ПРОБЛЕМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСА
ВЫСШИХ УЧЕБНЫХ ЗАВЕДЕНИЙ В УСЛОВИЯХ РЕФОРМИРОВАНИЯ
СОЦИАЛЬНОГО СЕКТОРА
А. А. КИРИЛЛОВЫХ
Кирилловых А. А., старший преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин филиала НОУ ВПО «Санкт-Петербургского института внешнеэкономических связей экономики и права» в г. Кирове.
Статус высшего учебного заведения определяется как система взаимосвязанного набора компонентов (прав, обязанностей, компетенции и ответственности) вуза. При этом данное понимание статуса высшего учебного заведения определено как общий «тип» правосубъектности юридического лица. Однако сфера деятельности образовательного учреждения, выполняющего государственные социально значимые функции по объему правоспособности должна отвечать требованиям, предъявляемым к таким организациям. Образовательную деятельность должны вести юридические лица, наделенные специальным правовым статусом, который должен обозначать данное лицо как субъект специального регулирования, причем «правосубъектность такого юридического лица определяется не только и даже не столько общими нормами гражданского законодательства, сколько специальным, в данном случае нормами законодательства об образовании» [3].
В условиях реформы системы образования вузы призваны стать центрами распространения передовых образовательных технологий, объединения всех участников образовательного процесса с целью повышения качества подготовки специалистов. Развитие основных элементов статусных характеристик обеспечивается посредством наличия у высшего учебного заведения полномочий в академической и научной сферах. Среди всех видов вузов особое место в этом смысле принадлежит университетам [4, с. 261]. «Университеты относятся к эталонным центрам культуры, способствуют сохранению и развитию многообразия культурных достижений человечества» [1, с. 3]. Отдельные вопросы закрепления образовательного статуса вузов стали предметом законотворческой деятельности. Не случайно законодателем для создания условий реализации государственной политики в этой сфере был разработан проект Закона «Об университетах» (данный законопроект не был принят).
Вместе с тем пока реализация особенностей статуса университетского образования находит свое проявление в других аспектах. Особое значение при реализации таких установок статуса имеют условия и формы реализации соответствующих образовательных программ. Одной из таких форм является университетский комплекс [6]. В письме Министерства образования РФ от 9 ноября 2001 г. N 17-55-99ИН/17-11 даны рекомендации по созданию университетских комплексов. «Университетские комплексы создаются с целью повышения эффективности и качества образовательного процесса, использования интеллектуальных, материальных и информационных ресурсов для подготовки специалистов и проведения научных исследований по приоритетным направлениям образования, науки, культуры, техники и социальной сферы» [4, с. 261]. Формы образовательных комплексов как структуры носят в первую очередь именно педагогический характер и не влекут особых правовых последствий. Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (абз. 3 п. 3 ст. 8) допускает, что структурные подразделения высшего учебного заведения могут реализовывать образовательные программы общего, основного общего, среднего (полного) общего образования и т. п. при наличии соответствующей лицензии. Поэтому университетский комплекс представляет определенный набор образовательных программ, без изменения организационно-правовой формы юридического лица (законодательством об образовании установлены конкретные виды высших учебных заведений).
Таким образом, создание университетского комплекса определяет его как единое юридическое лицо на базе образовательного учреждения высшего профессионального образования (университета, академии).
Кроме того, в целях развития указанных форм в отраслях исполнительные органы власти издают отдельные документы в отношении подведомственных образовательных учреждений. В частности, например, рекомендации по созданию подобных «форм объединений» в сельскохозяйственных вузах изложены в письме Министерства сельского хозяйства РФ от 13 февраля 2002 г. N 5-27/1010 «Об аграрных университетских комплексах».
