(«Культура: управление, экономика, право», 2007, N 1)
ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
В СФЕРЕ СОХРАНЕНИЯ ПАМЯТНИКОВ КУЛЬТУРЫ
Г. СЕМЕНОВА
Семенова Г., советник Комитета по культуре и туризму Государственной Думы Федерального Собрания РФ.
В июне 2002 г. был принят базовый Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее — Закон N 73-ФЗ). Меня часто спрашивали журналисты, в чем коренное отличие нового Закона от действовавшего с 1978 г. Закона РСФСР «Об охране и использовании памятников истории и культуры». Если говорить коротко, то главное отличие в том, что впервые памятники истории и культуры были определены как особый вид имущества и установлены ограничения, связанные с их содержанием и использованием. Кроме того, введено понятие «предмет охраны памятника объекта культурного наследия», введена историко-культурная экспертиза, без которой нельзя производить никаких действий в отношении памятников культуры, требования по обеспечению сохранности памятника введены непосредственно в Закон, чем избавили органы охраны от необходимости заключать с каждым собственником или пользователем охранные обязательства. В данном Законе определены объекты культурного наследия, не подлежащие изъятию из государственной собственности, — особо ценные объекты культурного наследия, объекты всемирного наследия, объекты археологического наследия, историко-культурные заповедники, определен порядок представления документов для включения объектов культурного наследия России в Список Всемирного наследия. Но законодательство, обеспечивающее охрану и сохранение объектов культурного наследия, не ограничивается указанным Законом.
Отдельные положения, обеспечивающие сохранность объектов культурного наследия, содержатся в иных законодательных актах, наиболее значимыми из которых являются Земельный кодекс РФ (в нем земли объектов культурного наследия отнесены к землям историко-культурного назначения с особым правовым режимом, земли памятников, не подлежащих приватизации, ограничены в гражданском обороте), Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» (установил порядок приватизации памятников истории и культуры, в том числе с обязательным оформлением охранных обязательств), Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (обеспечен переход обязательств и обременений за объектом культурного наследия, независимо от собственника, и эти обременения должны регистрироваться при оформлении любой сделки), Градостроительный кодекс РФ (вывел территории памятников и ансамблей из-под действия градостроительных регламентов, установил, что все, что касается памятников, должно регулироваться законодательством о памятниках).
В последнее время приняты законодательные акты, жестко разграничивающие полномочия федеральных и региональных органов власти в сфере охраны культурного наследия и определяющие полномочия органов власти в соответствии с категорией памятника.
Согласно этим законодательным актам субъекты Российской Федерации не могут принимать участие в охране и реставрации памятников федерального значения, даже если они хотят и в состоянии это сделать.
Также субъекты Российской Федерации не могут иметь в собственности памятники федерального значения. Российская Федерация может принимать участие в финансировании памятников регионального значения через целевые программы, но иметь в собственности памятники этой категории значимости не могут. (Я не буду останавливаться на полномочиях органов местного самоуправления в отношении памятников муниципального значения, поскольку таких памятников в настоящее время не существует.)
Если принять во внимание численный состав федеральных органов исполнительной власти, в полномочия которых входит обеспечение сохранности всех памятников федерального значения, включая памятники археологии, и совершенно неудовлетворительный объем финансирования федеральных памятников, становится понятно, что наиболее ценный пласт памятников истории и культуры остается брошенным на произвол судьбы.
Комитет Государственной Думы по культуре, осознав сложившуюся ситуацию, направил в Правительство Российской Федерации несколько обращений с просьбой внести изменения в действующее законодательство. С этими же предложениями выступил и IV съезд органов охраны памятников истории и культуры, проходивший в Твери в сентябре 2005 года. Эти просьбы были услышаны, и в настоящее время в первом чтении принят проект, внесенный Правительством Российской Федерации, «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий», в котором разрешается субъектам Российской Федерации финансировать памятники федерального значения, разрешается иметь в собственности памятники любой категории значимости, если они необходимы для осуществления полномочий субъекта Российской Федерации, разрешается передача полномочий федерального органа охраны объектов культурного наследия субъектам Российской Федерации по соглашению. Если эти положения останутся в окончательном варианте закона, это позволит обеспечить сохранность федеральных памятников в сегодняшних экономических условиях. Но остаются еще проблемы, связанные непосредственно с каждым памятником истории и культуры, которые оказались не урегулированы или урегулированы недостаточно в базовом законе.
К таким проблемам в первую очередь можно отнести проблему обеспечения доступа граждан к объектам культурного наследия, определения охранных документов и установления порядка возмещения физического ущерба, нанесенного объектам культурного наследия, предусматривающего компенсацию не только в случае нанесения частичного вреда, но и в случае уничтожения объекта культурного наследия.
