(Некрасов С. И.) («Конституционное и муниципальное право», 2013, N 1)
ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ: ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТНАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА <*>
С. И. НЕКРАСОВ
——————————— <*> Nekrasov S. I. Territorial organization of public power: concept and essence description.
Некрасов Сергей Иванович, профессор кафедры конституционного и международного права Государственного университета управления (г. Москва), кандидат юридических наук.
В статье обосновывается вывод о целесообразности более активного использования в науке и политико-правовой практике категории «территориальная организация публичной власти», предложена дефиниция и представлена общая концептуальная характеристика правового института и правовой теории территориальной организации публичной власти, показана система образующих ее категорий, принципов и закономерностей.
Ключевые слова: территориальное устройство государства; территориальная организация публичной власти; правовая теория; правовой институт; правовой принцип; закономерность.
The article substantiates the conclusion about the expediency of more active use of the science and the political-legal practice of the category of «territorial organization of public power», proposed definition and provides an overview of the conceptual characteristics of legal institute and legal theory of the territorial organization of public power, the system is forming its categories, principles and laws.
Key words: territorial structure of the state; territorial organization of the public power; legal theory; legal institute; legal principle; law.
Преобладающее в юридической и политологической литературе деление государств в зависимости от формы их территориального устройства на федеративные, унитарные и региональные далеко не всегда соответствует реалиям современной государственно-правовой действительности, «традиционные» свойства федеративной и унитарной государственности не во всем отвечают критериям квалифицирующих признаков, поскольку не позволяют четко отграничить одно явление от другого, а форма (формы) и степень централизации-децентрализации власти в современном государстве не находятся в прямой зависимости от формы территориального устройства <1>. В этой связи государствоведческая наука вправе предложить новую (или развить и насытить уже обозначенную) теоретическую конструкцию, позволяющую эффективно типизировать (классифицировать) различные правовые схемы, модели властвования через призму территориальной организации государства. Такой научно-теоретической конструкцией (и соответствующим правовым институтом), на наш взгляд, могла бы стать территориальная организация публичной власти. Попытаемся подтвердить эту гипотезу некоторыми теоретическими суждениями (основанными, в свою очередь, на эмпирическом, фактологическом материале). ——————————— <1> См., напр.: Данилов С. Ю. Общее состояние и перспективы федерализма // Конституционный строй России: пятнадцать лет пути: Труды кафедры конституционного и муниципального права ГУ — ВШЭ. Вып. 3 / Отв. ред. Е. К. Глушко, С. Ю. Данилов. М., 2008. С. 29, 43; Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. 2-е изд., испр. и доп. М., 2000. С. 14; Глигич-Золотарева М. В. Теория и практика федерализма: системный подход / Науч. ред. Н. М. Добрынин. Новосибирск, 2009. С. 54; Безруков А. Реформы и судьба российского федерализма // Федерализм. 2005. N 3; Федерализм в России и Канаде: Курс лекций. М., 2009. С. 12; Ким Ю. В. Федеративный режим. М., 2007. С. 6 — 25; Чертков А. Н. Территориальное устройство Российской Федерации: правовые основы. М., 2009; Его же. Правовое регулирование территориального устройства России: концепция и прогноз: Дис. … докт. юрид. наук. М., 2012.
Термин «территориальная организация публичной власти» используется в юридической литературе <2>, однако пока нам не удалось обнаружить его выверенного, научно обоснованного содержательного наполнения. Более того, категории «территориальная организация публичной власти» и «территориальное (государственно-территориальное) устройство» часто отождествляют <3>. Полагаем, что такой подход (имеющий бесспорное право на существование) не вполне выверен. В соотнесении понятий «форма территориального устройства государства» и «территориальная организация публичной власти в государстве» последнее представляется значительно более широким по объему и содержанию. ——————————— <2> Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник. В 4-х т. / Отв. ред. Б. А. Страшун. М., 1995. Т. 2. С. 352; Сравнительное конституционное право / Отв. ред. В. Е. Чиркин. М., 1996. С. 468; Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2005. С. 182; Его же. Государствоведение: Учебник для магистрантов по направлению «Юриспруденция». 3-е изд., испр. и доп. М., 2012. С. 201; Ким Ю. В. Указ. соч. С. 26; Конституция в XXI веке: Сравнительно-правовое исследование: Монография / Отв. ред. В. Е. Чиркин. М., 2001. С. 396; Васильева Т. А. Концепция территориальной организации публичной власти в современном конституционализме // Философия права и конституционализм (материалы четвертых философско-правовых чтений памяти академика В. С. Нерсесянца, 2 октября 2009 г.). М., 2010. <3> См., в частности: Добрынин Н. М. Основы конституционного (государственного) права Российской Федерации: 100 вопросов и ответов. Практическое руководство. Современная версия новейшей истории государства. 2-е изд., доп. Новосибирск, 2010. С. 352; Сравнительное конституционное право… С. 468 — 469; Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран… С. 182.
