(Грудцына Л. Ю.) («Образование и право», 2012, N 11)
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ УЧРЕЖДЕНИЯМИ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Л. Ю. ГРУДЦЫНА
Грудцына Л. Ю., доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры «Гражданское право» Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, почетный адвокат России.
Наиболее сильно проявляется взаимодействие между государством и государственными, муниципальными высшими учебными заведениями. В то же время даже в деятельности негосударственных высших учебных заведений органы государственной власти играют существенную роль, которая опирается прежде всего на то, что именно они создают нормативную базу для всех учебных заведений независимо от их формы собственности.
Ключевые слова: качественное высшее образование, управление образованием, основы правовой системы, реформа высшего образования.
Legal bases of the control system of establishments of the higher vocational training L. Yu. Grudtsina
Interaction between the state and the state, municipal higher educational institutions is most strongly shown. At the same time even in activity of nonstate higher educational institutions public authorities play an essential role which leans, first of all, what they create standard base for all educational institutions irrespective of their pattern of ownership.
Key words: qualitative higher education, management of formation, bases of legal system, higher education reform.
Анализ современных политических условий развития мирового сообщества показывает, что в вопросе содействия уважению прав и свобод человека, взаимопониманию, терпимости и дружбе между всеми народами, расовыми и религиозными группами значительная роль отводится образованию <1>. Кроме того, сфера образования многими государствами мира выделяется в качестве одного из приоритетных направлений социально-экономического развития, ведь успех проводимых преобразований в значительной степени определяется уровнем образования граждан, степенью их готовности к изменяющимся социально-экономическим условиям. Причем одной из характерных тенденций, наблюдаемых в зарубежных странах, является то, что именно высокообразованные граждане составляют социальную базу преобразований, так как легче адаптируются к новым условиям <2>. И наконец, «наличие высшего профессионального образования воспринимается сегодня как социальная норма, одно из обязательных составляющих личного жизненного успеха граждан… Согласно результатам опроса, проведенного Всероссийским центром изучения общественного мнения, более 85% молодых людей не представляют своего будущего без учреждений высшего профессионального образования и вузовского диплома» <3>. ——————————— <1> См.: Всеобщая декларация прав человека (принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948 г.), преамбула, ст. 26 // Российская газета. 1998. 10 декабря. <2> См.: Федорова М. Ю. Образовательное право. М.: Владос, 2003. С. 4. <3> Цит. по: Высшее профессиональное образование и кадровая политика в современной России // Аналитический вестник СФ ФС РФ. 2006. N 25 (313). С. 4.
В силу сказанного в получении гражданами качественного высшего образования должны проявлять заинтересованность и сами граждане, и государственные органы различных уровней. А в условиях конкурентной среды, когда от качества образования, которое предлагает высшее учебное заведение, зависит его дальнейшее существование, особое внимание на этот фактор должны обращать и учреждения высшего профессионального образования. Все это стимулирует поиск наиболее эффективных подходов к управлению образованием <4>. ——————————— <4> См.: Программа разработки и внедрения системы управления качеством образования на основе критериев качества. М.: Академия труда и социальных отношений, 2002. С. 5, 6. природе и социальной целенаправленности управления высшими учебными заведениями.
Управление высшим учебным заведением необходимо рассматривать, с одной стороны, как управление организацией, а в широком плане — как часть государственного управления. Структурно-функциональный подход выступает одним из принципов системного исследования управления как структурно расчлененной целостности, в которой каждый элемент структуры имеет определенное назначение и функции. Это позволяет говорить о социальной природе и социальной целенаправленности управления высшими учебными заведениями. Управление высшими учебными заведениями в узком смысле можно рассматривать как процесс планирования, организации, мотивации и контроля, необходимый для того, чтобы сформулировать и достичь целей организации. Управление учреждениями высшего образования вне зависимости от их характеристик имеет ряд общих фундаментальных черт: — в высших учебных заведениях большинство решений по управлению принимается профессионалами; — преобладает организационный принцип, согласно которому в учреждениях высшего профессионального образования подразделения, передающие знания, выступают в качестве основных; — чрезвычайно рассеяны и децентрализованы властные полномочия, касающиеся принятия решения. Отсюда вытекает признаваемый и нормами международного права <5>, и законодательством РФ <6> принцип автономии высших учебных заведений. ——————————— <5> См., например: Совместная декларация европейских министров, отвечающих за высшее образование (г. Болонья, 19 июня 1999 г.) // Факультет международных отношений УрГУ. http://iic. dgtu. donetsk. ua/ russian/ovs/bologna. html. <6> См., например: ст. 3 Федерального закона от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (в ред. от 20.04.2007) // СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4135.
Управление высшими учебными заведениями в широком смысле осуществляется посредством проведения комплексной политики государства, на основе составленных краткосрочных и долгосрочных программ развития образования. Характерно, что обе системы управления постоянно и тесно взаимодействуют друг с другом, поэтому «управление образованием можно представить как сложноструктурированную, многофункциональную, специально организованную деятельность органов государственной власти совместно с общественными институтами, направленную на повышение эффективности функционирования системы образования страны, в целом образования как социального института в соответствии с целями и задачами развития общества и государства на конкретном историческом этапе их развития» <7>. ——————————— <7> Цит. по: Ягофаров Д. А. Правовое регулирование системы образования. М., 2005.
Однако уровень, качество, степень такой организованной деятельности во многом зависят от статуса высшего учебного заведения, традиционных условий воздействия государственных органов на всю образовательную систему страны. Так, анализ ст. ст. 35 и 36 Закона РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 «Об образовании» <8> свидетельствует, что наиболее сильно взаимодействие проявляется между государством и государственными, муниципальными высшими учебными заведениями. В то же время не следует забывать, что даже в деятельности негосударственных высших учебных заведений органы государственной власти играют существенную роль, которая опирается прежде всего на то, что именно они создают нормативную базу для всех учебных заведений независимо от их формы собственности. ——————————— <8> См.: Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 «Об образовании» (в ред. от 20.04.2007) // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. N 30. Ст. 1797.
Правовую основу системы управления учреждениями высшего профессионального образования составляют: 1. Международно-правовые акты, обязательства, взятые РФ на себя. В этом смысле показательна Болонская декларация, которая, несмотря на то, что является рамочным документом, приводит к изменению национальной системы высшего образования (использование прозрачных и сопоставимых ступеней, принятие многоуровневой системы, внедрение системы кредитов (перезачетных и аккумуляционных), содействует мобильности студентов и преподавателей, обеспечивает повышение качества с целью разработки сопоставимых критериев и методологий) <9> и, соответственно, вызывает ряд изменений в управлении ею (прежде всего на уровне самих учебных заведений). Признание международных актов РФ выявляет одну из главных задач современного управления образованием — интеграцию национальной системы контроля качества образования в международную <10>. ——————————— <9> См.: Перегудова Ю. М. Проблемы развития российского высшего образования в условиях Болонского процесса // Педагогическая наука и практика: проблемы и перспективы: Сб. науч. статей. Москва: ИОО МОН РФ, 2004. Выпуск первый. С. 128. <10> См.: Боровкова Т. И., Морев И. А. Мониторинг развития системы образования. Часть 1. Теоретические аспекты: Учебное пособие. Владивосток: Изд-во Дальневосточного университета, 2004. С. 15.
