(Коновалов А. И.) («Конкурентное право», 2011, N 2)
РЕШЕНИЕ ЗАДАЧИ РАЗВИТИЯ КОНКУРЕНЦИИ ПУТЕМ ПРИВАТИЗАЦИИ ПАМЯТНИКОВ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ
А. И. КОНОВАЛОВ
Коновалов Александр Иванович, доцент кафедры гражданского права Северо-Кавказского филиала ГОУ ВПО «Российская Академия правосудия», докторант кафедры коммерческого права Санкт-Петербургского государственного университета, кандидат юридических наук.
В статье рассматриваются вопросы формирования конкурентной среды в отношении объектов культурного наследия народов Российской Федерации, проблемы приватизации таких объектов и разграничения полномочий органов власти при распоряжении объектами публичной собственности.
Ключевые слова: конкуренция, приватизация, объекты культурного наследия.
Solution to the problem of competition through the privatization of monuments: problems of theory A. I. Konovalov
The article deals with creating a competitive environment with respect to the cultural heritage of the Russian Federation, the issue of privatization of suchfacilitie sand the separation of powers authorities for disposal facilities of public property.
Key words: competition, privatization, cultural heritage.
Общее улучшение конкурентной среды в сфере туризма и туристических услуг предполагает использование находящихся в частной собственности объектов недвижимости, относящихся к категории «достопримечательности». В их числе особое место занимают памятники культуры, истории и архитектуры, привлекающие потоки туристов. Действующее законодательство не исключает приватизацию указанных объектов, что может служить дополнительным импульсом развития конкуренции в сфере туристических услуг, общественного питания, оформительских и дизайнерских услуг. До сегодняшнего дня многие здания в центральной части городов России представляют собой памятники культуры, истории, архитектуры. Федеральный закон об объектах культурного наследия <1> называет субъектами имущественных прав на памятники истории и культуры Российскую Федерацию, ее субъекты, муниципальные образования, юридические лица и граждан (ст. 48). При этом объекты культурного наследия, независимо от категории их историко-культурного значения, могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, частной собственности, а также в «иных» формах собственности, если иной порядок не установлен федеральным законом. Законодатель явно намеревался опередить развитие имущественных отношений в России, где пока нет никаких «иных» форм собственности, если не принимать всерьез теории о существовании акционерных, кооперативных, коллективных форм собственности. Разумеется, собственность в России, если говорить о ее формах, может быть только частной или публичной. ——————————— <1> Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) на родов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. N 26. Ст. 2519 (далее — Закон об объектах культурного наследия).
Разработчики Закона об объектах культурного наследия учли российскую давнюю традицию государственной собственности на культурные ценности и выделили особо ценные объекты (ст. ст. 24 и 50), которые не могут находиться в муниципальной или частной собственности. Вместе с тем граждане и юридические лица могут быть пользователями любых объектов культурного наследия на основаниях, указанных в ст. 51 Закона об объектах культурного наследия: по договору, акту государственного органа, судебному решению. Осуществление права пользования объектами культурного наследия, включенными в реестр, права пользования земельным участком или участком водного объекта, в пределах которых располагается объект археологического наследия, и права пользования выявленным объектом культурного наследия возможно с учетом требований, установленных Законом об объектах культурного наследия и иными нормативными правовыми актами, если это не ухудшает состояние указанных объектов, не наносит вред окружающей историко-культурной и природной среде, а также не нарушает права и законные интересы других лиц (ст. 52 указанного Закона). Закон об объектах культурного наследия не содержит каких-либо специальных требований к гражданам и юридическим лицам при возникновении у них имущественных прав на объекты культурного наследия. Требования к субъектам имущественных прав на памятники истории и культуры (объекты культурного наследия) аналогичны тем, которые Гражданский кодекс РФ предъявляет ко всем участникам гражданско-правовых отношений: от участников имущественных отношений требуется право-дееспособность (правосубъектность). Не случайно Закон об объектах культурного наследия (ст. 2) устанавливает, что правовое регулирование отношений в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации основывается на положениях Конституции РФ, Гражданского кодекса РФ и Основ законодательства РФ о культуре <2>. Отсылая правоприменителя в названным нормативным актам, законодатель создает впечатление, что нормы Конституции РФ, Гражданского кодекса РФ и Основ законодательства РФ о культуре содержат какие-либо дополнительные требования к субъектам имущественных прав на памятники истории и культуры. В действительности это не так. Можно с уверенностью утверждать, что российское законодательство недостаточно полно и четко определяет требования, предъявляемые к гражданам и юридическим лицам, обладающим имущественными правами на объекты культурного наследия. В пользу данного тезиса можно привести следующие соображения. ——————————— <2> Закон Российской Федерации от 9 октября 1992 г. N 3612-1 «Основы законодательства РФ о культуре» (с изм. и доп. от 23 июня 1999 г., 27 декабря 2000 г., 30 декабря 2001 г., 24 декабря 2002 г., 23 декабря 2003 г., 22 августа 2004 г.) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 46. Ст. 2615.
