранительных органов к противодействию организованной преступности, в том числе и коррумпированным структурам всех уровней; — криминализацию значительной части политической элиты; — моральную деградацию определенных слоев общества; — минимальный риск разоблачения коррупционеров и отсутствие жесткой по отношению к ним репрессии; — привилегии на распоряжение собственностью и услугами, которые находятся в руках бюрократов <11>. ——————————— <11> Драпкин Л. Я., Злоченко Я. М. Коррупция в сфере российской экономики: криминалистические и криминологические аспекты // Бизнес, менеджмент и право. 2003. N 4. С. 73 — 74.
По мнению О. И. Коротковой, основными причинами высокой коррупции являются двусмысленные законы; незнание или непонимание законов населением, что позволяет должностным лицам произвольно препятствовать осуществлению бюрократических процедур или завышать надлежащие выплаты; зависимость стандартов и принципов, лежащих в основе работы бюрократического аппарата, от политики правящей элиты; профессиональная некомпетентность бюрократии; кумовство и политическое покровительство, которые приводят к формированию тайных соглашений, ослабляющих механизмы контроля над коррупцией; отсутствие единства в системе исполнительной власти, т. е. регулирование одной и той же деятельности различными инстанциями; низкий уровень участия граждан в контроле над государством; низкий уровень заработной платы в государственном секторе по сравнению с частным сектором; государственное регулирование экономики; зависимость граждан от чиновников, монополия государства на определенные услуги; оторванность бюрократической элиты от народа; экономическая нестабильность, инфляция; этническая неоднородность населения; низкий уровень экономического развития (ВВП на душу населения); неанглосаксонская система права; религиозная традиция; культура страны в целом <12>. В. А. Едлин к таковым относит «нестабильность во власти; отсутствие надлежащего механизма контроля, исключающего применение принципа круговой поруки органов власти и ряда недобросовестных должностных лиц; уровень оплаты труда; менталитет граждан, стремящихся решить свои вопросы «быстро и без бумажек», и пр.» <13>. В. Г. Клочков применительно к рассматриваемому вопросу пишет: «…основные причины разгула преступности и коррупции находятся в тесной взаимосвязи с такими явлениями, как кризис и несбалансированность в экономических отношениях, высокие налоги, падение производительности труда, рост безработицы, бюджетный дефицит… Такому криминогенному состоянию способствует правовой нигилизм, который охватил некоторые органы трех ветвей государственной власти разного уровня, ухудшение исполнительской дисциплины, подбор, расстановка и воспитание кадров, несовершенная нормативно-правовая база, серьезные недостатки и просчеты в правоприменительной практике правоохранительных органов» <14>. ——————————— <12> Короткова О. И. Борьба с коррупцией — одна из основных задач органов государственной власти // Безопасность бизнеса. 2009. N 3. С. 27 — 30. <13> Едлин В. А. Комментарий к Федеральному закону от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (постатейный) // СПС «КонсультантПлюс». 2010. <14> Клочков В. Г. Причины роста и меры по борьбе с коррупцией // Безопасность бизнеса. 2006. N 2. С. 7.
Схожие причины коррупции в Российской Федерации отмечаются и зарубежными специалистами: низкий уровень заработной платы в государственном секторе по сравнению с частным сектором; государственное регулирование экономики; зависимость граждан от чиновников, монополия государства на определенные услуги; оторванность бюрократической элиты от народа; экономическая нестабильность, инфляция; этническая неоднородность населения; низкий уровень экономического развития (ВВП на душу населения); религиозная традиция; культура страны в целом <15>. ——————————— <15> См.: Lederman D., Loayza N. V., Soares R. R. Accountability and corruption: political institutions matter // Economics & Politics. 2005. Vol. 17. N 1. P. 1.