2. Конституция РФ, которая, будучи основой всей государственной правовой системы, содержит ряд норм, регулирующих общие вопросы высшего образования <11>. ——————————— <11> Статья 43 Конституции РФ от 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. 25 декабря.
3. Федеральные законы, законы РФ. В первую очередь это Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 «Об образовании» <12> и Федеральный закон от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» <13>. Кроме того, правовое регулирование отношений в сфере управления учреждениями высшего профессионального образования осуществляют и «непрофильные» (по отношению к сфере образования) федеральные законы: Гражданский кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ и т. д. <14>. ——————————— <12> См.: Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 «Об образовании» (в ред. от 20.04.2007) // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. N 30. Ст. 1797. <13> См.: Федеральный закон от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (в ред. от 20.04.2007) // СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4135. <14> См.: Ягофаров Д. А., Хридина Н. Н., Васильченко Е. А. Образовательное нормотворчество и кодификация российского законодательства об образовании: Монография. Екатеринбург, 2006.
4. Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты министерств и ведомств. Причем функции непосредственного управления высшими учебными заведениями сохраняются не только у Министерства образования и науки РФ, но и у ряды других <15>. ——————————— <15> См.: Концепция участия Российской Федерации в управлении государственными организациями, осуществляющими деятельность в сфере образования // http://www. rsr-online. ru/ doc/05/03.doc.
Распределение высших учебных заведений по министерствам (ведомствам) (по данным Минобразования России на начало 2003/2004 учебного года)
N Ведомственная принадлежность Вузов Филиалов Итого
1. Минобрнауки России 333 907 1240
2. Минкультуры России 44 28 72
3. Минздрав России 47 2 49
4. Госкомспорт России 12 14 26
5. Минсельхоз России 59 29 88
6. Госкомрыболовство России 6 3 9
7. Минтранс России 10 31 41
8. Минсвязи России 4 7 11
9. МИД России 2 0 2
10. Минтруд России 1 42 43
11. Минфин России 1 2 3
12. МНС России 1 2 3
13. МПС России 10 45 55
14. Правительство России 5 5 10
15. Российская академия 10 54 64 государственной службы
16. Российская академия художеств 2 0 2
17. Роспатент 1 0 1
18. ГТК России 1 3 4
19. Минюст России 6 19 25
20. Минэкономразвития России 7 33 40
21. Генпрокуратура России 1 0 1
22. Минатом России 4 0 4
23. Верховный Суд РФ и 1 10 11 Высший Арбитражный Суд РФ
Всего: 568 1236 1804
Подобное обстоятельство, с одной стороны, затрудняет проведение единой политики в образовательной сфере, а с другой стороны, по линии Министерства образования и науки РФ требует контроля над процедурой лицензирования, аттестации и аккредитации. Сохранение такого подхода целесообразно, пожалуй, только для ограниченного числа учебных заведений в силу их специфики (МО, МВД, ФСБ), остальные в целях устранения ведомственности — остаточного явления командной системы управления необходимо передать в подчинение Министерства образования и науки РФ <16>. ——————————— <16> См.: Егоршин А. П. Перспективы развития образования России в XXI в. // Университетское управление: практика и анализ. 2000. N 4.
5. Акты субъектов РФ. 6. Акты органов местного самоуправления. Последние две группы правовых актов имеют узкую сферу территориального распространения. Кроме того, если рассматривать категорию «управление учреждениями высшего профессионального образования» как комплексную, когда государство в лице его органов является не единственным субъектом управления, то, говоря об основах правовой системы, следует упомянуть акты самих высших учебных заведений. Причем если правовыми актами органов государственной власти регулируются, как правило, лишь общие, обзорные вопросы управления высшими учебными заведениями, то корпоративными актами (актами учреждений) разрешаются конкретные, текущие управленческие проблемы. В то же время такое локальное нормотворчество, несмотря на его значимость и перспективность, имеет ограниченный характер, что связано с наличествующей системой управления учреждениями высшего профессионального образования в РФ, которая находится сейчас в процессе перехода от прежнего способа деятельности к качественно новому <17>. ——————————— <17> См.: Ибрагимов И. И. Правовая основа управления системой образования в РФ // Вестник ТИСБИ. 2006. N 2.
В советский период система управления образованием была ориентирована на прямое управление и регулирование деятельностью образовательным учреждением <18>. Таким образом, отношения в сфере управления образованием рассматривались преимущественно как объект административно-правового регулирования: «Советское административное право регулирует те общественные отношения, которые складываются в процессе управления или осуществления управленческой деятельности» — и характеризуются применением императивного метода — «метода властных предписаний, метода властвования» <19>. ——————————— <18> См.: Филиппов В. М. К пониманию основных противоречий в системе профессионального образования // http://www. edit. muh. ru/content/ conf/Fillipov. htm. <19> Цит. по: Административное право / Под ред. Ю. М. Козлова. М., 1968. С. 40, 44, 45.
В ряде случаев отношения в сфере обучения и воспитания рассматривались как своеобразный вид административных отношений, где «использование властных полномочий не всегда направлено на подчинение, на навязывание воли управляющего управляемому» <20>. Однако подобное было применимо только к «педагогическим отношениям», которые, несмотря на то, что возникают «на основе административно-правовых норм… не имеют управленческого характера… их существование возможно без участия органов управления» <21>. ——————————— <20> Цит. по: Дорохова Г. А. Законодательство о народном образовании (теоретические проблемы совершенствования). М., 1985. С. 15. <21> Цит. по: Дорохова Г. А. Теоретические проблемы совершенствования законодательства о народном образовании: Автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 1982. С. 13.
Тем не менее «специфика правоотношений в области народного образования хотя и отмечалась советскими исследователями, но не была системно осмыслена и изучена». Это в значительной степени объясняется тем, что присущие им особенности не могли отчетливо проявиться, поскольку ни на практике, ни в советском праве не были реализованы принципы приоритета прав человека и свободы образования. Изучение «правоотношений по народному образованию» в рамках административно-правового поля позволяло лишь констатировать наличие особенностей данных правоотношений как разновидности «административно-правовых отношений горизонтального типа» <22>. ——————————— <22> Цит. по: Спасская В. В. Образовательные правоотношения: вопросы теории. М.: Локус-пресс, 2005.
Современная система управления высшими учебными заведениями в РФ характеризуется глубинными связями между перспективными тенденциями и элементами прежней советской системы: «…низкая целенаправленность и запаздывающий характер управления, жесткость построения управленческих структур, элементы прежней практики командно-распорядительного управления и др. В управленческой системе еще слабо представлена общественная составляющая, не сформированы механизмы управления развитием образования, инновационными образовательными процессами. К тому же управление во многом продолжает работать вслепую, не имея полноценного информационно-статистического обеспечения, в частности — в области экономики образования. Решать эти проблемы исключительно способом ведомственной вертикали становится все более затруднительно» <23>. ——————————— <23> Цит. по: Филиппов В. М. Указ. соч.
