Правовые проблемы реализации органами местного самоуправления полномочий по охране и сохранению объектов культурного наследия местного (муниципального) значения

(Панфилов А. Н.) («Конституционное и муниципальное право», 2006, N 6)

ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ ПО ОХРАНЕ И СОХРАНЕНИЮ ОБЪЕКТОВ КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ МЕСТНОГО (МУНИЦИПАЛЬНОГО) ЗНАЧЕНИЯ

А. Н. ПАНФИЛОВ

Панфилов А. Н., заместитель председателя Комитета по охране и использованию объектов историко-культурного наследия Тюменской области.

Одна из главных задач проводимой на современном этапе реформы государственного управления и местного самоуправления — четкое разграничение предметов ведения и полномочий между органами публичной власти. В настоящее время эта задача в основном решена путем принятия ряда федеральных законов. Одним из ключевых явился новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». С 1 января 2006 г. вступили в силу положения данного Федерального закона, закрепляющие за каждым видом муниципального образования собственный круг вопросов местного значения. В перечень вопросов местного значения, закрепляемых за такими муниципальными образованиями, как поселения и городские округа, включены охрана и сохранение объектов культурного наследия местного (муниципального) значения. Согласно ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения независимо от вида муниципального образования было отнесено сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности. Новая формулировка указанного вопроса местного значения в отличие от прежней содержит ряд противоречий, которые требуют, на наш взгляд, правового разрешения <*>. ——————————— <*> См.: Панфилов А. Н. Перспективы осуществления полномочий в области охраны и сохранения объектов культурного наследия // Наследие народов Российской Федерации. 2004. N 1. С. 40 — 41.

Прежде всего, следует отметить, что в настоящее время объектов культурного наследия местного (муниципального) значения фактически нет. Данная категория историко-культурного значения объектов культурного наследия предусмотрена Федеральным законом от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее также — Закон об объектах культурного наследия). Однако согласно ст. 64 этого же Закона Единый государственный реестр объектов культурного наследия народов Российской Федерации (далее — реестр) сформирован из объектов культурного наследия федерального и регионального значения <*>. ——————————— <*> Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» // Российская газета. 2002. 29 июня.

Законом об объектах культурного наследия определено, что формирование (включение в реестр и исключение из реестра объектов культурного наследия) и ведение реестра осуществляется совместно органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Это положение не изменено Федеральными законами от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ и от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ, внесшими изменения во многие нормативные правовые акты Российской Федерации в связи с принятием нового Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации <*>. ——————————— <*> См., например: ст. 143 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 2004. 31 авг.

Таким образом, участие органов местного самоуправления в формировании реестра законодательно не урегулировано. Законом об объектах культурного наследия к компетенции органов местного самоуправления в части формирования реестра отнесено лишь рассмотрение и согласование вопросов о включении в реестр объектов в случаях, предусмотренных данным Законом. Появление памятников истории и культуры местного значения возможно за счет изменения (понижения) категории историко-культурного значения объектов, включенных в реестр, либо посредством включения в реестр новых объектов. Однако отсутствие нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, регулирующих порядок формирования и ведения реестра, порядок проведения историко-культурной экспертизы, не позволяет решить эту проблему в ближайшее время. При ее рассмотрении нельзя не учитывать также и то, что согласно закрепленному Законом об объектах культурного наследия положению порядок принятия решения о включении объекта культурного наследия местного значения в реестр должен определяться законом субъекта Российской Федерации. Так, Законом Тюменской области «О государственной охране, сохранении и использовании объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) в Тюменской области» определено, что решение о включении объектов культурного наследия местного значения в реестр принимается высшим исполнительным органом государственной власти Тюменской области в установленном им порядке <*>. ——————————— <*> Закон Тюменской области от 16 февраля 2004 г. N 204 (в редакции Закона Тюменской области от 28 декабря 2004 г. N 339) «О государственной охране, сохранении и использовании объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) в Тюменской области» // Тюменские известия. 2004. 20 февр.

Указанные обстоятельства являются основным препятствием в реализации органами местного самоуправления поселений и городских округов рассматриваемого вопроса местного значения. Проблематичным, с нашей точки зрения, является закрепление за поселениями и городскими округами полномочий по сохранению памятников истории и культуры местного значения, расположенных в их границах. С появлением в пределах территорий поселений и городских округов памятников истории и культуры местного значения у органов местного самоуправления данных муниципальных образований возникнет обязанность по организации и проведению на этих объектах ремонтно-реставрационных работ <*>. При этом в соответствии с п. 1 ст. 48 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» памятники истории и культуры муниципального значения могут находиться как в собственности Российской Федерации и ее субъектов, так и в частной собственности. ——————————— <*> Согласно ст. 40 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» под сохранением объекта культурного наследия понимаются направленные на обеспечение физической сохранности объекта культурного наследия ремонтно-реставрационные работы.

