(Дугенец А. С.) («Административное право и процесс», 2009, N 5)
РЕЦЕНЗИЯ НА УЧЕБНИК Ю. А. ДМИТРИЕВА, И. А. ПОЛЯНСКОГО, Е. В. ТРОФИМОВА «АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО» <*>
А. С. ДУГЕНЕЦ
——————————— <*> Дмитриев Ю. А., Полянский И. А., Трофимов Е. В. Административное право. М.: Эксмо, 2009. 928 с.
Дугенец А. С., заслуженный юрист Российской Федерации, профессор, доктор юридических наук.
Появление новых административно-правовых явлений и институтов, совершенствование ранее существовавших и упразднение изживших себя представляет собой сложный закономерный процесс, требующий отражения в учебной литературе. Выход в свет качественных учебников по административному праву, написанных с учетом действующего законодательства, в соответствии с требованиями государственного образовательного стандарта, но одновременно с авторских позиций, является результатом долгого и кропотливого труда и заслуживает пристального внимания научно-педагогической общественности. Рецензируемый учебник подготовлен коллективом авторов — преподавателей высшей школы. Учебник ориентирован на студентов и преподавателей юридических вузов и раскрывает все основные разделы современного российского административного права. В учебнике ясно и на конкретных примерах разъяснены основополагающие понятия административно-правовой науки и термины административного законодательства. Учебник выгодно отличается широким охватом нормативного материала, позволяет читателю уяснить систему актов административного законодательства применительно к отдельным сферам и отраслям государственного управления. Учебник в достаточно полном объеме, но в лаконичной форме содержит характеристику административного права как отрасли права и науки, правового положения субъектов административного права, форм и методов государственного управления, административного процесса, административной ответственности. Кроме того, в учебнике проанализированы правовые, организационные и функциональные основы государственного управления во всех отраслях административно-политической, экономической, социально-культурной и межотраслевой сфер. Авторы учли положительный и негативный учебно-методический опыт издания отечественных учебников по административному праву и внесли свои коррективы в данное издание, как в содержательном, так и в структурном отношении. Учебное пособие имеет традиционную структуру, включающую общую и особенную части. В общей части раскрыты основные вопросы государственного управления, сущность исполнительной власти, предмет, метод и принципы административного права, механизм административно-правового регулирования, рассмотрены общие вопросы науки административного права, административно-правовые нормы и отношения, источники административного права, субъекты административного права, публичная служба, формы и методы государственного управления, способы обеспечения законности в государственном управлении, административно-правовые режимы, административный процесс и административная ответственность. В особенной части последовательно изложены содержание основных отраслей государственного управления, формы, методы и организация управления в административно-политической, экономической, социально-культурной и межотраслевой сферах. Кроме того, в учебнике, в отличие от ряда других аналогичных изданий, дополнительно отражены общие вопросы, необходимые для более адекватного понимания таких значимых институтов административного права, как органы исполнительной власти и государственная служба. В частности, авторы включают в предмет изучения дисциплины понятия публичной службы и органов публичной администрации, которые активно используются в научных исследованиях, но по непонятным причинам слабо применяются в учебном процессе. В учебнике дана краткая характеристика публичной службы и ее видов. В этом разделе авторы выражают собственное представление о публичной службе как о едином по существу, но одновременно многообразном юридическом явлении, имеющем межотраслевой характер и сложно построенное правовое регулирование. До настоящего времени в учебных изданиях не поднимался вопрос об административно-правовом характере и значении таких институтов, как служба на государственных и муниципальных должностях и служба в государственных и муниципальных учреждениях. В то же время очевидно, что конституционно-правовая и муниципально-правовая природа властных полномочий лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, не препятствует осуществлению административно-правового регулирования порядка прохождения этими лицами публичной службы и ее условий. Сходная проблема выявляется и в отношении службы в государственных и муниципальных учреждениях. Публичное некоммерческое назначение этого рода организаций в настоящее время все более наполняется и собственно административно-правовым содержанием. Причем речь следует вести не только о наличии вертикально выстроенных властных отношениях между органами государственного и муниципального управления и подведомственными им учреждениями, не только о предоставлении этими учреждениями публичных услуг населению в целях реализации конституционных прав граждан, но и об особенностях собственно внутриорганизационных отношений между служащими названных учреждений. Эти особенности, в которых ярко проявляются административно-правовые черты, присущи, прежде всего, условиям службы: порядку финансирования, системе оплаты труда, режиму различных видов тайны, режиму труда и отдыха. Авторы учебника осветили некоторые актуальные вопросы