В категории «территориальная организация публичной власти» просматриваются две основные составляющие (два «кита») — власть и территория. При этом сущность предлагаемого института может быть выявлена только на основе диалектического единства всех его структурных элементов (метафизический анализ территории и власти не обеспечит целостного восприятия территориальной организации публичной власти). Более того, и в преобладающем пока в науке подходе (основанном на традиционной классификации государств по форме территориального устройства) все территориальные аспекты (территориальное устройство и территориальное деление государств, виды и статус составных территориальных единиц, симметрия и асимметрия, централизация и децентрализация в территориальной организации государства и т. д.) имеют непосредственную привязку к организации и построению власти <4>. Примечательна в рассматриваемом ключе и правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, изложенная в Постановлении от 24 января 1997 г. N 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» <5>: территориальное устройство государства есть способ организации публичной власти, основа построения и функционирования системы органов государственной власти. ——————————— <4> Бабурин С. Н. Территория государства: правовые и геополитические проблемы. М., 1997. С. 10; Ким Ю. В. Указ. соч. С. 102; Добрынин Н. М. Основы конституционного (государственного) права Российской Федерации… С. 35; Федерализм: теория, институты, отношения (Сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б. Н. Топорнин. М., 2001. С. 13; Чиркин В. Е. Государствоведение. С. 200; Конституционное (государственное) право зарубежных стран… С. 352; Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов / Под общ. ред. М. В. Баглая, Ю. И. Лейбо, Л. М. Энтина. М., 2000. С. 125; Шаповал В. Н. Сравнительное конституционное право. Киев, 2007. С. 137; Конституция в XXI веке… С. 397. <5> Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 5. Ст. 708.
Предложим дефиницию рассматриваемой категории. Территориальная организация публичной власти — один из важнейших компонентов устройства государства и конституционной модели построения власти в нем, обусловливающий территориальное деление, а также организацию, функционирование и взаимодействие органов публичной власти на различных территориях и уровнях данного государства. Если территориальную организацию публичной власти рассматривать как правовой институт, то под ним следует понимать совокупность правовых норм, регламентирующих территориальное деление… (далее — по тексту). Если же предложенную дефиницию рассматривать в качестве научной правовой теории (теоретико-правовой концепции), то ее следует понимать через призму совокупности непротиворечивых категорий, принципов, законов и закономерностей (а при более глубокой разработке теории территориальной организации публичной власти здесь обнаружатся и новые презумпции, аксиомы, фикции и т. п.). В правовом институте территориальной организации публичной власти можно выделить более дробные группы правовых норм (субинституты), регламентирующие, в частности: территориальное (государственно-территориальное, политико-территориальное) устройство и административно-территориальное деление государства; статус основных составных частей, а также иных административно-территориальных единиц государства; организацию и систему публичной власти на субнациональном (региональном) уровне; разграничение властных полномочий между общенациональными и региональными органами публичной власти; конституционную модель местной публичной власти; межуровневое взаимодействие в государстве; систему преодоления юридических коллизии и конституционно-правовой ответственности в межуровневых отношениях органов публичной власти. Любая теория возникает не на пустом месте, не может быть следствием исключительно интуитивного озарения, равно как и абстрактных теоретических рассуждений — теория базируется на имеющемся знании и многообразном опыте. Кроме того, теория систем позволяет рассматривать ту или иную научную теорию в качестве общей, синтетической, включающей в себя (полностью или частично) другие теории, которые применительно к данной теории выступают в качестве частных. В этом ключе теория территориальной организации публичной власти не отрицает обстоятельно разработанные теории федерализма, регионализма, полицентризма, синергетики, автономии, местного управления и самоуправления, компетенции и др., она не противоречит указанным теориям, не заменяет и не подменяет, а вбирает их, что позволяет обеспечить значительно более широкий взгляд (а соответственно, и более всесторонний доктринальный анализ) на такое многогранное явление, как организация публичной власти в государстве в контексте его (государства) территориального устройства. Широта подхода здесь проявляется в том, что территориальное деление государства, правовой статус его составных частей и организация власти в них, степень и формы централизации и децентрализации власти, наличие в государстве территориальной и иных видов автономии, организация местной власти и другие вопросы могут рассматриваться не в жесткой увязке с федеративной или унитарной формами территориального устройства, англосаксонской, континентальной или иными моделями местного самоуправления. Соответственно, предлагаемая теория может успешно оперировать такими категориями, как «государство», «публично-правовое образование», «муниципальное образование», «суверенитет», «территория», «территориальное устройство», «государственная власть», «публичная власть», «местное самоуправление», «компетенция», «федерация», «федерализм», «унитаризм», «регионализм», «полицентризм», «децентрализация», «деконцентрация», «автономия», «территориальная автономия», «корпоративная автономия», «субсидиарность» и др. В первом приближении (в качестве концептуальных набросков) можно предположить включение в теорию территориальной организации публичной власти следующих правовых принципов: конституционного закрепления основных положений территориальной организации публичной власти; государственного единства и единства системы публичной власти; диалектического единства институционального и территориального в организации публичной власти; оптимального сочетания централизации и децентрализации в организации государства и построении системы публичной власти; автономности публично-правовых образований внутри государства и компетенционной самостоятельности их органов публичной власти в установленных конституцией пределах; единства правовой системы государства; выверенного межуровневого взаимодействия в организации и функционировании системы публичной власти в государстве, наличия развитой системы преодоления юридических коллизий в отношениях между органами публичной власти различных уровней; сочетания солидарности и субсидиарности в деятельности органов публичной власти различных уровней и др. Система и содержание правовых принципов территориальной организации публичной власти (как и любых иных правовых принципов — основополагающих, значимых для юридической науки и практики идей, положений) могут изменяться и дополняться, в частности, вследствие трансформации мировоззренческих установок, развития эмпирического опыта, научного знания, появления новых теоретических положений <6>. ——————————— <6> См.: Богданова Н. А. Система науки конституционного права. М., 2001. С. 166.
