(Джагарян Н. В.) («Конституционное и муниципальное право», 2013, N 1)
МУНИЦИПАЛЬНАЯ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНАЯ ДЕМОКРАТИЯ В РОССИИ: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ <*>
Н. В. ДЖАГАРЯН
——————————— <*> Dzhagaryan N. V. Municipal representative democracy in Russia: constitutional-legal aspects.
Джагарян Наталья Владимировна, доцент кафедры муниципального права и природоохранного законодательства Южного федерального университета, кандидат юридических наук (г. Ростов-на-Дону).
В статье исследуются сущностные характеристики муниципальной представительной демократии в условиях российской конституционно-правовой системы, вопросы ее структурного состава и некоторые актуальные проблемы развития.
The article explores essential characteristics of the municipal representative democracy in the Russian constitutional-legal system as well as its structural composition and actual problems of development.
Key words: local self-government; democracy; representation; representative system; municipal representative democracy; public representation.
Создание эффективной системы муниципальной представительной демократии, надо признать, является одним из важных направлений модернизации российской государственности, призванной повысить уровень и качество народного представительства во власти, большую включенность граждан в публичную сферу. По своей природе местное самоуправление выступает необходимым проявлением общегосударственного политико-правового режима демократии и в то же время определяет глубину проникновения демократических начал в систему общественного устройства, является фактором целостности, полноты и устойчивости демократического правления. Как это провозглашено во Всеобщей декларации по вопросам демократии, «демократия основана на праве каждого принимать участие в управлении публичными делами; поэтому она требует наличия представительных институтов на всех уровнях» (п. 11) <1>. На местном уровне, где власть наиболее приближена к населению, связана его целями, потребностями и влиянием, формирование представительных институтов служит прежде всего естественным порождением фактических отношений самоупорядочения населения, его объективно складывающегося публично-территориального взаимодействия. Понятия и институты представительной системы и местного самоуправления неразрывно связаны между собой. ——————————— <1> См.: Universal Declaration on Democracy, adopted by the Inter-Parliamentary Council at its 161st session (Cairo, 7 — 16 September 1997) // URL: http://unesco. org/cpp/uk/declarations/democracy. pdf.
Россия как демократическое правовое государство основана на сквозном принципе распространения институтов представительной демократии и должна стремиться развивать их на всех территориальных уровнях — на местном в первую очередь. При этом должно учитываться, что, несмотря на соотносимость представительной демократии как с государственными, так и с муниципальными формами ее реализации, это не исключает того, что такие формы имеют свои особенности, причем порой весьма существенные. По этой причине научно обоснованный анализ, как и основанный на нем дальнейший выбор тех или иных моделей правового регулирования в соответствующей сфере, предполагает использование специальных концептуально-методологических подходов (наряду с общими), а именно прежде всего должна учитываться специфика природы государственной власти, с одной стороны, и местного самоуправления — с другой, как различных проявлений народовластия. Недооценка значения их существенных особенностей, уподобление одних институтов другим (муниципальных — государственным) порождает юридически и социально неоправданные решения, отдаляет институты самоуправления от человека. В этой связи необходимо охарактеризовать специфику конституционно-правовой природы местного самоуправления и в соответствии с этим обозначить ряд основных, принципиальных моментов, характерных для муниципальной представительной демократии <2>. ——————————— <2> См. подробнее: Джагарян Н. В. Муниципальная представительная демократия в России: конституционно-институциональные аспекты. Ростов н/Д: Издательство ЮФУ, 2010; Джагарян А. А., Джагарян Н. В. Конституционная ценность муниципальной демократии в России. Ростов н/Д: Издательство ЮФУ, 2012. С. 113 — 142.
1. Местное самоуправление, являясь решающим социально-правовым фактором возникновения и функционирования муниципальных институтов представительной демократии, воплощает в себе тройственное единство институтов гражданского общества, правового положения личности и публичной власти <3>. Этим обусловливаются специфические характеристики муниципальной власти как особой формы публичной власти народа, ее наибольшая приближенность к населению и, соответственно, особый характер соотношения непосредственных и представительных начал. Местное самоуправление в силу своих сущностных характеристик призвано базироваться прежде всего на институтах прямой демократии, широкой активности населения. ——————————— <3> Муниципальное право Российской Федерации / Под ред. Н. С. Бондаря. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2013. С. 200 — 217.