Во-первых, основой имущественных прав на объекты культурного наследия является право собственности на них. Ни Гражданский кодекс РФ, ни тем более Основы законодательства РФ о культуре не содержат минимальных требований к собственникам объектов культурного наследия. Речь идет о том, что собственник объекта культурного наследия должен иметь материальную возможность сохранить исторический облик памятника истории и культуры, должен обеспечить возможность доступа граждан на объект. Граждане и юридические лица, являясь собственниками объектов культурного наследия, этим требованиям не всегда соответствуют в силу различного материального положения. Во-вторых, граждане и юридические лица, являющиеся арендаторами или иными пользователями объектов культурного наследия, должны обеспечить сохранение функции памятников истории и культуры. Функция же объектов культурного наследия состоит в удовлетворении эстетических запросов граждан, совершенствовании культуры населения. Никакое иное использование объекта культурного наследия не может быть оправдано. Вместе с тем законодательство об объектах культурного наследия запрещает в пределах их охранных зон только такую деятельность, которая может причинить имущественный вред. Данная позиция законодателя представляется половинчатой, позволяющей использовать объекты культурного наследия в качестве контор, мастерских и складов. В-третьих, объекты недвижимости, в том числе объекты культурного наследия, приобретаются гражданами и юридическими лицами для коммерческого использования. Законодательство об объектах культурного наследия не запрещает коммерческое их использование, однако такое использование памятников истории и культуры не должно препятствовать осуществлению конституционного права граждан на доступ к культурным ценностям. В связи с этим представляется оправданным ограничить круг граждан и юридических лиц, участвующих в приватизации объектов культурного наследия, только организациями и гражданами, не осуществляющими предпринимательскую деятельность, которая может быть опасна для сохранности памятников истории и культуры. Другими словами, в Закон об объектах культурного наследия, в законодательство о приватизации требуется внести дополнения, устанавливающие имущественные требования к гражданам и юридическим лицам, а также требования об обеспечении сохранности памятников истории и культуры и доступа на них граждан. Пункт 1 ст. 48 Закона об объектах культурного наследия следует изложить в следующей редакции: «Объекты культурного наследия могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности. Передача объектов культурного наследия в частную собственность граждан и юридических лиц осуществляется только при наличии реальной возможности обеспечения сохранности исторического облика объекта, его реставрации, а также гарантий использования объекта в соответствии с его назначением». Проверка материальных возможностей граждан и юридических лиц по сохранению объектов культурного наследия должна быть возложена на Федеральную службу по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия, в Положение о которой также необходимо внести соответствующие изменения и дополнения. Представляется необходимым внести дополнения в п. 1 ст. 29 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» <3> следующего содержания: «К участию в приватизации объектов культурного наследия допускаются юридические лица и граждане, не осуществляющие предпринимательскую деятельность, опасную для их сохранности, представившие заключение Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия о возможности самостоятельно обеспечить сохранность (восстановление, реконструкцию, реставрацию) объекта культурного наследия». ——————————— <3> Российская газета. 2002. 26 января.
Государство как субъект имущественных прав на объекты культурного наследия имеет неизмеримо больше материальных возможностей, чем граждане и юридические лица, для сохранения названных объектов для будущих поколений. Государство и сейчас является главным собственником памятников истории и культуры. По нашему мнению, граждане и юридические лица могут и должны быть субъектами права собственности на памятники истории и культуры только в исключительных случаях, допускаемых законодателем тогда, когда осуществление права публичной собственности представляется затруднительным. По мнению ряда ученых <4>, проблема состоит в разграничении полномочий Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в распоряжении объектами публичной собственности, к которым относится подавляющее большинство памятников истории и культуры народов России. ——————————— <4> См., например: Берг О. В. Об участии органов местного самоуправления в гражданских правоотношениях // Государственная власть и местное самоуправление. 2001. N 2. С. 37; Голосова С. А. Местное самоуправление и государственная власть. Теоретические аспекты их соотношения // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. N 5. С. 6; и др.
Законодательная неопределенность порождает немало нарушений, что отмечается в ряде публикаций по проблематике государственной и муниципальной собственности. Откровенно массовый характер приобрели нарушения требований законодательства об использовании федеральных объектов недвижимого имущества, в том числе и памятников истории и культуры. Нарушаются порядок и процедура сдачи такого имущества в аренду, заключение и регистрация соответствующих договоров аренды. Получила широкое применение практика передачи федеральных объектов недвижимости, зарегистрированных в качестве объектов культурного наследия, коммерческим структурам на безвозмездной основе <5>. Думается, что негативные тенденции могут и должны быть преодолены за счет совершенствования законодательства о культуре и приватизации. ——————————— <5> Алексеева Д. Г. Использование государственной, муниципальной собственности в процессе предпринимательской деятельности: состояние законности // Государственная власть и местное самоуправление. 2001. N 2. С. 38 — 41.