В этом смысле важным представляется аналитическое осмысление и частичное заимствование опыта по управлению учреждениями высшего профессионального образования в зарубежных странах. Например, в Японии реформа высшего образования началась с создания эффективной и гибкой структуры управления. Во главе университета стоит выборный президент, который несет основную ответственность за университетскую корпорацию, осуществляет руководство и, учитывая мнения сотрудников университета, принимает окончательные решения. Президент назначает вице-президентов, отвечающих за важные сферы работы учреждения высшего профессионального образования. Повседневный контроль над деятельностью университетов осуществляют аудиторы (как правило, двое), которые в случае необходимости представляют свои выводы президенту университета или министру просвещения и науки. Высшим коллективным органом управления является Совет директоров, который представляет руководящий персонал университета. Принятое им коллективное решение передается на утверждение президенту. Кроме того, формируется Административный совет, который состоит из внешних экспертов по вопросам менеджмента в сфере образования и представителей от администрации университета. Еще один руководящий орган включает представителей университета, непосредственно занимающихся организацией учебного процесса. Его члены отвечают за составление учебных программ, создание учебных и исследовательских структур, назначение преподавательского персонала, определение статуса студентов и т. д. В то же время государство и органы местной власти полностью не выведены из сферы управления университетскими корпорациями: за ними остается общая эффективная и компетентная поддержка высшего образования и научных исследований в целом <24>. ——————————— <24> См.: Молодякова Э. В. Система образования в Японии и ее перманентное реформирование // Образовательные реформы и образовательное законодательство в зарубежных странах. Ежегодник Российского образовательного законодательства / Гл. ред. В. В. Насонкин. Федеральный центр образовательного законодательства, 2006. Том 1.
Однако не следует забывать, что посредством получения образования происходит репродукция собственных социокультурных особенностей нации, а значит, полное слепое принятие особенностей зарубежных систем не является верным разрешением существующих проблем. К тому же системы управления высшими учебными заведениями многих развитых государств мира сегодня сами находятся в процессе реформирования. Характеризуя современную российскую систему управления учреждениями высшего профессионального образования, отметим, что в ней по-прежнему выделяется два хоть и взаимодействующих (как было отмечено ранее), но не равнозначных уровня — государственное управление и непосредственное управление (самим учебным заведением). Первый, несмотря на проведение реформ, характеризуется громоздкостью, многозвенностью, бюрократизацией и нарушением норм управляемости (на региональном уровне иерархия управления образованием не доведена до логического завершения, в том числе в части финансирования; главным образом на федеральном уровне сосредоточено финансирование и управление высшими учебными заведениями, что приводит к необходимости создания главных управлений в Министерстве образования и науке и других министерствах РФ, но и они не в силах эффективно осуществлять не только текущее планирование (1 — 5 лет), но и стратегическое управление):
Правительство РФ
Министерство образования и науки РФ
Региональное управление образованием
Учреждения высшего Научно-исследовательские профессионального образования институты
Одной из основных причин такого положения является то, что на государственном уровне основное внимание сосредоточено на управлении системой образования федерального уровня, а управление на региональном уровне находится в тени, в том числе в законодательстве <25>. Система регионального управления образованием имеет следующие недостатки: ——————————— <25> См.: Ибрагимов И. И. Правовая основа управления системой образования в РФ // Вестник ТИСБИ. 2006. N 2.
— отсутствуют стратегические управленческие проекты и методы их реализации; — принятие отдельных управленческих решений не связано единой логикой развития микрорегиональной общественно-экономической жизни; — нерационально соотносятся централизация и децентрализация, управление и самоуправление, имеющее два важнейших аспекта, а именно: наличие властных функций у местных органов самоуправления не сопровождается выработкой микрорегиональной интегративной социокультурной политики, позволяющей реально влиять на положение дел; в системе образования не формулируется заказ на качество человеческого ресурса, необходимого для нужд региональной экономики; — не разработаны механизмы взаимодействия, интеграции усилий различных субъектов образования <26>. ——————————— <26> Новиков В. Г. Региональное управление образованием как система: опыт, проблемы, перспективы // Вестник РУДН. 2004. N 6, 7. (Серия «Социология».)
Разрешение указанных проблем возможно при четком комплексном взаимодействии федерации и регионов в выработке общих норм и правил управляемости, с учетом научно обоснованных рекомендаций в сфере управления, привлечения к работе менеджеров-профессионалов, а также качественной информатизации управления образованием с использованием специализированных программных продуктов, предназначенных для решения управленческих задач. Последнее включает в себя формирование проблемно-ориентированных баз данных органов управления различных уровней, сбор данных с низовых уровней в электронном виде, автоматизацию обработки данных, формирование отчетных форм. Это позволит соединить территориально распределенную систему, включающую в себя образовательные учреждения, территориальные (муниципальные), региональные и федеральные органы управления <27>, решить вопросы их взаимодействия на качественно новом уровне. ——————————— <27> См.: Бакланов А. В. Анализ состояния и проблемы информатизации управления образованием // http://www. ipdn. ru/rics/ doc0/DB/b3/1-bak. htm.
В то же время не следует забывать, что система образования является сферой взаимодействия интересов государства и общества в лице их институтов и граждан, поэтому управление развитием образования должно строиться на основе распределения ответственности между субъектами образовательной политики. Органы государственной власти и управления должны не самостоятельно, а вместе с общественностью добиваться высокого, современного качества работы образовательных учреждений независимо от формы собственности, систематически анализировать перспективные потребности рынков труда и проводить мониторинг учебных заведений, распространять информацию об этом через средства массовой информации. Следовательно, расширение участия общества в управлении образовательными организациями является одним из важнейших направлений развития системы высшего образования, которое возможно осуществлять путем создания системы попечительских советов, фондов поддержки образования, системы поддержки профессиональных сообществ, иных общественных организаций, создания условий (прежде всего финансового характера) для стимулирования различных форм самоорганизации населения и хозяйствующих субъектов в поддержку образования <28>. ——————————— <28> См.: Доклад рабочей группы президиума Государственного совета Российской Федерации по вопросам реформы образования «Образовательная политика России на современном этапе» // Разум или вера? // http://atheismru. narod. ru/science/ authority/president02.htm. 21.04.2003.
Кроме того, представляется важным увеличение роли обучаемого в организации образования, поскольку современный учебный процесс все в большей степени превращается в процесс самообучения, когда обучаемый самостоятельно выбирает свою образовательную траекторию в детально разработанной учебной среде. На высоких уровнях образования обучаемый участвует в оплате процесса обучения, тем самым частично заменяется государственное финансирование высших учебных заведений, что, в свою очередь, способствует переходу учебных заведений на финансово-хозяйственную самостоятельность <29>. ——————————— <29> См.: Боровкова Т. И., Морев И. А. Мониторинг развития системы образования: Учебное пособие. Владивосток: Изд-во Дальневосточного университета, 2004. Часть 1. Теоретические аспекты. С. 13.