Вместе с тем отношения публично-властной самоорганизации, складывающиеся на местном уровне, предопределяют необходимость создания институциональных форм организационно-властного воздействия, обеспечивающих консолидацию населения и его волеобразование, формирование, структурирование, выражение, реализацию и защиту его интересов, осуществление от имени и под постоянным контролем со стороны местных жителей стратегического планирования и текущего руководства жизнеобеспечением. Выполняющие такие ролевые функции органы местного самоуправления, будучи носителями публично-властных полномочий, являются одновременно формой реализации права граждан на осуществление местного самоуправления через своих представителей. Собственное содержание публичного представительства связано с его специфической функцией — формированием публичной воли <4>. Следовательно, поскольку местное самоуправление как таковое является властью самого местного сообщества, все его органы в принципе должны рассматриваться как состоящие в общей (формально-функциональной, абстрактно-нормативной) представительно-правовой связи с населением. По своей природе они являются не только носителями публично-властных полномочий, но и одновременно формой реализации права граждан на осуществление местного самоуправления через своих представителей. Соответственно, в своей совокупности они образуют публично-властное представительство местного сообщества. Из этого позитивно-нормативного требования (императива) следует исходить при урегулировании их целей, задач, функций, полномочий, форм и порядка деятельности, механизмов контроля и ответственности и т. п. ——————————— <4> Филиппова Н. А. Представительство субъектов Российской Федерации: доктринальные основы и особенности конституционно-правового урегулирования: Автореф. дис. … докт. юрид. наук. Екатеринбург, 2011. С. 14.
2. Сама по себе характеристика органов муниципальной власти как имеющих в основе своего правового статуса представительные начала не может, однако, считаться тождественной их определению в качестве институтов (органов) представительной демократии. Конституция Российской Федерации различает, с одной стороны, осуществление народом своей власти через органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3) — как одну из форм народовластия, а с другой стороны, участие граждан в управлении делами местного самоуправления через своих представителей — как субъективное конституционное право (ч. 1 ст. 32). Поэтому общая (формально-функциональная, абстрактно-нормативная) представительно-правовая связь муниципальных органов с населением предпослана самой Конституцией Российской Федерации, существует в виде конституционного принципа, связывающего и законодателя, и правоприменение, не зависит от порядка формирования того или иного органа. Таким образом, все элементы структуры органов местного самоуправления укладываются в форму опосредованного (через представительство) осуществления народом своей власти. Возникновение же органа муниципальной представительной демократии связано с совпадением публично-властного (ч. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации) и субъективно-правового (ч. 1 ст. 32 Конституции Российской Федерации) элементов представительства: оно происходит, когда конкретный орган приобретает выборный статус и в связи с этим вступает наряду с общей в специальную, организационно-институциональную представительную связь с местным сообществом. При этом следует различать понятия «система муниципальных органов представительной демократии» и «муниципальные органы народного представительства»: первое шире второго и охватывает собой в том числе избираемые единоличные органы муниципальной власти, а не только коллегиальные <5>. ——————————— <5> Отнесение единоличных органов публичной власти, выборных должностных лиц к органам представительной демократии не является общепринятым, и, в частности, это объясняют необходимостью различения функций народного представительства и представительских функций (см.: Варлен М. В. Институт депутатского мандата в теории и практике народного представительства в России: Автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 2012. С. 12). Признавая несовпадение этих понятий, отметим, что само по себе такое различение не влияет на решение обозначенного вопроса, поскольку принципиально важным является не оно, а наличие различных оснований возникновения представительских функций. Поскольку единоличные органы власти, должностные лица являются избираемыми населением и получают свой мандат непосредственно от народа (иного публично-территориального коллектива), то они, бесспорно, выступают именно представителями народа, а не только соответствующего органа публичной власти и, соответственно, связаны напрямую с народом в том числе отношениями контроля и ответственности. Выведение этих субъектов публичной власти за пределы организационной системы представительной демократии не только обедняет существующие отношения публично-правового представительства, но и выводит соответствующих субъектов из-под действия эффективного демократического гражданского контроля.
3. Муниципальная представительно-демократическая система не ограничивается отношениями публично-властного представительства местного сообщества, реализуемыми через органы местного самоуправления, а включает в себя и иные отношения — не публично-властного, общественного представительства. Традиционный подход к выделению представительной системы на основе форм прямой и представительной демократии является довольно условным и небезосновательно критикуется. По мнению А. Н. Кокотова, подобная методология приводит к тому, что мы упускаем из виду существование значительного числа организационных форм гражданской активности, не обеспечивающих прямо осуществление властных полномочий, но помогающих гражданам формулировать, выражать политические, иные публичные интересы, а ведь это тоже способ представительства интересов народа, составляющих его групп в публичной жизни <6>. Поэтому представительную систему, с его точки зрения, нужно раскрывать через политическую организацию общества (объединение всех существующих организационных форм публичного управления), в той части, в какой она обеспечивает представительство людей в публичной сфере <7>. ——————————— <6> Парламентское право России / Отв. ред. А. Н. Кокотов. Екатеринбург: Издательский дом «Уральская государственная юридическая академия», 2008. С. 26 — 27. <7> Там же. С. 32 — 33.