Моделирование и построение территориальной организации публичной власти в государстве должно учитывать ряд закономерностей: усложнения внутригосударственного территориального деления в зависимости от размера и населенности территории; зависимости между полиэтнической, мультикультурной, многоконфессиональной структурой общества и учреждением в государстве территориальной и иных видов автономии; возрастания роли права в регулировании межэтнических, межкультурных и межконфессиональных отношений в условиях несовпадения территориального, правового и культурно-религиозного пространства в целях защиты преобладающей на определенной территории культурной среды; отсутствия прямых корреляционных связей между степенью централизации-децентрализации в системе публичной власти и формой территориального устройства государства; периодической смены (перераспределения в объеме) тенденций централизации и децентрализации в процессе функционирования публичной власти; обусловленности создания специальных административно-территориальных единиц (административно-территориальных единиц с особым статусом) усложнением задач государственного управления; учета экономических, географических, исторических и иных факторов при образовании административно-территориальных (территориально-управленческих) единиц (территориальное устройство государства и границы его основных составных частей в данном случае опять же не являются определяющими факторами); зависимости между количеством уровней публичной власти и степенью коллизионности правовой системы государства; зависимости конституционной модели местной публичной власти от историко-правовой традиции государства (и отсутствия прямой зависимости между моделью местного самоуправления и управления и формой территориального устройства); все большей распространенности сочетания местного самоуправления и местного государственного управления в государствах с различными конституционно-правовыми моделями властвования; влияния интеграционных и глобализационных процессов на построение и функционирование национальных систем органов публичной власти и их правовой статус и др. Содержательное наполнение предложенных и иных категорий, принципов и закономерностей теории территориальной организации публичной власти составляет одну из задач современной юридической науки. Теория территориальной организации публичной власти является не только синтетической, непротиворечивой, достаточно простой для восприятия и применения, но и развивающейся системой знания — могут трансформироваться, изменяться, дополняться все ее структурные компоненты (категории, принципы, закономерности), свои коррективы может внести политико-правовая практика, данная теория может быть даже опровергнута другой теорией (но «…в конечном счете только опыт вынесет решающий приговор») <7>. Однако в предлагаемой конфигурации рассматриваемая теория выполняет не только познавательную, но и методологическую функцию, сама может рассматриваться в качестве метода научного анализа, метода выведения нового знания <8>. ——————————— <7> Эйнштейн А. Физика и реальность. М., 1965. С. 260. <8> Джегутанов Б. К., Стрельченко В. И., Балахонский В. В., Хон Г. Н. История и философия науки. СПб., 2006. С. 286 — 287.
В частности, различные структурные компоненты территориальной организации публичной власти могут выступать критериями для соответствующей классификации государств. Так, в зависимости от степени жесткости системы публичной власти, взаимоотношений центрального и регионального уровней властвования все современные государства (как федеративные, так и унитарные в традиционном понимании) могут быть подразделены на централизованные (Казахстан, Беларусь, Польша, Индия, Россия) и децентрализованные (США, Испания, Великобритания, Италия); в зависимости от статуса составных частей — на симметричные (ФРГ, Польша) и асимметричные (Украина, Молдова, Испания, Индия, Россия); в зависимости от конституционной модели местной публичной власти — на государства с развитой системой местного самоуправления (Великобритания, США), государства с системой государственного управления на местах (Китай, Вьетнам, Лаос) и государства с сочетанием местного самоуправления и местного государственного управления (Франция, Казахстан, Абхазия, Индия, Россия). Возможны и иные классификации, например, в зависимости от количества уровней публичной власти (двух-, трех-, четырехзвенные модели), в зависимости от степени интеграции государств в мировое сообщество и избранной концепции соотношения международного и национального права (компетенционного участия национальных органов публичной власти различных уровней в решении межгосударственных вопросов и деятельности наднациональных властных институтов) и др. На основе предложенной теоретико-правовой конструкции территориальной организации публичной власти возможно проведение развернутого анализа конкретной конструкции территориальной организации власти в любом (!) современном государстве, дедуктивное представление содержательного наполнения ее основных элементов применительно к конкретным конституционным моделям государственности и властвования.