Библиографический список:
1. Административное право / Под ред. Ю. М. Козлова. М., 1968. С. 40, 44, 45. 2. Бакланов А. В. Анализ состояния и проблемы информатизации управления образованием // http://www. ipdn. ru/rics/ doc0/DB/b3/1-bak. htm. 3. Боровкова Т. И., Морев И. А. Мониторинг развития системы образования: Учебное пособие. Владивосток: Изд-во Дальневосточного университета, 2004. Часть 1. Теоретические аспекты. С. 15. 4. Высшее профессиональное образование и кадровая политика в современной России // Аналитический вестник СФ ФС РФ. 2006. N 25 (313). С. 4. 5. Доклад рабочей группы президиума Государственного совета Российской Федерации по вопросам реформы образования «Образовательная политика России на современном этапе» // Разум или вера? // http://atheismru. narod. ru/ science/authority/president02.htm. 21.04.2003. 6. Дорохова Г. А. Законодательство о народном образовании (теоретические проблемы совершенствования). М., 1985. С. 15. 7. Дорохова Г. А. Теоретические проблемы совершенствования законодательства о народном образовании: Автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 1982. С. 13. 8. Егоршин А. П. Перспективы развития образования России в XXI в. // Университетское управление: практика и анализ. 2000. N 4. 9. Ибрагимов И. И. Правовая основа управления системой образования в РФ // Вестник ТИСБИ. 2006. N 2. 10. Концепция участия Российской Федерации в управлении государственными организациями, осуществляющими деятельность в сфере образования // http://www. rsr-online. ru/ doc/05/03.doc. 11. Молодякова Э. В. Система образования в Японии и ее перманентное реформирование // Образовательные реформы и образовательное законодательство в зарубежных странах. Ежегодник Российского образовательного законодательства / Гл. ред. В. В. Насонкин. Федеральный центр образовательного законодательства, 2006. Том 1. 12. Новиков В. Г. Региональное управление образованием как система: опыт, проблемы, перспективы // Вестник РУДН. 2004. N 6, 7. (Серия «Социология».) 13. Перегудова Ю. М. Проблемы развития российского высшего образования в условиях Болонского процесса // Педагогическая наука и практика: проблемы и перспективы: Сб. науч. статей. Выпуск первый. Москва: ИОО МОН РФ, 2004. С. 128. 14. Программа разработки и внедрения системы управления качеством образования на основе критериев качества. М.: Академия труда и социальных отношений, 2002. С. 5, 6. 15. Спасская В. В. Образовательные правоотношения: вопросы теории. М.: Локус-пресс, 2005. 16. Федорова М. Ю. Образовательное право. М.: Владос, 2003. С. 4. 17. Филиппов В. М. К пониманию основных противоречий в системе профессионального образования // http://www. edit. muh. ru/content/ conf/Fillipov. htm. 18. Ягофаров Д. А. Правовое регулирование системы образования. М., 2005. 19. Ягофаров Д. А., Хридина Н. Н., Васильченко Е. А. Образовательное нормотворчество и кодификация российского законодательства об образовании: Монография. Екатеринбург, 2006.
——————————————————————
Вопрос: Моей дочери с общим недоразвитием речи дважды отказано в зачислении в логопедический детский сад и логопедическую группу на основании результатов проведенных психолого-медико-педагогических комиссий и осмотров в поликлинике. Правомерно ли это? («Прокурор», 2012, N 4)
Вопрос: Моей дочери с общим недоразвитием речи дважды отказано в зачислении в логопедический детский сад и логопедическую группу на основании результатов проведенных психолого-медико-педагогических комиссий и осмотров в поликлинике. Правомерно ли это?
Ответ: Согласно ч. 6 ст. 5 Закона РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 «Об образовании» закреплено право граждан, имеющих недостатки в физическом и (или) психическом развитии (далее — с ограниченными возможностями здоровья), на создание условий для получения ими образования, коррекции нарушений развития и социальной адаптации на основе специальных педагогических подходов. В соответствии с п. 10 ст. 50 Закона «Об образовании» для детей с ограниченными возможностями здоровья органы, осуществляющие управление в сфере образования, создают специальные (коррекционные) образовательные учреждения (классы, группы), обеспечивающие их лечение, воспитание и обучение, социальную адаптацию и интеграцию в общество. Дети с ограниченными возможностями направляются в указанные образовательные учреждения с согласия родителей (законных представителей) по заключению психолого-медико-педагогической комиссии. Однако в соответствии с пп. «б» п. 7 Положения о психолого-медико-педагогической комиссии, утвержденного Приказом Минобрнауки РФ от 24 марта 2009 г. N 95, заключение комиссии носит рекомендательный характер в части обучения и воспитания. Кроме того, если диагнозы, выставленные поликлиникой и комиссией, не совпадают, комиссия должна направить ребенка для проведения обследования в Центральную комиссию, что предусмотрено п. 14 вышеуказанного Положения. Таким образом, отказ в зачислен ии ребенка является незаконным с учетом наличия подтверждений того, что он нуждается в логопедической помощи в условиях детского сада.
——————————————————————
Интервью: «Наша задача — заложить основы для формирования знающего, принципиального, дисциплинированного прокурора» (интервью с ректором Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации О. С. Капинус) («Прокурор», 2012, N 4)
«НАША ЗАДАЧА — ЗАЛОЖИТЬ ОСНОВЫ ДЛЯ ФОРМИРОВАНИЯ ЗНАЮЩЕГО, ПРИНЦИПИАЛЬНОГО, ДИСЦИПЛИНИРОВАННОГО ПРОКУРОРА»
ИНТЕРВЬЮ С РЕКТОРОМ АКАДЕМИИ ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О. С. КАПИНУС
В 2012 г. Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации» отметило свое 5-летие. Об истории становления Академии, о структуре и организации ее работы, о том, в чем же преимущество Академии перед другими образовательными учреждениями, а также о многом другом в интервью журнала «Прокурор» рассказала ректор Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации доктор юридических наук, профессор О. С. Капинус.
— Оксана Сергеевна, в текущем году исполнилось пять лет с момента создания Академии — единственного образовательного и научного учреждения в системе российской прокуратуры. Расскажите, пожалуйста, об истории становления Академии. — Академия создана в 2007 г. в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2007 г. N 345-р и Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 6 апреля 2007 г. N 44-ш. Создание Академии стало закономерным результатом развития научных и образовательных учреждений прокуратуры Российской Федерации, внедрения инновационных подходов в научной и педагогической деятельности. Идея создания в системе прокуратуры единого крупного научно-образовательного центра в форме академии принадлежала Генеральному прокурору Российской Федерации Ю. Я. Чайке. Время подтвердило верность принятого решения. Сегодня мы можем оглянуться назад, показать достигнутое и обозначить перспективы. Если провести параллель с человеческой жизнью, то Академия уже прошла первые этапы становления и формирования основных направлений деятельности. Мы уверенно стоим на ногах, можем заявить о себе, однако впереди еще долгий путь роста и развития со своими болезнями и проблемами. Наша Академия молода, но ее деятельность основана на давних научных традициях. Вошедшие в нее научные и образовательные учреждения имеют более чем полувековую историю. Среди предшественников Академии следует назвать ВНИИ криминалистики Прокуратуры СССР, образованный в 1949 г. В 1963 г. в соответствии с Постановлением Совета Министров СССР на базе этого института, а также сектора уголовного права и уголовного процесса Всесоюзного института юридических наук Министерства юстиции СССР и сектора уголовного права Института государства и права Академии наук СССР был создан Всесоюзный институт по изучению причин и разработке мер предупреждения преступности. Организационное руководство институтом было возложено на Прокуратуру СССР. Первым директором был назначен выдающийся ученый-криминолог доктор юридических наук, профессор И. И. Карпец. Впоследствии, в 1987 г., институт был переименован во Всесоюзный научно-исследовательский институт проблем укрепления законности и правопорядка Прокуратуры Союза ССР. В историю Академии также вплетены судьбы Института усовершенствования следственных работников органов прокуратуры и охраны общественного порядка (Ленинград, 1965 г.), Высших курсов переподготовки руководящих работников прокуратур республик, краев, областей (Москва, 1970 г.), других научных и образовательных заведений в системе прокуратуры. Современная Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации возникла в результате слияния таких учреждений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, как Научно-исследовательский институт проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации, Институт повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Институт повышения квалификации прокурорских работников Генеральной прокуратуры Российской Федерации (г. Иркутск) и Санкт-Петербургский юридический институт Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Академия объединила потенциал названных учреждений.