Муниципально-властные органы представительной демократии осуществляют местное самоуправление, они выражают полновластие местного сообщества и занимают руководящее и организующее место в системе муниципальной представительной демократии. В свою очередь, общественные органы муниципальной представительной демократии вовлечены в процесс влияния на осуществление местного самоуправления, обеспечивая участие в нем представителей общественности. Они способствуют более полному и широкому отображению интересов местного сообщества, как и отдельных категорий, групп, коллективов. Это выполняющие в своей основе обеспечительно-гарантирующие функции органы общественного представительства, в числе которых общественные палаты, советы, комитеты, комиссии и им подобные правовые образования, создаваемые из представителей общественности и обеспечивающие вспомогательные (субсидиарные) каналы формирования и выражения интересов населения. В современных условиях качественное разнообразие и роль подобных структур должны возрастать, в особенности это касается муниципальных образований окружного и районного типа. 4. Итак, под представительностью в сфере муниципально-правовых отношений можно понимать целостную (комплексную) характеристику правового качества организационно-властного субъекта местного самоуправления, которая свидетельствует о том, что по своему правовому статусу и процессуальному режиму деятельности он способен действовать от имени, в интересах и под контролем местного сообщества, формировать и выражать его волю и интересы. Из этого следует, кроме всего прочего, что решающим критерием эффективности осуществления представительно-правовой связи населения с соответствующим органом служат результаты его правотворческой, правоприменительной практики в соотношении с законодательно-нормативными и программно-политическими, электоральными целями деятельности по решению вопросов местного значения. В свою очередь, система муниципальных институтов представительной демократии выражает единство взаимосвязанных выборных органов, избираемых должностных лиц муниципальной власти, участвующих в местном самоуправлении общественных институтов представительства, а также определяющих их предназначение, организацию и функционирование правовых механизмов, которое на основе разграничения полномочий и взаимодействия органов местного самоуправления, сочетания единоличного и коллегиального представительства, а также участия граждан в осуществлении местного самоуправления обеспечивает управление муниципальным образованием в соответствии с волей и интересами местного сообщества. 5. Применительно к современному состоянию нашей системы муниципальной представительной демократии крайне важно обеспечить, с одной стороны, ее высокую стабильность и устойчивость, а с другой — достаточную гибкость, адаптивность к изменяющимся условиям. Это предполагает проявление разумной сдержанности, консерватизма в муниципальном законодательстве, которое должно развиваться поступательно, по мере накопления социально-практического опыта, без потрясений, причем любые новеллы должны быть всесторонне обоснованными в научном, социальном и юридическом плане. Но вместе с тем это не исключает нормативно-правовой коррекции, подстройки этой системы в целях повышения ее эффективности. В современных условиях активизации гражданского общества и существующей необходимости качественно усилить взаимосвязи муниципальных органов власти с населением следует поставить вопрос о приближении представительной системы местного самоуправления к местным жителям и о создании более широких возможностей для граждан влиять на положение дел в пределах места жительства через своих представителей. В этом плане целесообразно, во-первых, предусмотреть возможность создания в городских округах, по крайней мере в крупнейших по численности населения (мегаполисы), внутригородских муниципальных образований с самостоятельными представительными органами, разумеется, с сохранением общегородского самоуправления. Во-вторых, урегулировать на уровне федерального закона вопрос создания в населенных пунктах, не являющихся муниципальными образованиями, института избираемых населением старост, обеспечивающих представительство жителей во взаимоотношениях с органами власти <8>. Подобная практика может получить свое распространение, в частности, на основе проведения муниципально-правового эксперимента. ——————————— <8> Попытки создания такого института предпринимаются в отдельных регионах. В Алтайском крае предусмотрено введение старост, чей правовой статус определяется представительными органами поселений (см.: Закон Алтайского края от 7 июня 2012 г. N 45-ЗС «О старосте сельского населенного пункта Алтайского края» // Алтайская правда. 2012. 16 июня). В Ульяновской области сельские старосты, назначаемые Губернатором на основании предложений жителей сельских населенных пунктов, содействуют Губернатору в реализации его полномочий в сфере организации местного самоуправления (см.: Закон Ульяновской области от 6 октября 2011 г. N 168-ЗО, в ред. от 28 июня 2012 г. «О сельских старостах» // Ульяновская правда. 2011. 12 октября). В Ленинградской области введение избираемых старост на части территории муниципального образования — в небольших по численности, удаленных от административного центра поселения населенных пунктах — нацелено на обеспечение оперативного управления и представительства интересов жителей (см.: проект Областного закона «О содействии развитию на части территорий муниципальных образований Ленинградской области иных форм местного самоуправления, осуществляемых населением непосредственно», внесен 15 мая 2012 г. // URL: http://www. lenoblzaks. ru/content/data/store/images/f_3480_24371_1.PDF).