Как видим, большинство исследователей называют причин (факторов) коррупции достаточно много, относя к ним чуть ли не все пороки аппарата управления, да и общества в целом. При этом какой-либо систематизации причин (факторов) коррупции обычно не приводится. Научная ценность таких исследований вряд ли велика, да и сами они по своему качеству скорее напоминают взгляды на коррупцию обычного обывателя, чем серьезные научные исследования. Показательно, что и в опросах граждан в качестве причин коррупции называются примерно те же: жадность и аморальность российских чиновников и бизнесменов — 70,1%; неэффективность государства, несовершенство законов — 63,1%; низкий уровень правовой культуры и законопослушания подавляющего большинства населения — 37,2%; широкое распространение клановости и семейственности в среде российских чиновников — 33,9%; правовая неграмотность самих чиновников — 13,7% <16>; «низкий» уровень борьбы — 45,6%; рост бюрократических барьеров — 17,1%; возможность ускорения решения вопросов — 16,3% <17>. ——————————— <16> См.: Правовые акты: антикоррупционный анализ: Научно-практическое пособие / Отв. ред. В. Н. Найденко, Ю. А. Тихомиров, Т. Я. Хабриева. М.: КОНТРАКТ; Волтерс Клувер, 2010. С. 56. <17> См.: Соларев А. Чиновники самарской мэрии меняют кабинеты // Российская газета. 25.03.2008.
Большего внимания, на наш взгляд, заслуживают исследования, в которых, при всем многообразии причин (факторов) коррупции, делаются попытки их каким-либо образом систематизировать. Так, рядом исследователей все факторы коррупции подразделяются на: — фундаментальные (несовершенство экономических институтов и экономической политики; несовершенство системы принятия политических решений, неразвитость конкуренции, чрезмерное государственное вмешательство в экономику, монополизация отдельных секторов экономики, контроль государства над ресурсной базой, низкий уровень развития гражданского общества, неэффективность судебной системы); — правовые (слабость закона, отсутствие ясной законодательной базы и слишком частое изменение экономического законодательства, несоблюдение норм международного права, отсутствие необходимого контроля, неадекватные меры наказания за коррупционные действия, возможность влияния на судебные решения, наличие норм, позволяющих субъективную трактовку нормативных актов); — организационно-экономические (трудности управления большой территорией, относительно низкая оплата труда служащих, дискриминация в доступе к инфраструктурным сетям, жесткий торговый протекционизм, прочие формы дискриминации); — информационные (непрозрачность государственного механизма, информационная асимметрия, отсутствие реальной свободы слова и печати, наличие офшорных зон, отсутствие исследований проблемы коррупции); — социальные (клановые структуры, традиции непотизма, эксплуатация «дружеских связей», блат, традиция «дарения» подарков-взяток, низкий уровень грамотности и образования); — культурно-исторические (сложившаяся система норм бюрократического поведения; массовая культура, формирующая снисходительное отношение к коррупции; особенности исторического развития; придание малого значения понятиям честности и чести) <18>. ——————————— <18> См., напр.: Полтерович В. М. Факторы коррупции. М., 1998; Бродман Г., Риканатини Ф. Корни коррупции. Важны ли рыночные институты? М., 2008; B. Begovic. Corruption: concepts, types, causes and consequences. CADAL, 2005 и др.
Несмотря на то, что к данной классификации тоже могут, на наш взгляд, быть предъявлены определенные претензии (прежде всего, с точки зрения ее оснований), она все же в большей степени позволяет ориентироваться в факторах коррупции и определить пути и средства их устранения. При этом несложно заметить, что приведенные подходы к классификации факторов коррупции имеют несомненное сходство с утвердившимися в отечественной криминологии подходами к факторам (причинам) преступности вообще <19>. И это вполне логично, так как, являясь видом социально негативного явления, коррупция имеет в целом те же корни, что и любое противоправное поведение, в том числе и преступное. ——————————— <19> Так, криминологами выделяются социальные, экономические, нравственные (культурные), биологические, правовые и иные причины и условия (факторы) преступности. См., напр.: Криминология: Учебник для вузов / Под ред. В. Н. Кудрявцева и В. Е. Эминова. М., 2010; Криминология: Учебник для вузов / Под ред. В. Д. Малкова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2006; Чуфаровский Ю. В. Криминология в вопросах и ответах. М.: Велби, 2005 и др.