— Какие задачи сейчас стоят перед Академией Генеральной прокуратуры Российской Федерации? Каковы основные направления ее деятельности? Нужны ли для их реализации преобразования? — Создание Академии было обусловлено необходимостью решения задачи обеспечения интегрированного подхода к научно-исследовательской и образовательной деятельности. Такое объединение позволяет качественно усовершенствовать научное и методическое обеспечение органов прокуратуры, повысить ее кадровый потенциал, более эффективно использовать результаты научных исследований в обучении прокуроров. Практический опыт прокурорской деятельности в этом случае становится основой научных исследований и учебы. Актуальной эта задача остается и в настоящее время. В свою очередь, стоящие перед нами задачи, связанные с обеспечением деятельности прокуратуры, определяют и основные направления нашей деятельности. В связи с этим в Уставе Академии, утвержденном Генеральным прокурором Российской Федерации, сформулированы основные направления ее деятельности: проведение фундаментальных и прикладных исследований по проблемам прокурорского надзора, укрепления законности, правопорядка и предупреждения преступности; научное и учебно-методическое обеспечение деятельности органов прокуратуры; участие в разработке нормативных правовых актов; оказание консультативной помощи органам прокуратуры; подготовка кадров с высшим юридическим образованием для органов и учреждений прокуратуры (в Академии имеется бакалавриат и магистратура); профессиональная переподготовка и повышение квалификации работников органов прокуратуры; распространение правовых знаний среди населения, повышение его образовательного и культурного уровня. Безусловно, не удается обойтись без определенных преобразований — некоторые из них уже претворены в жизнь, многое впереди. И хотя каждому отвлеченно понятна потребность в переменах, но большинство из нас приверженцы привычек. Поэтому все должно осуществляться поэтапно. Мы обойдемся без революций. Обдумыванию и тщательному планированию нет альтернативы. Поэтому, с одной стороны, мы стараемся просчитывать трудности и проблемы раньше, чем они возникнут, а с другой — оглядываясь в прошлое, максимально учитываем опыт тех, кто был до нас. Многое сделано, но еще больше предстоит, и в этом нам очень помогает внимание и участие руководителей Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прежде всего Генерального прокурора Российской Федерации Юрия Яковлевича Чайки, его первого заместителя Александра Эмануиловича Буксмана и Сабира Гаджеметовича Кехлерова — заместителя Генерального прокурора Российской Федерации, который на протяжении целого ряда лет курирует вопросы деятельности Академии.
— Для выполнения таких масштабных задач нужны научные кадры с достаточным опытом и высокой квалификацией, а также оптимальная организация внутри Академии. Какие подразделения в настоящее время входят в ее структуру? — Известно, что кадры решают все. Если и не все, то многое. Без людей, заинтересованных в результатах своей деятельности, ни одно начинание не будет реализовано. А для того чтобы заполучить грамотных специалистов, необходима тщательно продуманная кадровая политика. Нам важно обеспечить рост кадрового потенциала, не забывая в то же время о научных традициях. Поэтому мы уделяем большое внимание подбору и расстановке кадров с учетом специфики нашей работы. В Академии сложился высокопрофессиональный коллектив преподавателей и научных сотрудников, подавляющее большинство из них имеют опыт практической работы в прокуратуре и других правоохранительных органах. О научной квалификации коллектива говорит тот факт, что в его составе работают 50 докторов и 144 кандидата наук, 19 сотрудников Академии имеют почетное звание «Заслуженный юрист Российской Федерации», 44 — награждены нагрудным знаком «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации», являющимся высшей ведомственной наградой, что свидетельствует о высокой оценке труда наших ученых и преподавателей со стороны руководства Генеральной прокуратуры Российской Федерации и значительности вклада Академии в общее дело укрепления законности в стране. Многие из сотрудников Академии — энтузиасты своего дела, не жалеющие сил и времени для научной деятельности, оказания помощи практикам. Надо заметить, что в последнее время наш коллектив заметно помолодел, активно развивается сообщество молодых ученых, в том числе эффективно действует Совет молодых ученых Академии. Очень важно создать соответствующие условия для их профессионального становления. Для этого необходим высокий уровень работы с молодыми специалистами. В том числе на решение этой задачи направлено налаживание работы постоянно действующего обучающего семинара для начинающих. К проведению занятий привлечены наши лучшие кадры — профессора, имена которых хорошо известны не только в нашей стране, но и далеко за ее пределами. Кузницей кадров являются наша аспирантура и докторантура, где учатся работники прокуратуры Российской Федерации, нередко имеющие значительный практический опыт. Мы приветствуем и поощряем интерес практических работников к научной деятельности. Ежегодно в диссертационных советах, функционирующих при нашем учреждении, защищаются порядка 15 прокурорских работников. Структура Академии ориентирована на решение стоящих перед нами задач и обеспечивает оптимальное распределение сил и средств между подразделениями по различным направлениям деятельности, что, в свою очередь, повышает эффективность нашей работы. В структуру Академии входят такие подразделения, как Научно-исследовательский институт, Институт повышения квалификации руководящих кадров, Юридический институт, а также филиалы Академии, расположенные в Санкт-Петербурге и Иркутске. Не выделяя ни одно структурное подразделение в качестве главного, нам удается сохранить равновесие в системе.