Специфика отдельных особенностей статуса вузов в научной сфере помимо комплексных подходов к организации учебного процесса определяется также субъектными характеристиками, дополняющими их общий правовой и академический статус иными сферами учебно-научной деятельности. Так, в целях развития научного потенциала ведущим научным школам — учебным организациям, реализующим фундаментальные и прикладные исследования, может быть присвоен статус государственного научного центра Российской Федерации (Указ Президента РФ от 22 июня 1993 г. N 939 (в ред. Указа Президента РФ от 25 февраля 2003 г. N 250 [9]). Присвоение предприятию, учреждению, организации или высшему учебному заведению статуса государственного научного центра Российской Федерации не влечет за собой изменения организационно-правовой формы. Кроме того, субъектам опытно-экспериментальной деятельности может быть присвоен статус федеральной экспериментальной площадки Министерства образования РФ (ФЭП) или статус участника федерального эксперимента в области образования (УФЭ) (Приказ Министерства образования РФ от 9 марта 2004 г. N 1123 [8]).
В отличие от государственной аккредитации, которой обладают не все вузы, статус (государственный либо негосударственный) определяется всегда при его создании и выдаче вузу лицензии на ведение образовательной деятельности в сфере высшего профессионального образования на территории России. Так, Высший Арбитражный Суд РФ в своем письме от 10 декабря 1992 г. N С-13/ОСЗ-355 [7] в отношении положений Закона Российской Федерации «Об образовании», определяющем организационно-правовую форму образовательного учреждения, указал: «Организационно-правовая форма по настоящему Закону — это принадлежность образовательного учреждения к определенному виду собственности». Поэтому законодательство в целях определения статуса образовательной организации требует заключать в ее официальное наименование форму собственности высшего учебного заведения.
В Законах «Об образовании» и «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» закреплены несколько статей, нормы которых освещают лишь часть вопросов, касающихся правового положения высшего учебного заведения. В ст. 11.1 Закона «Об образовании» указано, что государственные и негосударственные образовательные организации могут создаваться в организационно-правовых формах, предусмотренных законодательством для некоммерческих организаций. В данном случае отсылочное определение организационно-правовых форм юридических лиц не вносит ясность в выбор правовой формы деятельности образовательной организации, а Федеральный закон «О некоммерческих организациях» [10] предусматривает достаточно широкий перечень юридических лиц, осуществляющих деятельность некоммерческого характера.
В свою очередь, ст. 9 Закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» определены виды высших учебных заведений без четкой характеристики содержания их правоспособности. Кроме того, положения статьи о наименовании вуза также не содержат конкретной информации о выборе обозначения конкретного высшего учебного заведения.
Закрепляя основы правового статуса вузов, ст. 9 Закона устанавливает лишь основы академического статуса вузов, а в отношении иных составляющих правового статуса содержит бланкетно-отсылочные нормы. Университет, академия и институт разграничивают свои определения через несколько «существенных признаков». Вместе с тем содержание статуса вузов требует более широкого их раскрытия. На наш взгляд, необходимо дополнить Закон о высшем и послевузовском образовании отдельной статьей.
Вместе с тем реформирование высшей школы, в том числе и в системном плане, в ближайшее время может потребовать оперативного реагирования на необходимость изменения нормативной правовой основы ее деятельности, закрепления основных ее элементов. Кроме того, развитие сферы высшего образования представляет необходимость проведения преобразований, направленных на установление более четкого статуса образовательных учреждений. В соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 — 2006 годах, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. N 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» [12], «предполагается провести более глубокие преобразования, направленные на уточнение правоспособности и (или) проведение реорганизации бюджетных учреждений как основной предпосылки для внедрения новых форм бюджетного финансирования… основным направлением повышения эффективности использования бюджетных средств является создание механизмов, при которых бюджетные услуги могли бы предоставляться организациями различных организационно-правовых форм». В этой связи преобразование государственных (муниципальных) учреждений, способных функционировать в рыночной среде, в организации иной организационно-правовой формы, является проявлением институциональной основы реформы высшего образования.
Ориентация на создание свободного рынка в данной сфере предполагает и изменение самой системы высшего образования. В этой связи приведение статуса государственных и негосударственных вузов к общим требованиям политики реструктуризации бюджетного сектора влечет «передачу высшей школы во власть рыночных сил… вуз видится как автономное «производство», действующее на рынке точно так же, как и любое другое предприятие бизнеса. Учебные заведения сами должны нести ответственность за свои действия на рынке в условиях конкурентной борьбы и за продажу образовательных услуг потребителям с максимальной прибылью» [2, с. 31]. В этой ситуации необходима такая степень самоуправления, при сохранении государственного контроля, которая требуется вузу для эффективного принятия решений в отношении своей уставной деятельности.