В данном случае вряд ли можно говорить о том, что сохранение объекта культурного наследия местного значения, не находящегося в муниципальной собственности, является вопросом непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которого должно осуществляться населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Право и обязанность органа местного самоуправления обеспечивать сохранение объекта культурного наследия муниципального значения, в отношении которого не зарегистрировано право муниципальной собственности, является еще одним противоречием, которое может разрешиться путем внесения изменений в законодательство. Учитывая то, что проведение ремонтно-реставрационных работ на памятниках сопряжено со значительными финансовыми затратами, законодательное разрешение данного вопроса представляется весьма необходимым. Наиболее оптимальным, по нашему мнению, является внесение изменений в Федеральные законы от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ и от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ в части разграничения полномочий по сохранению объектов культурного наследия между органами публичной власти (субъектов Российской Федерации и муниципальных образований) не по категории историко-культурного значения, а по форме собственности <*>. Такое разграничение полномочий будет соответствовать ст. 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которой собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором. ——————————— <*> Правительством Российской Федерации внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий», направленный в том числе и на разрешение данного противоречия.

Требует своего правового разрешения проблема, связанная с возможностью осуществления органами местного самоуправления поселений полномочий по охране объектов культурного наследия муниципального значения. Согласно вводной части Закона об объектах культурного наследия государственная охрана памятников истории и культуры является одной из приоритетных задач органов местного самоуправления. В соответствии со ст. 6 указанного Закона органами местного самоуправления поселений в установленном порядке должны приниматься меры (правовые, организационные, финансовые, материально-технические и др.), направленные на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия муниципального значения, предотвращение их разрушения или причинения им вреда, контроль за сохранением и использованием таких объектов. Осуществление государственной охраны памятников предполагает организацию соответствующей службы, укомплектованной специалистами, либо наличие в штате муниципального органа власти необходимого количества специалистов. Однако в отличие от городских округов в большинстве поселений по объективным причинам отсутствуют необходимые условия для выполнения требований законодательства в области охраны и сохранения объектов культурного наследия (отсутствие квалифицированных кадров, технических, правовых, финансовых и иных условий). Об обеспокоенности такой ситуацией в ряде субъектов Российской Федерации свидетельствует законодательная инициатива Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан, внесшего в Государственную Думу проект федерального закона, направленный на перераспределение отдельных вопросов местного значения между поселениями и муниципальными районами <*>. ——————————— <*> См.: http://asozd. gov. ru.

По нашему мнению, данный вопрос местного значения может эффективно решаться лишь на уровне муниципального района и городского округа. Разрешение этой проблемы возможно двумя путями: — посредством внесения изменений в Федеральный закон N 131-ФЗ в части перераспределения полномочий в области охраны и сохранения памятников истории и культуры между поселением и муниципальным районом; — посредством заключения соглашений между органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления муниципальных районов о передаче осуществления части полномочий. Предпочтительным представляется первый путь, поскольку соглашение — это всегда совпадающее волеизъявление сторон. Кроме того, передача осуществления части полномочий предполагает передачу финансовых средств на другой уровень управления. Вряд ли для выполнения этих полномочий органы местного самоуправления большинства поселений добровольно предоставят субвенции из своих и без того скудных бюджетов в бюджет муниципального района, в состав которого они входят. Скорее, органы местного самоуправления вообще не будут осуществлять эти полномочия, так же как и во многих субъектах Российской Федерации в настоящее время фактически не реализуются в полном объеме полномочия по охране и сохранению объектов культурного наследия регионального значения <*>. ——————————— <*> См.: Работкевич А. В. Задачи государственной политики и приоритеты деятельности в сфере сохранения культурного наследия // Наследие народов Российской Федерации. 2004. N 2. С. 7.

