(Андриченко Л. В.) («Журнал российского права», 2007, N 12)
НОВЫЙ УЧЕБНИК ПО МУНИЦИПАЛЬНОМУ ПРАВУ РОССИИ <*>
Л. В. АНДРИЧЕНКО
——————————— <*> Васильев В. И. Муниципальное право России: Учебник. М.: ЗАО «Юстицинформ», 2008. 848 с.
Андриченко Л. В., заведующая отделом правовых проблем федерализма ИЗиСП, доктор юридических наук.
Вышел в свет новый учебник по муниципальному праву Российской Федерации, написанный одним из ведущих российских ученых, заслуженным деятелем науки РФ, доктором юридических наук, профессором В. И. Васильевым. Этот фундаментальный труд является результатом длительного и плодотворного исследования автором проблем организации и осуществления местной власти в России. В. И. Васильев — автор многочисленных книг по различным вопросам организации местной публичной власти, наибольшую известность среди которых в последние годы получили такие его работы, как «Местное самоуправление» (1999 г.), «Законодательная основа муниципальной реформы» (2005 г.), «Вертикаль» и «горизонталь». Правовые вопросы организации власти» (2006 г.), и другие монографические работы, комментарии, а также большое количество статей в ведущих отечественных и зарубежных научных юридических журналах. Каждая из его публикаций содержит свежие концептуальные идеи, вносит новый значительный вклад в развитие теории конституционного и муниципального права, способствует решению наиболее острых и злободневных проблем практики государственного и муниципального строительства. Оригинальность и в то же время научная и практическая значимость заложенных в них концепций — основа успеха работ известного ученого. В учебной литературе по местному самоуправлению «Муниципальное право России» — это существенный шаг вперед. Учебник содержит новые идеи относительно предмета и метода муниципального права. Эти идеи, безусловно, прогрессивны, поскольку позволяют более ясно осознать общественные отношения, регулируемые данной отраслью права (или, как отмечает автор, подотраслью конституционного права). До сих пор авторы учебников утверждали, что все правовые отношения, связанные с осуществлением местного самоуправления, регулируются муниципальным правом. Получается, что часть бюджетного, налогового, гражданского, земельного и других отраслей права оказывается в орбите муниципального права. Чтобы не быть обвиненными «в захвате» муниципальным правом «чужой территории», авторы учебников муниципального права выработали точку зрения о комплексном характере данной отрасли права, в состав которой входит собственно муниципальное право и части других отраслей права. Стоя на позициях, выработанных теорией права, В. И. Васильев полагает, что муниципальное право имеет свой, только ему присущий предмет. В противном случае, по мнению В. И. Васильева (и с этим трудно не согласиться), появляется неопределенность, неоправданная расширенность предмета муниципального права, что «препятствует осмыслению системного законодательного регулирования местного самоуправления, затрудняет кодификацию законодательства по этим вопросам» (с. 10). Возникает некая всеобъемлющая сфера действия муниципального права, где отношения регулируются правовым массивом, который если и систематизирован, то главным образом по предметам других отраслей права — конституционного, гражданского, финансового, административного, трудового и т. д. В отличие от сторонников комплексного характера муниципального права автор учебника считает, что в предмет муниципального права входит строго определенный круг отношений. По его мнению, предмет муниципального права включает в себя нормы права, регулирующие систему местного самоуправления: территориальное устройство местной власти, виды муниципальных образований, взаимоотношения местного самоуправления и государственной власти. Кроме того, в предмет муниципального права включаются нормы, регулирующие организацию местного самоуправления как разновидность народовластия. Это нормы, регулирующие право граждан на осуществление самоуправления, формы муниципальной прямой демократии, принципы строения, структуру и порядок деятельности органов местного самоуправления, отношения органов местного самоуправления между собой. Нормы муниципального права определяют также компетенционный статус муниципальных образований и органов местного самоуправления. Наконец, в предмет муниципального права входят порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и сами эти полномочия, общие принципы финансового и имущественного обеспечения компетенции органов местного самоуправления, порядок подготовки и принятия муниципальных правовых актов, ответственность (исключая гражданскую, уголовную и административную). Таким образом, в предмет муниципального права входит совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные как с институциональными, так и с функциональными характеристиками местного самоуправления. Такая позиция исключает дублирование предметов регулирования различных по своей природе отраслей права, хотя и предотвратить полностью возможность вхождения норм одной отрасли в состав другой вряд ли удастся. Как справедливо отмечает ученый, эта возможность, должна