Разумеется, в настоящем диссертационном исследовании нас интересуют не все факторы коррупции, а только те, которые непосредственно связаны с организацией и функционированием исполнительной власти. Исследование, например, вопросов ментальности российских чиновников (и всего населения в целом) или несовершенства системы принятия политических решений, безусловно, очень интересно, но выходит за рамки работы. В силу этого речь далее будет идти только о правовых или, точнее, организационно-правовых факторах. Под организационно-правовыми факторами коррупции в системе исполнительной власти здесь и далее в работе будут пониматься факторы, представляющие собой обусловленные самой организацией управленческой деятельности и юридически закрепленные возможности совершения должностными лицами коррупционных действий. Организационно-правовыми факторами коррупции в первую очередь являются: — неопределенность законодательства; — отсутствие четко закрепленных процедур совершения управленческих действий; — отсутствие необходимого контроля; — неадекватные меры наказания за коррупционные действия; — наличие норм, позволяющих субъективную трактовку нормативных актов, и др. Несложно заметить, что в таком контексте организационно-правовые факторы коррупции в целом описываются широко известной «формулой коррупции», предложенной Робертом Клитгаардом:
К = М + С — П,
расшифровываемая как: Коррупция = Монополия + Свобода действий — Подконтрольность <20>. ——————————— <20> В некоторых вариантах формулы последним элементом ее называется не П — подконтрольность, а О — ответственность, что, на наш взгляд, принципиально не меняет ее сущности.
Применительно к системе исполнительной власти эта формула может быть несколько модифицирована и уточнена. Элемент монополии в рамках системы государственного и муниципального управления означает монополию государственных и муниципальных чиновников на принятие решений. Иными словами, здесь можно вести речь о существовании исключительного управленческого ресурса. Свобода действий — это юридически закрепленные полномочия должностных лиц дискреционного характера, т. е. полномочия действовать по усмотрению. Сами по себе дискреционные полномочия — объективно необходимый элемент исполнительно-распорядительной деятельности, однако их избыток, в отсутствие должного контроля и ответственности, действительно является важнейшим организационно-правовым фактором коррупции. В силу этого вопросы о критериях и пределах управленческого усмотрения будут рассмотрены нами в диссертации далее. Отдельно следует остановиться на подконтрольности. Контроль является одним из основных способов обеспечения законности в системе исполнительной власти <21>. Государственный контроль, обладая определенными признаками, рассматривается как особая функция государства, выражающаяся в деятельности государственных органов, направленной на получение и анализ информации о процессах и явлениях, происходящих в обществе, на установление нарушений и отклонений от нормативных и индивидуальных предписаний, а также выдвижение требований об устранении выявленных нарушений в целях охраны прав и свобод человека и гражданина, конституционного строя, обеспечения режима законности <22>. ——————————— <21> См., напр.: Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: Учебник для вузов. М.: Норма, 2008; Конин Н. М. Административное право России. М.: Юристъ, 2004; Агапов А. Б. Административное право: Учебник. М., 2006. <22> Маштакова Е. А. Теоретико-правовые вопросы государственного контроля в Российской Федерации: Автореф. дис. … к. ю.н. М., 2005. С. 11.
Вместе с тем, как показывает практика, из-за высокой латентности коррупционных правонарушений традиционные формы контроля (проверки, ревизии, отчеты и т. п.) для противодействия ей не всегда являются эффективными. В связи с этим в законодательстве большинства стран мира, в дополнение к системе контроля собственно за законностью принимаемых государственными и муниципальными служащими управленческих решений, формируется дополнительная система контроля за самими служащими (точнее — за их доходами, расходами; их нахождением в потенциально коррупциогенных ситуациях и т. п.). В данном случае контроль направлен на предотвращение коррупции, но не напрямую, а путем выявления фактов, ей способствующих или о ней свидетельствующих. Следовательно, в данном случае речь идет о специальном антикоррупционном контроле. Такой контроль уместно также назвать замещающим. Элементом обратной связи в системе противодействия коррупции выступает ответственность, которую можно рассматривать также как определенный итог контроля за коррупционными проявлениями в случае их выявления, при этом формы такой ответственности весьма разнообразны.