Проводимая реформа местного самоуправления предполагает кардинальные изменения в региональном законодательстве. Согласно ст. 85 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации до 1 января 2006 г. приводят в соответствие с требованиями данного Федерального закона свои конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты. В соответствие с его положениями до 1 ноября 2005 г. должны были быть приведены законы субъектов Российской Федерации, которыми органы местного самоуправления наделены отдельными государственными полномочиями. Указанные требования чрезвычайно важны, поскольку действующие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, изданные по вопросам охраны и сохранения объектов культурного наследия, нередко содержат положения, фактически наделяющие органы местного самоуправления государственными полномочиями. При этом субвенции из бюджетов субъектов Российской Федерации на осуществление государственных полномочий не предусматриваются. Например, согласно п. 1 ст. 11 Закона Республики Адыгея «О государственной охране памятников истории и культуры» органы местного самоуправления несут ответственность за охрану и использование памятников культуры в пределах их территорий и компетенции <*>. Указанной статьей к компетенции органов местного самоуправления отнесены: ——————————— <*> Закон Республики Адыгея от 27 апреля 1999 г. N 121 (в редакции Закона Республики Адыгея от 27 февраля 2003 г. N 115) «О государственной охране памятников истории и культуры» // Советская Адыгея. 1999. 3 мая.

— принятие решений по охране и использованию памятников культуры; — контроль за соблюдением Закона Республики Адыгея «О государственной охране памятников истории и культуры»; — обеспечение необходимых организационных, правовых и финансовых условий для охраны и использования памятников культуры; — создание местных органов охраны памятников культуры; — реставрация и содержание муниципальных памятников культуры; — обеспечение информационной и просветительно-образовательной деятельности, широкого доступа к культурному наследию; — принятие участия в выявлении, популяризации и охране памятников культуры, находящихся на их территории. Законом Краснодарского края на органы местного самоуправления возложена обязанность обеспечения на территории соответствующего муниципального образования условий для выявления и обследования объектов, представляющих собой историко-культурную ценность, и подготовки документов, предусмотренных ст. 17 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» <*>. ——————————— <*> См.: Закон Краснодарского края от 6 февраля 2003 г. N 558-КЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Краснодарского края» // Кубанские новости. 2003. 19 февр.

Закон Республики Карелия «О культуре» возложил на органы местного самоуправления обязанность содействовать сохранности и использованию памятников, находящихся в частной и коллективной собственности, брать особо значимые из них на государственный учет <*>. ——————————— <*> Закон Республики Карелия от 24 января 1995 г. N 31-ЗРК (в редакции Закона Республики Карелия от 15 апреля 2002 г. N 585-ЗРК) «О культуре» // Карелия. 2002. 18 апр.

В ряде законов субъектов Российской Федерации, принятых после издания Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, конкретизируются полномочия органов местного самоуправления по охране и сохранению объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, при этом отдельные формулировки этих полномочий дублируют положения Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» <*>. ——————————— <*> См., например: ст. 2 Закона Костромской области от 1 апреля 2004 г. N 184-ЗКО «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры), расположенных на территории Костромской области» // Северная правда. 2004. 16 апр.

Анализ законодательства субъектов Российской Федерации дает основание говорить об отсутствии в регионах четкого представления о содержании вопросов местного значения, сформулированных в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и одноименном Законе от 6 октября 2003 г., и понимания, за что именно должны отвечать органы местного самоуправления <*>. ——————————— <*> На основании анализа законодательства Российской Федерации автором сделан вывод о том, что до 1 января 2006 г. к вопросам местного значения относилось сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности. См.: Панфилов А. Н. Правовые проблемы участия органов местного самоуправления в решении вопросов охраны и сохранения объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) // Российский юридический журнал. 2005. N 2. С. 35 — 38.

В немалой степени этому способствовали несогласованность нормативных правовых актов Российской Федерации, расплывчатость и неоднозначность содержащихся в них правовых норм. Данная проблема достаточно хорошо изучена и освещена в научной литературе <*>. ——————————— <*> Васильев В. И. Местное самоуправление: закон и практика // Журнал российского права. 2001. N 8. С. 7 — 8.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ преодолены основные недостатки, свойственные прежнему Закону. В ст. 14 — 16 указанного Закона за каждым типом муниципального образования закреплен исчерпывающий перечень вопросов местного значения. Чрезвычайно важным является положение нового Федерального закона, согласно которому перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в данный Закон. Эта правовая норма, по сути, лишает регионального законодателя права относить к вопросам местного значения иные предметы ведения. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации также не наделены полномочием осуществлять правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Данным полномочием обладают исключительно федеральные органы государственной власти. Это представляется весьма значимым, поскольку объем закрепляемых за местными органами публичной власти полномочий, необходимых для решения рассматриваемого вопроса местного значения, не может быть различным в субъектах Российской Федерации. Объем полномочий для решения того или иного вопроса местного значения должен определяться только соответствующим федеральным законом. По нашему мнению, для эффективного решения органами местного самоуправления вопросов охраны и сохранения объектов культурного наследия местного значения недостаточно ограничиться внесением изменений в федеральные законы, требуется большая и кропотливая работа по приведению в соответствие с положениями Федерального закона N 131-ФЗ нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

——————————————————————