использоваться в меру, иначе будет размываться одна из важнейших категорий права, заключающаяся в системном структурировании правового пространства (с. 14). Особенность учебника состоит в том, что его содержание не ограничивается пересказом законодательных актов. Автор, во-первых, критически их анализирует, предлагает в ряде случаев пути их совершенствования и, во-вторых, рассказывает об опыте применения законодательных актов, прежде всего Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон N 131-ФЗ), отмечая как достоинства, так и недостатки этой практики. В определенной мере учебник может рассматриваться как курс муниципального права, поскольку он аккумулирует достигнутое всей наукой муниципального права, содержит оценки и идеи, относящиеся к перспективам развития практически всех муниципальных правовых институтов. Его вполне можно использовать в качестве учебника не только для лиц, получающих высшее юридическое образование, но и повышающих свою профессиональную квалификацию. Подкупает строгая логика в изложении материала, в котором история развития российского законодательства о местном самоуправлении сосредоточивается на двух важнейших политико-теоретических проблемах, ведущих к пониманию особенностей российского местного самоуправления, а именно на организации местного самоуправления в условиях федеративного устройства государства и на соотношении местного самоуправления с государственной властью. Работа имеет детальный и логичный план. Такая структура вполне отвечает требованиям учебника, способствует более легкому и быстрому восприятию текста. Но подобная «легкость» — результат мастерства крупного ученого, просто и доступно излагающего действительно сложные и многогранные проблемы организации «низового уровня» публичной власти. Следует подчеркнуть и еще одно достоинство избранной структуры — во многом благодаря удачно выстроенному плану автору удалось избежать содержательных повторов в изложении материала, которыми нередко «грешат» многие современные учебники по муниципальному праву. В работе подробно рассматривается местное самоуправление как самостоятельный объект правового регулирования, исследуется содержание местного самоуправления с позиций его политико-социального и функционального назначения, раскрывается соотношение местного самоуправления с государственной властью. Критически оценивая состояние местного самоуправления как важнейшего института народовластия, автор делает вывод, что особенностью современного местного самоуправления является то, что сегодня оно выступает как самоуправление его органов (к тому же не всегда оптимально выполняющих свои функции), а не самого населения, как это должно быть по определению. Учитывая, что установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, автор раскрывает особенности законодательного регулирования местного самоуправления, обусловленные наличием в этой сфере самостоятельных полномочий органов государственной власти Федерации и субъектов Федерации. Федеральный закон N 131-ФЗ внес существенные изменения в соотношение федерального и регионального регулирования вопросов местного самоуправления. В сравнении с предыдущим Федеральным законом от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» одноименный Федеральный закон N 131-ФЗ отличается централизацией федерального законодательного регулирования вопросов местного самоуправления. Представляется важным вывод автора о том, что соотношение федерального и регионального регулирования не является постоянной величиной, потому что во-первых, в Конституции РФ отсутствует определение меры участия федеральных и региональных органов в данном регулировании и, во-вторых, такая мера не может быть неизменной в силу влияющих на нее политических, экономических и социальных условий. Один из важнейших разделов учебника — о территориальном устройстве местного самоуправления. Под сложные формулировки Федерального закона N 131-ФЗ подведены четкие теоретические обоснования. «Содержательная» сторона территориального устройства местного самоуправления связана с определением различных критериев создания территориальных единиц. Этот проблемный вопрос до сего дня вызывает различные суждения в юридической литературе. Наряду с историческими и иными местными традициями в работе анализируются такие важнейшие критерии, как доступность, приближенность муниципальной власти к населению, эффективность решения вопросов местного значения. При этом, безусловно, справедливым представляется мнение автора о том, что приближение муниципальной власти к населению не должно и не может быть бесконечным, ибо это приведет к снижению эффективности и рациональности управления. С другой стороны, чрезмерное укрупнение муниципальных образований, направленное на повышение экономической эффективности решения вопросов местного значения, рациональности администрирования, также является ошибочным путем, так как при этом происходит «отрыв» местного самоуправления от населения, сведение к минимуму возможностей его участия в самоуправлении. Касаясь названного раздела учебника, нельзя не отметить, что, несомненно, полезным и актуальным