— Известно, что существует определенная специфика работы в прокуратуре. Каким образом она воплощается при подготовке в Академии кадров для органов прокуратуры? — Специфика нелегкой прокурорской службы такова, что прокурор не может ограничиваться знанием какой-либо одной отрасли права, будь то уголовный процесс, гражданское судопроизводство и др. В настоящее время прокуратура не только проверяет соответствие законам деятельности и правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления, юридических лиц, но и сама участвует в правотворческой деятельности, проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов. Такие функции требуют не просто знания законодательства, но и умения оценивать потребности правового регулирования, прогнозировать социально-экономическую обстановку. При этом прокурорский работник должен быть не только юристом-профессионалом, экспертом, но и высокообразованным и культурным человеком — обладать навыками составления документов, общения, выступления перед публикой, в средствах массовой информации, быть честным и верным закону человеком. Наша задача — заложить основы для формирования знающего, принципиального, дисциплинированного прокурора. В составе Академии осуществляется обучение студентов по новому профилю подготовки «прокурорская деятельность», квалификация (степень) «бакалавр» по очной форме, а в Юридическом институте в Москве осуществляется также обучение по этому профилю подготовки, квалификация (степень) «магистр» по заочной форме. В Юридический институт в Москве только в этом году впервые был проведен прием на 1-й курс будущих бакалавров — до этого в основном была подготовка по программам второго высшего образования, в Санкт-Петербургском юридическом институте (филиале) Академии в 2012 г. прошел уже шестой выпуск студентов, и здесь ежегодно обучаются более 400 студентов из 45 субъектов Российской Федерации. 250 студентов учатся в Иркутском юридическом институте (филиале) Академии, где в 2013 г. состоится первый выпуск. Прием студентов в институты Академии осуществляется исключительно по целевым направлениям Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним специализированных прокуратур. Таким образом, поступлению в наши институты предшествует тщательный отбор абитуриентов органами прокуратуры на местах, в том числе и психологическое тестирование. Особенность подготовки будущих прокурорских работников проявляется и в том, что в ходе образовательного процесса студенты изучают не только общепрофессиональные дисциплины, предусмотренные стандартами, но и специальные дисциплины («Культура речи прокурорского работника», «Организация работы органов прокуратуры районного звена», «Методика и тактика проведения прокурорских проверок», «Участие прокурора в судопроизводстве»), знание которых необходимо для предстоящей практической деятельности по осуществлению прокурорского надзора за законностью и уголовного преследования. Студенты, успешно освоившие программу бакалавриата, имеют возможность продолжить обучение по магистерской программе «прокурорская деятельность» и тем самым еще более повысить свой образовательный и профессиональный уровень. Качественному освоению студентами учебных программ способствует наличие в институтах хорошей материальной базы, высокопрофессиональных кадров преподавателей, многие из которых имеют значительный опыт практической прокурорской деятельности. Мы стремимся к тому, чтобы наши студенты учились по учебникам, подготовленным учеными Академии, и уже вышли учебники по уголовному праву (общая и особенная часть), криминологии, криминалистике, готовится целая серия новых учебников по другим дисциплинам. К учебному процессу, и в этом одно из преимуществ Академии, привлекаются преподаватели, участвующие в переподготовке и повышении квалификации действующих прокуроров, и научные сотрудники, разрабатывающие для прокуроров методические рекомендации. Это позволяет не допускать отрыва содержания обучения студентов от потребностей практики, повысить степень последующей адаптации к профессии, что так важно для сегодняшней системы высшего профессионального образования. В том числе для этого кафедры Юридического института и Института повышения квалификации руководящих кадров в мае этого года приказом Генерального прокурора Российской Федерации получили статус общеакадемических подразделений. Это позволило одновременно обеспечивать учебный процесс и для студентов, и для слушателей одним и тем же профессорско-преподавательским составом. Кроме того, учебную и производственную практику студенты проходят непосредственно в территориальных и специализированных прокуратурах, где в дальнейшем им предстоит работать, что позволяет максимально приблизить образовательный процесс к будущей профессиональной деятельности выпускников.
— Реалии современной жизни требуют нового подхода органов прокуратуры к обеспечению верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина. Какую роль в этом процессе играет Академия? — По моему глубокому убеждению, достижение социально-экономической и политической стабильности, положительной динамики развития Российской Федерации возможно только в условиях строжайшего соблюдения законов. Прокуратуре отводится важная роль в реализации правовых средств обеспечения устойчивого развития экономики, охраны социальных и экономических прав граждан, общества и государства. Постоянная модернизация законодательства, появление новых форм экономических и общественных отношений настоятельно требуют роста квалификации прокурорских работников, качества, эффективности их деятельности, и Академия должна обеспечивать эти все возрастающие потребности практики. Освоение инновационных подходов в современной прокурорской практике невозможно без развития теории прокурорского надзора и, шире, прокурорской деятельности. Поэтому в Академии самое серьезное внимание уделено фундаментальным и прикладным исследованиям по таким научным направлениям, как конституционное право, уголовное право и процесс, криминология, криминалистика, юридическая психология и, конечно же, прокурорская деятельность. В Академии создана мощная научно-исследовательская база. Проведение исследований осуществляется прежде всего Научно-исследовательским институтом Академии, включающим 15 научных отделов, с участием всех институтов, кафедр и лабораторий. Сохраняя преемственность научных традиций, сегодня в Академии с применением современных методик изучаются актуальные проблемные вопросы по всем основным направлениям прокурорской деятельности. Приоритетами научной разработки выступают вызовы современности: терроризм, коррупция, криминализация экономики, а также главные аспекты внутренней государственной политики, такие, как обеспечение национальной безопасности, соблюдение конституционных прав граждан, реализация национальных проектов, реформирование ЖКХ, либерализация уголовного законодательства и многое другое. Соответственно, направлениями исследований являются проблемы прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов в сфере экономики, транспорта, экологии, противодействия коррупции, терроризму и экстремизму, а также надзор за соблюдением конституционных прав граждан, прав и законных интересов несовершеннолетних, инвалидов, других социально незащищенных слоев населения. Результаты исследований Академии используются при подготовке докладов органами государственной власти Российской Федерации, наши сотрудники участвуют в научных и практических конференциях, семинарах, круглых столах, проводимых органами законодательной и исполнительной власти, ведущими научными организациями, образовательными учреждениями.
— Научными исследованиями занимаются и другие учреждения. Есть ли у Академии перед ними преимущество? — Преимущество Академии в исследовании проблем обеспечения законности, изучении причин преступности и иных правонарушений состоит в том, что, помимо анализа источников информации, находящихся в свободном доступе, — судебных решений, имеющихся на сайтах судов, общедоступной статистики, опросов граждан, и использования других применяемых большинством исследователей методик, наши научные сотрудники имеют возможность знакомиться с материалами прокурорской практики, уголовных дел, содержанием актов прокурорского реагирования, аналитической и обзорной информацией прокуратур субъектов Российской Федерации, подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, ведомственной статистикой органов прокуратуры, внутренних дел, других ведомств. Проводятся опросы практических прокурорских работников, сотрудников полиции и иных правоохранительных органов, государственных гражданских служащих, предпринимателей, лиц, осужденных к лишению свободы, и др.