в современном составе властных участников административных правоотношений. Не прибегая к термину «органы государственного управления», который с советского периода несет особую смысловую нагрузку и не в полной мере соответствует принципу самостоятельности местного самоуправления как основе конституционного строя современной России, авторы используют более удачный термин «органы публичной администрации». Этот термин охватывает как государственный, так и муниципальный уровни публичной власти, причем независимо от организационно-правового статуса органа публичной администрации. В учебнике хорошо показана роль в государственном управлении разнообразных органов публичной администрации, не относящихся к органам исполнительной власти, в том числе Администрации Президента РФ, Совета Безопасности РФ, Счетной палаты РФ, Банка России, Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования, органов местного самоуправления и ряда других. Ознакомление студентов с ролью этих органов в государственном управлении совершенно необходимо, равно как важно показать студентам тонкую грань между административно-правовой составляющей в деятельности такого рода органов от конституционно-правового, муниципально-правового, финансово-правового и других аспектов их организации и функционирования. Эту задачу рецензируемый учебник решает вполне успешно. Особо выделяется в учебнике тщательная проработка тем особенной части административного права. Вопросы особенной части административного права излагаются обстоятельно и понятно. Авторы дают читателю ясное представление о действующей системе нормативных правовых актов, регулирующих отдельные отрасли и сферы государственного управления, рассматривают применительно к этим отраслям и сферам основные принципы, формы и методы управленческой деятельности, систему органов публичной администрации и их правовой статус. Методика подачи материала позволяет читателю составить хорошее представление о каждой из многочисленных отраслей государственного управления в современной России. Рассмотрение каждой из этих отраслей авторы начинают с анализа понятия и содержания отрасли управления как отдельной части государственной и общественной жизни, а в последующем изложении раскрывают нормативный аспект этой отрасли управления. Последний момент чрезвычайно важен, поскольку студенты обычно не могут самостоятельно разобраться в системе (точнее, бессистемности) действующего административного законодательства и вычленить в нем нормативные положения, наиболее существенные для данной отрасли государственного управления. В этом отношении содержащийся в учебнике краткий обзор важнейших федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в отдельных отраслях государственного управления, предлагает для студента фундамент знаний действующего административного законодательства и задает направление для дальнейшего его самостоятельного изучения. В учебнике подробно изложены вопросы государственного управления в административно-политической сфере. Самостоятельные параграфы посвящены таким важным концептуальным документам, как Военная доктрина РФ и Концепция национальной безопасности РФ. Авторами обстоятельно раскрыты сущность обороны, гражданской и территориальной обороны, мобилизационной подготовки и мобилизации, основное содержание воинской и военно-транспортной обязанности, а также военная организация Российского государства, ее структура и организация военного управления. При рассмотрении вопросов обеспечения национальной безопасности авторы не ограничиваются организационно-правовыми основами управления в данной сфере, а излагают также основные формы и методы деятельности органов, обеспечивающих национальную безопасность. В учебнике отражены такие направления обеспечения национальной безопасности, как контрразведывательная деятельность, борьба с терроризмом, борьба с преступностью, разведывательная деятельность, пограничная деятельность, обеспечение информационной безопасности, защита государственной тайны и государственная охрана. В рамках изучения отрасли внутренних дел в учебнике освещены такие значимые административные процедуры, как регистрация граждан по месту жительства и месту пребывания, лицензирование приобретения и регистрация оружия, лицензирование частной сыскной и охранной деятельности, а также административно-правовые основы обеспечения безопасности дорожного движения, осуществления оперативно-розыскной деятельности, профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. В учебнике раскрыты система органов внутренних дел, задачи и структура криминальной милиции и милиции общественной безопасности, а также основы организации внутренних войск МВД России. На должном уровне в учебнике освещены правовые позиции ведущих отечественных ученых-административистов. Ознакомление студентов с существующей палитрой мнений по сложным вопросам административного права позитивно сказывается на уровне развития профессионально-юридического и научно-поискового творческого мышления учащихся. Полнота изложения материала, логичная структура и доступный язык делают данный учебник хорошим подспорьем для изучения студентами такой сложной и обширной дисциплины, какой является административное право. Хорошее знание авторами современной системы государственного управления, действующего административного законодательства и практики его применения, а также современной научной и учебной литературы делает данный учебник интересным и полезным не только для студентов, но и для преподавателей юридических вузов.