6. Характеристики и уровень развития системы муниципальной представительной демократии (отдельных подобных институтов) напрямую связаны с существующей системой местного самоуправления, ее пространственными, функционально-компетенционными и иными факторами. Муниципально-правовые отношения представительства должны быть реализованы тем более широко, разнообразно и интенсивно, чем ближе конкретный территориальный уровень муниципальной власти подходит к населению, чем более непосредственно вопросы, решаемые органами местного самоуправления, связаны с повседневными нуждами, потребностями, интересами местных жителей. Представительные органы, призванные обеспечивать формирование и выражение воли населения и осуществлять основную функцию муниципального правотворчества, отмечается в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 18 мая 2011 г. N 9-П <9>, должны получать легитимацию напрямую от населения путем выборов прежде всего в наиболее приближенных к населению муниципальных образованиях (поселениях). В муниципальных образованиях, созданных по территориальному (районному) принципу, с учетом особенностей их природы приемлемы и иные формы легитимации. ——————————— <9> См.: абзац второй п. 3.2 мотивир. части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 18 мая 2011 г. N 9-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 22. Ст. 3239.
Подобная дифференциация обоснована и в отношении порядка наделения полномочиями глав различных по типу муниципальных образований. Для поселений наиболее адекватным способом замещения этой должности являются прямые выборы. Что же касается муниципальных районов и городских округов, то они должны иметь возможность проводить выборы глав либо непосредственно населением, либо представительным органом из своего состава — с учетом конкретной специфики и необходимости достижения баланса местных и государственных интересов. В этом усматривается перспектива для корректировки действующего законодательства. Установление же унифицированной модели выборов глав во всех муниципальных образованиях <10> не учитывало бы сложившиеся различия в подходах к решению этого вопроса <11>, избыточно ограничивало население в самостоятельном определении организационного механизма муниципальной власти, стесняло действие принципа многообразия организационных форм муниципальной демократии. ——————————— <10> См.: проект N 133727-6 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением перечня выборных муниципальных должностей» (внесен Правительством РФ 31 августа 2012 г.) // URL: http://asozd2.duma. gov. ru. <11> По данным на 1 июля 2012 г., в 12 200 сельских поселениях (65% от их общего количества) реализована модель совмещения главой муниципального образования должностей главы местной администрации и председателя представительного органа, при этом в 48% случаев глава избирается на муниципальных выборах, а в 52% — представительным органом из своего состава. Среди муниципальных образований, использующих иной вариант организации управления, в 4294 из них глава избирается представительным органом, а в 6161 — на муниципальных выборах, и в подавляющем большинстве случаев (95%) он выступает как глава местной администрации. См.: Итоги ежегодного мониторинга развития местного самоуправления в Российской Федерации за 2011 г., проводимого Министерством регионального развития Российской Федерации // URL: http://minregion. ru/upload/documents/2012/08/270812/270812_itogi_1.pdf.
7. В условиях местного самоуправления, в особенности в муниципальных образованиях низового уровня, крайне важным является обеспечение максимально тесных (прямых) контактов населения с органами местного самоуправления. В принципиальном плане из этого исходит и Конституционный Суд Российской Федерации (например, Определение от 7 февраля 2012 г. N 252-О-О <12>). Соответственно, представительно-правовые связи между муниципальными органами власти и населением должны по возможности иметь наиболее непосредственный характер, не осложненный наличием в них иного, например, партийно-представительного элемента. ——————————— <12> См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 7 февраля 2012 г. N 252-О-О по жалобе гражданки Семеневой Ларисы Александровны на нарушение ее конституционных прав положениями пункта 6 статьи 37 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Архив КС РФ. 2012.
Между тем анализ показывает усиление тенденции к партизации муниципальных выборов, что выражается в стремлении федерального законодателя придать политическим партиям статус их главенствующих участников. Хотя такое регулирование призвано обеспечить развитие национальной партийной системы, политическую консолидацию общества, повышение уровня профессионализма и ответственности в публичном управлении, нельзя не видеть издержки подобного подхода. Это проявляется прежде всего в неуместной, реализуемой через партийную вертикаль централизации местного самоуправления, и одновременно с этим происходит его политизация, когда решение конкретно-практических вопросов местной жизни ставится в зависимость от партийных интересов. Вместе с тем надо отметить, что процессу партизации муниципальных выборов неизбежно сопутствует другой, во многом обратный ему процесс «муниципализации» партий, которые отвлекаются от стратегических вопросов государственного развития <13>. С учетом специфики природы местного самоуправления и складывающихся в этой сфере отношений представительной демократии муниципальная электорально-правовая политика требует пересмотра. Необходимо обеспечивать деполитизацию и департизацию муниципальных выборов, ввести обязательную мажоритарную избирательную систему, по крайней мере для всех поселений. ——————————— <13> См.: Муниципальное право Российской Федерации / Под ред. Н. С. Бондаря. С. 339 — 340.