В связи с этим одной из особенностей реформирования общественных отношений в современной России, в частности, в управлении является замена прямого государственного управления экономикой системой правового регулирования экономических отношений [5]. В условиях развития рыночных механизмов в образовательной сфере представляются неприемлемыми централизованная и контролирующая модели управления в отношении высших учебных заведений. Особым звеном в «цепи» закрепления хозяйственной самостоятельности и автономии является нормативная база развития «компетенционных» полномочий высших учебных заведений. Источником прав и свобод вузов выступают нормы соответствующих законов, устав, а также локально-нормативные (внутренние) акты образовательных учреждений. Существенное нормативное регулирование статуса вузов осуществляется в типовых документах, принимаемых на уровне подзаконных актов. Так, Правительство РФ утвердило новое Положение о высшем учебном заведении [11]. На его основе разработан примерный проект устава высшего учебного заведения.
В рамках правовых отношений, установленных между государством (собственником) и высшим учебным заведением, необходима четкая и ясная концепция автономии вузов. В условиях самостоятельной деятельности государство утрачивает обязанность финансового обеспечения и несения ответственности по обязательствам образовательных организаций. В этих условиях осуществление образовательной деятельности возможно в «модели» новых правосубъектных характеристик вузов, в том числе через автономные учреждения как новые виды юридических лиц в образовательной сфере. В соответствии с Законами «Об автономных учреждениях» [13] и «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации…» [14] в связи с принятием указанного Закона автономные учреждения будут действовать наряду с существующими государственными и муниципальными учреждениями. Кроме того, в ходе реформы предполагается реализация основного принципа — обеспечения возможности свободного выбора потребителями государственного или негосударственного вуза без каких-либо ограничений со стороны государства, в условиях их равного правового статуса.
Вместе с тем указанные Законы решают только часть вопросов статуса высшего учебного заведения, устанавливая организационно-правовые формы учреждений, оказывающих публичные услуги в социальном секторе. Между тем диверсификация образовательных учреждений состоит не только в определении статусных различий, но и в установлении общих (основных) статусных характеристик, определяющих отправные элементы прежде всего административной правосубъектности высшего учебного заведения в рамках общего правового статуса образовательной организации. Специальные законы могут лишь уточнять общий (стержневой) нормативный правовой акт, регулирующие основы статуса юридического лица, а статус высших учебных заведений требует более детального регулирования. Поэтому вопросы статуса высшего учебного заведения как образовательной организации и юридического лица необходимо передать на уровень специальной нормативной базы, представляющей иной подход в формировании образовательного законодательства высшей школы. В связи с чем необходимость «отправного» регулирования предполагает наличие отдельного закона — «О статусе высших учебных заведений».
Таким образом, развитие административной правосубъектности высших учебных заведений по пути совершенствования структурного механизма высшего образования требует значительного изменения подходов к реализации государственной политики и общественного влияния в образовательной сфере, в том числе при совершенствовании нормативных установлений.
Литература
1. Антонян В., Казакова Н. Университеты в современном обществе // Высшее образование в России. 2005. N 4.
2. Майбуров И. Финансирование высшего образования: «национальные особенности» // Высшее образование в России. 2004. N 10.
3. Постатейный комментарий к Федеральному закону «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» / Под ред. А. Н. Козырина, В. В. Насонкина. 2005.
4. Федорова М. Ю. Образовательное право: Учебное пособие. М., 2003.
5. Яковлев В. Ф. Россия: экономика, гражданское право (вопросы теории и практики). М., 2000.
6. Постановление Правительства РФ от 17 сентября 2001 г. N 676 «Об университетских комплексах» // СЗ РФ. 2001. N 39. Ст. 3771.
7. Вестник ВАС РФ. 1993. N 2.
8. Вестник образования РФ. 2004. N 8.
9. Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 26.