— Результаты научных исследований Академии ориентированы на систему прокуратуры? — Конечно, в первую очередь результаты наших научных исследований адресуются органам прокуратуры, воплощаются в методические документы для практических работников. Однако, публикуемые в виде статей, сборников научных трудов, монографий, они востребованы и другими органами государственной власти, а также заинтересованными читателями. Мы часто получаем письма со словами благодарности от наших граждан. Только в прошлом году в Академии подготовлено 20 монографий, 35 пособий и методических рекомендаций и большое количество статей по актуальным проблемам прокурорской деятельности и укрепления законности. Среди вышедших в последние два года работ можно упомянуть коллективную монографию «Деятельность правоохранительных органов Российской Федерации по противодействию коррупции», подготовка которой осуществлялась Академией с привлечением ученых из научно-образовательных учреждений других правоохранительных органов, монографии «Прокуратура в системе национальной безопасности Российской Федерации», «Защита прокурором прав и свобод субъектов предпринимательской деятельности», «Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере интеллектуальной собственности», «Профилактика легализации преступных доходов» и др. Вышло второе издание «Настольной книги прокурора», а также «Настольная книга военного прокурора», изданы десять сборников методических материалов по основным направлениям прокурорской деятельности. Мы стараемся, чтобы результаты наших работ были максимально понятны, доступны практическим работникам. Ведь по-настоящему эффективные идеи всегда просты и лаконичны. Наша цель — содействие в решении задач, возникающих в повседневной профессиональной деятельности прокурора. И когда это удается, возникает ощущение собственной нужности и значимости.
— Известно, что во Всесоюзном институте Прокуратуры СССР были традиции проводить конференции и семинары с широким участием научной общественности и практических работников. Обсуждаются ли сейчас в Академии на подобных собраниях актуальные проблемы науки и практики? — Академия выступает инициатором и организатором разного рода научно-практических мероприятий, которые проводятся регулярно и посвящаются наиболее злободневным вопросам жизни и работы прокуратуры, актуальным вопросам обеспечения законности и правопорядка в современной России. Так, в прошлом году на базе Генеральной прокуратуры Российской Федерации мы организовали проведение межведомственной научно-практической конференции, приуроченной к 65-летию работы Нюрнбергского трибунала над нацистскими преступниками. Проблематика, которая оказалась в центре внимания участников конференции, — организация противодействия преступлениям против мира и безопасности человечества, экстремизму и терроризму. В этом году была организована совместная работа научной конференции и заседания Научно-консультативного совета Генеральной прокуратуры Российской Федерации, посвященная функциям прокурора в уголовном судопроизводстве. В целом в Академии в год проходит порядка 15 — 20 круглых столов, семинаров и научно-практических конференций.
— Как участвует Академия в повышении профессионального мастерства и деловой квалификации прокурорских работников? — Самосовершенствование необходимо для каждого человека, в том числе и прокурорского работника. Близость к практике, использование новейших образовательных методик, значительная научная база позволяют нам повышать квалификацию даже таких профессионалов, как прокуроры. Ежегодно по программам повышения квалификации проходят обучение в институтах Академии в Москве, Санкт-Петербурге и Иркутске свыше 2100 различных категорий прокурорских работников. При этом только в Институте повышения квалификации руководящих кадров в Москве в течение года обучаются около 1100 человек. В прокуратуре за многие годы сложилась и успешно действует хорошо отлаженная система непрерывного обучения работников, включающая различные формы, начиная с самостоятельной учебы, участия в работе постоянно действующих семинаров по профессиональной подготовке, обучения в базовой прокуратуре, стажировок в структурных подразделениях вышестоящей прокуратуры, обучения молодых специалистов в межрегиональных центрах профессионального обучения и заканчивая учебой по программам дополнительного профессионального образования в Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. При этом следует отметить, что в соответствии с требованиями Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и Приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 4 октября 2010 г. N 373 «О совершенствовании системы подготовки, повышения квалификации и профессиональной переподготовки работников органов прокуратуры Российской Федерации» одним из обязательных условий продвижения по службе, назначения на вышестоящую должность работника является повышение им своей квалификации, рост его профессионализма. Исходя из этого, в органах прокуратуры выстраивается прямая зависимость продвижения по службе того или иного работника от повышения его профессионального уровня, приобретения дополнительных знаний, умений и навыков. Это нашло отражение в квалификационных характеристиках прокурорских должностей помощника, старшего помощника прокурора прокуратуры районного звена, прокурора города, района и приравненных к ним прокуроров. Названным Приказом Генерального прокурора Российской Федерации с 2010 г. введена система профессиональной переподготовки прокурорских работников, включенных в резерв кадров для выдвижения на должности прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров. Это обусловлено спецификой круга обязанностей прокурора прокуратуры районного звена и необходимостью получения дополнительных знаний, умений и навыков для выполнения нового вида деятельности в качестве прокурора-руководителя. Как показывает практика обучения по программам профессиональной переподготовки, избранный путь является правильным. С сентября 2010 г. по июнь 2012 г. в трех институтах Академии прошли обучение в течение 3,5 месяца по программам переподготовки 205 прокурорских работников. Из них порядка 160 в настоящее время назначены на должности прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров, при этом часть из них назначались непосредственно по окончании обучения в Академии. Для успешного обучения в институтах Академии созданы все условия: разработана единая для всех институтов учебная программа, для участия в проведении занятий постоянно приглашаются практические работники, в том числе и из Генеральной прокуратуры Российской Федерации, введены в практику выездные занятия в органах прокуратуры, в итоговой аттестации слушателей участвуют прокуроры субъектов Федерации, начальники подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Регулярно проводятся встречи слушателей с Генеральным прокурором Российской Федерации и его заместителями. Кроме того, в сфере повышения квалификации развиваются международные связи с прокурорами зарубежных государств. За 2011/2012 учебный год в Академии прошли обучение на различных учебных потоках 56 прокурорских работников из Республик Абхазия, Беларусь, Казахстан, Киргизия, Таджикистан. Более 65 прокурорских работников из государств — участников СНГ предстоит обучить в новом 2012/2013 учебном году.
— С 1 января 2012 г. на Генеральную прокуратуру Российской Федерации возложено ведение государственного единого статистического учета в сфере борьбы с преступностью, раскрытия и расследования преступлений. Участвует ли Академия в выполнении столь ответственной задачи? — Да, мы принимаем активное участие в реализации этой новой функции прокуратуры. В целях реализации новых законодательных положений распоряжением Генерального прокурора Российской Федерации создана межведомственная рабочая группа для определения порядка осуществления государственного единого статистического учета и подготовки необходимого перечня нормативных правовых актов. В нее вошли сотрудники Генеральной прокуратуры Российской Федерации, МВД России, МЧС России, Минюста России, ФСБ России, ФСКН России, ФТС России, ФСИН России, ФССП России, Следственного комитета Российской Федерации. Возглавил рабочую группу первый заместитель Генерального прокурора Российской Федерации А. Э. Буксман. В работе группы участвовал и представитель Академии. Сотрудники Академии принимали участие в подготовке различных организационно-распорядительных документов, и в частности в разработке Концепции создания Государственной автоматизированной системы правовой статистики. Также в соответствии с Планом мероприятий по обеспечению выполнения функций ведения правовой статистики в органах прокуратуры в 2011 г., утвержденным Генеральным прокурором Российской Федерации, разработана учебная программа для обучения на базе Академии прокурорских работников вопросам правовой статистики. Отдел проблем правовой статистики Академии работает в постоянном контакте с сотрудниками нового, созданного в июле прошлого года управления правовой статистики, в частности проводятся совместные научные исследования по актуальным проблемам правовой статистики. В соответствии с планами по реализации новой функции прокуратуры разработано специальное программное обеспечение федеральной базы данных, предварительные испытания которого проведены в декабре прошлого года. В течение первого полугодия 2012 г. проводилась его опытная апробация на реальных статистических данных, в которой принимали активное участие сотрудники Академии. В настоящее время сотрудники Академии участвуют в разработке новых образцов документов первичного статистического учета.