Законопроект, предлагающий механизм реализации указанного права, провозглашенного ст. 44 Конституции Российской Федерации, а также изменения в отдельные статьи Закона N 73-ФЗ по данным проблемам, был внесен в Государственную Думу депутатами Комитета по культуре, направлен во все субъекты Российской Федерации, в Правительство и Президенту РФ. Правительство дало отрицательный отзыв, Администрация Президента проект поддержала с учетом высказанных замечаний. В настоящее время законопроект дорабатывается с учетом всех высказанных замечаний.
Необходимо установить, какой же орган из трех является федеральным органом охраны объектов культурного наследия, о котором говорится в Законе. Требует юридического определения «территория объекта культурного наследия», «особо ценный объект культурного наследия» как объектов недвижимого имущества, поскольку в настоящее время существующие особо ценные объекты культурного наследия являются учреждениями культуры. Необходимо уточнить порядок ведения Единого государственного реестра объектов культурного наследия, поскольку в настоящее время, учитывая существующие разграничения полномочий, единый реестр не получается, а получаются 89 реестров территорий и один реестр федеральных памятников: установить порядок вручения паспорта объекта культурного наследия. Соответствующий законопроект готовится Министерством культуры и массовых коммуникаций. Концепция проекта направлена в Правительство.
Особенно остро стоит вопрос о приватизации памятников истории и культуры. В настоящее время приватизация приостановлена Законом N 73-ФЗ до принятия федерального закона о разграничении объектов культурного наследия, находящихся в государственной собственности (на собственность Федерации, субъектов Федерации и муниципальную собственность). Однако Министерство экономического развития и торговли полагает, что такого закона не должно быть, поскольку разграничение собственности было осуществлено в 1991 г. Постановлением Верховного Совета Российской Федерации N 3020-1. Противостояние Министерства культуры и Министерства экономического развития длится до сих пор, вопрос открыт, но есть информация, что законопроект об отмене моратория на приватизацию памятников уже подготовлен и будет внесен в Государственную Думу в ближайшее время.
Нельзя не сказать о негативных последствиях, которые наблюдаются сегодня в связи с отсутствием всех подзаконных актов, которые должны быть подготовлены Правительством Российской Федерации во исполнение Закона N 73-ФЗ. Самое главное — нет положений о Едином государственном реестре и о государственной историко-культурной экспертизе. Без этих документов невозможно определить предмет охраны объекта культурного наследия и его территорию. Следовательно, невозможно составить охранное обязательство, которое является неотъемлемой частью договора купли-продажи объекта культурного наследия. Если мораторий на приватизацию памятников будет снят до выхода указанных подзаконных актов, судьба приватизированных памятников будет весьма печальной.
Действующее законодательство о приватизации предусматривает выполнение условий конкурса, на котором определяется покупатель, в течение одного года. Но мы же понимаем, что для объекта культурного наследия за один год невозможно провести грамотные ремонтно-реставрационные работы. Следовательно, необходимо вносить изменения в сроки действия условий конкурса. Также необходимо предусмотреть возможность безвозмездного изъятия памятника у собственника, не выполнившего условия охранного обязательства при приватизации памятника. Но таких предложений пока в законодательство не внесено.
В октябре текущего года в Государственную Думу был внесен законопроект, предусматривающий использование Стандарта оценки объекта культурного наследия при расчете размера ущерба, нанесенного этому объекту (изменения вносятся в Закон N 73-ФЗ). Законопроект разослан во все субъекты Российской Федерации, в Правительство РФ и готовится к первому чтению.
Затрагивает вопросы Стандарта оценки недвижимого имущества и внесенный Правительством Российской Федерации законопроект о дополнениях в Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации». В данном законопроекте Стандарт оценки объекта недвижимости, в том числе и памятника истории и культуры, предлагается утверждать не Правительством Российской Федерации, а органом, уполномоченным Правительством. Полагаю, что этим органом будет Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации. У меня нет гарантии, что при разработке Стандарта оценки памятника культуры будет учтена его историко-культурная значимость, а если будет, то в какой степени. Законопроект принят в первом чтении, и Комитет по культуре будет готовить свои поправки.
Министерством культуры и массовых коммуникаций РФ подготовлен проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации», позволяющий ввести в правовое поле государственные музеи-заповедники. Подготовлен Правительством Российской Федерации для внесения в Государственную Думу проект закона о внесении изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях, ужесточающих наказание за несанкционированные раскопки и торговлю археологическими находками.
Остается добавить, что правовая база постоянно изменяется и наш Комитет по культуре тщательно отслеживает законопроекты, затрагивающие памятники культуры как особый вид имущества, а также выступает инициатором новых законопроектов.