является проведенный в нем анализ соотношения административно-территориального устройства субъектов Федерации и территориальной организации местного самоуправления (с. 237 — 248). Как известно, данный вопрос всегда представлял немалую трудность для студентов, однако ясных и четких ответов на него практически нет в большинстве современных учебников по муниципальному праву. Главный вопрос механизма реализации местного самоуправления заключается в его организационном устройстве. Местное самоуправление организовано, во-первых, на основе непосредственного волеизъявления граждан и, во-вторых, выборных и иных органов местного самоуправления. В. И. Васильев, безусловно, прав, когда утверждает, что в принципиальном плане удельный вес решений по вопросам местного значения посредством прямого волеизъявления членов территориального коллектива должен быть выше, чем решений, принимаемых на государственном — федеральном или региональном — уровне. В этом проявляется институциональная характеристика муниципальной власти как власти, максимально приближенной к населению. Как подчеркивает ученый, это пока остается во многом теоретическим положением. В качестве одной из причин сложившейся ситуации он называет индифферентное отношение населения к делам местной власти. Движение к реальному местному самоуправлению в российских условиях идет медленно. Очевидно, что основной объем местных задач решают органы местного самоуправления. В учебнике им уделено особое внимание. Автор подробно анализирует структуру органов местного самоуправления, принципы ее формирования; статус, порядок организации и деятельности каждого органа и должностного лица. В работе подчеркивается особый смысл и значение самостоятельного формирования на уровне местного сообщества муниципальных органов и избрания должностных лиц местного самоуправления. Именно в этом В. И. Васильев видит основополагающую идею местного самоуправления, в противном случае (при доведении «вертикали» государственной власти до местного самоуправления) будет утрачен смысл местного самоуправления. Обращаясь к вопросу о функционально-правовом содержании местного самоуправления, автор детально анализирует понятие и структуру компетенции муниципальных образований, раскрывает возможные перспективы развития федерального законодательства, закрепляющего полномочия органов местного самоуправления. Автор отмечает, что использованы далеко не все возможности совершенствования законодательства в этой сфере. И дело здесь не только в несовершенстве законодательства, которое постепенно будет преодолеваться; очевидным направлением развития этого законодательства должна стать ликвидация противоречий норм различных актов, регулирующих деятельность муниципалитетов. Принципиально важным направлением является также исключение дублирующих полномочий с другими уровнями публичной власти. Бесспорным представляется тезис о том, что эффективность решения вопросов, отнесенных к ведению муниципалитетов, может быть обеспечена только в том случае, если установлена прямая зависимость между объемом полномочий местного самоуправления и материально-финансовыми ресурсами, обеспечивающими осуществление этих полномочий. Между тем значительное расширение перечня полномочий, произведенное в 2005 — 2007 гг., обусловило увеличение расходных обязательств муниципальных образований и не привело к закреплению за местными бюджетами необходимых дополнительных доходных источников, корректировке распределения доходов по уровням бюджетной системы и методики формирования межбюджетных отношений. Автор учебника исследует несколько способов повышения эффективности организации и осуществления местного самоуправления (благодаря которым минимизируется возможность нарушения интересов государства и населения, самого муниципального образования) — через установление ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, четкий и систематический контроль и надзор за их деятельностью. Данной теме в учебнике посвящена отдельная глава, в которой приводятся детальная характеристика форм контроля и надзора, их анализ, исходя из разделения на внешний и внутренний контроль и надзор. Работу отличает не только тонкое знание автором закона, но и глубокое понимание практики его применения, видение перспектив развития местного самоуправления. По ряду сложных проблем предложены принципиально новые решения. Подход автора характеризует отказ от многих стереотипов, непредвзятое творческое рассмотрение крупных проблем, которые охватывают как общую теорию муниципального права, так и отдельные юридические институты, входящие в состав муниципального права. Книга вышла в свет в начале учебного года и почти мгновенно разошлась. Ее трудно найти в книжных магазинах. Тем более странным выглядит чрезвычайно малый ее тираж — 1500 экземпляров. Издательству, видимо, надо готовиться к ее новому изданию. Хотя на титульной странице стоит 2008 год издания, автор мог воспользоваться для анализа законодательства актами, изданными примерно до апреля 2007 г. А процесс развития местного самоуправления идет так быстро, что уже сейчас часть материала учебника требует обновления.