— В 1995 г. был создан Координационный совет генеральных прокуроров государств — участников СНГ. На базе Академии функционирует Научно-методический центр Совета, руководителем которого, Оксана Сергеевна, Вы являетесь. В чем заключается его работа? — Российской прокуратурой накоплен уникальный опыт правозащитной деятельности, который может быть использован и прокуратурами стран СНГ. Академия изучает этот опыт, разрабатывает новые методики правозащитной деятельности, апробируемые на практике. Взаимодействие с зарубежными прокуратурами позволяет знакомить иностранных коллег с нашими разработками, а также проводить сравнительно-правовые исследования, результаты которых нередко используются на практике, например в процессе разработки международных правовых актов. Научно-методический центр (НМЦ) создан в соответствии со ст. 9 Положения о Координационном совете генеральных прокуроров государств — участников СНГ (КСГП), утвержденного решением Совета глав государств СНГ, в целях научно-методического обеспечения деятельности КСГП, исследования актуальных проблем борьбы с преступностью и прокурорского надзора в рамках Содружества Независимых Государств. Деятельность НМЦ регламентирована Положением, утвержденным решением КСГП от 22 мая 2003 г. В целях обеспечения деятельности НМЦ распоряжением его руководителя — ректора Академии создана рабочая группа в составе 21 научного сотрудника. Основными задачами НМЦ являются: объединение усилий и обеспечение творческого сотрудничества научно-исследовательских и образовательных учреждений прокуратур государств — участников СНГ в проведении научно-исследовательских работ по актуальным проблемам борьбы с преступностью, укрепления законности и правопорядка; обобщение и разработка предложений по сближению национальных законодательств в сферах защиты прав человека и гражданина, борьбы с преступностью, прокурорского надзора. НМЦ осуществляет научные исследования по планам работы КСГП. Документы, разработанные в НМЦ по результатам его научно-исследовательской деятельности, направляются генеральным прокурорам государств — членов Координационного совета, а их копии хранятся в Секретариате КСГП. К примеру, только в 2011 г. в Научно-методическом центре КСГП по результатам исследования подготовлено 49 методических рекомендаций и практических пособий по различным вопросам прокурорского надзора, которые направлены через Секретариат КСГП в генеральные прокуратуры государств — участников СНГ для практического использования.
— Поддерживает ли Академия связи с аналогичными учебными и научными учреждениями, действующими в системе прокуратур зарубежных стран? — Замыкаться в своей работе вообще не свойственно для нашей Академии, которая имеет давние международные связи, сложившиеся еще в советский период. Научный потенциал Академии позволяет ей осуществлять сотрудничество на международном уровне, причем не только поддерживать имеющиеся отношения, но и успешно развивать их. Ряд наших разработок проблем борьбы с терроризмом, коррупцией, легализацией преступных доходов, торговлей людьми используется Генеральной прокуратурой Российской Федерации при взаимодействии с такими международными организациями, как ООН, Совет Европы, и с международными группами ФАТФ, ГРЕКО и т. п. В свете интенсификации межгосударственных интеграционных процессов сотрудничество с учебными и научными учреждениями прокуратур зарубежных стран является важным и весьма перспективным направлением деятельности Академии. Академия присоединилась к Лиссабонской сети Совета Европы по подготовке судей и прокуроров, куда входят более 50 образовательных учреждений разных стран. У нас сложились хорошие контакты с Национальной школой магистратуры Франции, Судебной академией Федеративной Республики Германия, где обучаются и прокуроры, Национальной академией судопроизводства и прокуратуры Республики Польша, другими подобными учебными заведениями в Европе. Значительный объем такого взаимодействия осуществляется в рамках СНГ. Его правовой базой служит Соглашение генеральных прокуратур (прокуратур) государств — участников Содружества Независимых Государств о сотрудничестве между учебными заведениями и научно-исследовательскими учреждениями органов прокуратуры от 21 апреля 2005 г. (г. Душанбе). В этом документе, в частности, закреплено, что стороны обязуются способствовать развитию сотрудничества в области подготовки и повышения квалификации прокурорских работников, в том числе научных и педагогических кадров, осуществлению научных и информационных связей по актуальным проблемам теории и практической деятельности органов прокуратуры, а также разработке соответствующих совместных научно-исследовательских программ и внедрению результатов исследований в прокурорскую и следственную практику своих государств. В целях развития и конкретизации положений этого Соглашения Академией заключены двусторонние договоры с научными и учебными учреждениями системы прокуратур, в частности с Национальной академией прокуратуры Украины (Москва, 3 апреля 2008 г.) и Институтом повышения квалификации кадров органов прокуратуры, изучения проблем законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Республики Казахстан (Астана, 3 декабря 2009 г.). Отдельного внимания заслуживает решение КСГП от 14 сентября 2011 г., в соответствии с которым Научно-методическому центру предоставлены новые возможности по организации взаимодействия между научными и учебными заведениями генеральных прокуратур государств — участников СНГ. Речь идет о такой форме сотрудничества, как создание временных авторских коллективов с участием представителей этих учреждений для проведения конкретных научных исследований, имеющих взаимный интерес. Достигнутые в этой сфере договоренности успешно реализуются. Так, в 2012 г. Научно-методическим центром совместно с Научно-практическим центром проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры Республики Беларусь запланированы и проводятся научно-исследовательские работы, посвященные проблемам унификации законодательства Российской Федерации и Республики Беларусь в борьбе с организованной преступностью. Временные авторские коллективы совместно с генеральными прокуратурами государств — участников СНГ обобщили и изучили практику выполнения международных договоров государств — участников СНГ в сфере борьбы с преступностью, а также деятельности органов прокуратуры в сфере защиты прав граждан, особенно находящихся за пределами своего государства, на территориях государств Содружества. Авторский коллектив с участием научных сотрудников Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Института Генеральной прокуратуры Республики Казахстан завершил научно-исследовательские работы и на основе полученных результатов готовит к изданию в 2012 г. практическое пособие «Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере трудовой миграции». В октябре этого года по этой теме в Академии пройдет круглый стол с участием казахстанских коллег.
— Оксана Сергеевна, какими Вы видите перспективы развития Академии? — Прежде всего, это реализация всех намеченных планов по развитию непрерывного образования прокурорских работников и научного обеспечения деятельности органов прокуратуры, закреплению Академии в качестве базового вуза для подготовки кадров органов прокуратуры Российской Федерации. Это осуществление двухуровневой системы подготовки студентов (бакалавриат и магистратура) по профилю «прокурорская деятельность», где мы являемся первыми в стране. Это развитие системы профессиональной переподготовки, в том числе и работников, состоящих в резерве на руководящие должности в аппаратах прокуратур субъектов Российской Федерации, развитие международного сотрудничества в сфере подготовки и переподготовки кадров для органов прокуратуры. Это проведение фундаментальных и прикладных научных исследований по актуальным темам, касающимся настоящего и будущего прокуратуры России. И конечно, это укрепление сплава науки, образования и практики, для чего и была создана наша Академия.
