(Козырин А. Н.) («Юридическое образование и наука», 2006, N 4)
НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ В РОССИИ (В СВЕТЕ ВХОЖДЕНИЯ РОССИИ В БОЛОНСКИЙ ПРОЦЕСС) <1>
А. Н. КОЗЫРИН
——————————— <1> Статья подготовлена при поддержке Научного фонда Государственного университета — Высшей школы экономики (индивидуальный следовательский грант 2005 г.).
Козырин А. Н., профессор, доктор юридических наук.
То особое место, которое высшее образование занимает в современной экономической и социальной политике Российской Федерации, предопределяет значение четкого и эффективного нормативно-правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений. Развернувшаяся реформа российского образования, процессы интернационализации в сфере высшего образования, создание единого европейского образовательного пространства и вхождение России в Болонский процесс делают теоретические исследования системы нормативно-правового регулирования образования особо актуальными. Существующая в настоящий момент система источников права, которыми регулируются отношения в области вузовского и послевузовского образования, включает два уровня нормативно-правового регулирования: «внутренние», российские нормативные правовые акты, и «внешние», международно-правовые акты. В свою очередь, система «внутренних» российских актов представлена нормативными правовыми актами, принятыми на федеральном уровне и включающими федеральные законы и подзаконные нормативные акты. Законодательная основа правового регулирования отношений в сфере высшего и послевузовского образования представлена: Конституцией РФ; Федеральным законом от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»; Законом РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 «Об образовании»; иными «профильными» федеральными законами, т. е. законами, принятыми для регулирования отношений, складывающихся исключительно в области образования; «непрофильными» законами, содержащими отдельные нормы, регулирующие отношения в сфере образования. Конституция РФ. Статья 43 Конституции РФ целиком посвящена образованию. В ней закрепляется право каждого на образование. Применительно к высшему образованию данная норма конкретизируется следующим образом: «Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии». При этом Российская Федерация «устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования». Наряду со ст. 43 отдельные положения, регулирующие отношения в области высшего и послевузовского образования, содержатся и в других статьях Конституции Российской Федерации: так, в ст. 72 (п. 1) общие вопросы образования отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; в ст. 114 устанавливается, что Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области образования. Федеральный закон от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Принятый через четыре года после появления базового закона — Закона РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 «Об образовании» — Закон о высшем образовании развил, конкретизировал и уточнил основные положения Закона РФ «Об образовании» применительно к сфере высшего и послевузовского образования. В Закон о высшем образовании неоднократно вносились изменения и дополнения как федеральными законами (в 2000 г. — два раза, 2002 г. — один раз, 2003 г. — три раза, 2004 г. — один раз, в 2005 г. — два раза), так и решениями Конституционного Суда РФ <2>. Действие ряда норм Закона о высшем образовании в части, не обеспеченной финансированием из федерального бюджета, неоднократно приостанавливалось федеральными законами о федеральном бюджете на соответствующий год (например, Федеральными законами от 27 декабря 2000 г. N 150-ФЗ, от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ, от 24 декабря 2002 г. N 176-ФЗ, от 23 декабря 2003 г. N 186-ФЗ). ——————————— <2> Отдельные положения комментируемого Закона были признаны не соответствующими Конституции РФ Постановлениями Конституционного Суда РФ от 27 декабря 1999 г. N 19-П (СЗ РФ. 2000. N 3. Ст. 354) и от 24 октября 2000 г. N 13-П (СЗ РФ. 2000. N 44. Ст. 4399).
Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» регулирует различные виды общественных отношений, связанных с получением высшего профессионального образования, обучения в аспирантуре и докторантуре, присвоением ученых званий и присуждением ученых степеней и т. д. В нем содержатся правовые нормы, регламентирующие следующие основные направления в сфере высшего и послевузовского образования: — система высшего и послевузовского образования и управление этой системой; — статус субъектов учебной и научной деятельности в системе высшего и послевузовского образования; — экономика системы высшего и послевузовского образования; — международная и внешнеэкономическая деятельность высших учебных заведений. Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 «Об образовании». Закон РФ «Об образовании» регулирует систему общественных отношений, складывающихся в образовании, под которым законодатель понимает «целенаправленный процесс воспитания и обучения человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов)» (преамбула Закона). В Законе РФ «Об образовании» регламентируются вопросы, общие для всех элементов и уровней системы образования в Российской Федерации, а также содержатся нормы, непосредственно касающиеся высшего и послевузовского образовании (например, ст. ст. 24, 25). Иные «профильные» федеральные законы. В системе актов российского законодательства, регулирующих отношения в сфере высшего и послевузовского образования, наряду с Законом о высшем образовании и Законом РФ «Об образовании» присутствуют и другие законодательные акты, принятые для регулирования отношений, складывающихся исключительно в сфере образования. Например, Федеральные законы от 10 апреля 2000 г. N 51-ФЗ «Об утверждении Федеральной программы развития образования», от 12 июля 1995 г. N 100-ФЗ «Об исключительном праве на поступление в учреждения среднего профессионального и высшего профессионального образования выпускников школ, пострадавших от землетрясения в Охинском районе Сахалинской области». «Непрофильные» законы, содержащие правовые нормы, которыми регулируются отношения в сфере высшего и послевузовского образования. Эти законы занимают особое место в механизме правового регулирования отношений в сфере высшего и послевузовского образования. Большое количество таких законов, их «разнокалиберность» (в одних законах содержатся одна-две статьи по образовательной проблематике, в других — целые главы), частые случаи столкновений норм таких законов с нормами, содержащимися в «профильных» законах об образовании, — эти и ряд других причин делают весьма актуальной задачу систематизации законодательства в сфере образования. Многочисленные «непрофильные» законы можно попытаться объединить, с известной долей условности, в следующие группы: а) федеральные законы, в которых регламентируются общие вопросы организации высшего и послевузовского образования в Российской Федерации (например, Закон РСФСР от 25 октября 1991 г. N 1807-1 «О языках народов Российской Федерации»; Федеральные законы от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях»; от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»; от 17 июня 1996 г. N 74-ФЗ «О национально-культурной автономии»; от 24 мая 1999 г. N 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом»); б) федеральные законы, в которых содержатся нормы о специальных видах (направлениях) образования (например, гигиеническое воспитание и обучение — Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»; военное образование и военная подготовка — Федеральные законы от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе», от 6 февраля 1997 г. N 27-ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации»; экологическое образование — Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»; спортивная подготовка — Федеральный закон от 29 апреля 1999 г. N 80-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»; религиозное образование — Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях»; подготовка кадров для таможенных органов — Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации»; обучение и профессиональная подготовка по охране труда — Федеральный закон от 17 июля 1999 г. N 181-ФЗ «Об основах охраны труда в Российской Федерации»; профессиональное образование осужденных к лишению свободы — Уголовно-исполнительный кодекс РФ от 8 января 1997 г. N 1-ФЗ); в) федеральные законы, в которых устанавливаются различные льготы участникам образовательных отношений (например, Закон РФ от 15 мая 1991 г. N 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», Федеральные законы от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», от 25 июля 2002 г. N 113-ФЗ «Об альтернативной гражданской службе»); г) федеральные законы, регулирующие трудовые отношения и определяющие порядок социального обеспечения субъектов образовательных отношений (например, Федеральный закон от 7 августа 2000 г. N 122-ФЗ «О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации», Трудовой кодекс РФ от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ); д) федеральные законы, регулирующие отношения в сфере экономики и финансов высшего и послевузовского образования (например, Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ) и др. Подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере высшего и послевузовского профессионального образования, могут быть объединены по принципу убывания юридической силы в следующие группы. 1. Указы Президента РФ, среди которых можно выделить: а) указы, принятые исключительно для регулирования отношений в сфере высшего и послевузовского профессионального образования (например, Указы Президента РФ от 11 июля 1991 г. «О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР», от 24 декабря 1996 г. N 1759 «О приведении нормативных правовых актов Президента РФ в соответствие с Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», от 12 апреля 1993 г. N 443 «О неотложных мерах государственной поддержки студентов и аспирантов образовательных учреждений высшего профессионального образования», от 27 марта 1996 N 424 «О некоторых мерах по усилению государственной поддержки науки и высших учебных заведений РФ»; б) указы, содержащие отдельные положения, которые касаются проблематики высшего и послевузовского профессионального образования (например, основы государственного управления системой высшего и послевузовского профессионального образования закреплены в Указах Президента РФ от 9 марта 2004 N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и от 20 мая 2004 г. N 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»). 2. Постановления Правительства РФ, которые также могут быть посвящены целиком регулированию высшего и послевузовского профессионального образования (например, Постановления Правительства РФ от 5 июля 2001 г. N 505 «Об утверждении правил оказания платных образовательных услуг», от 18 октября 2000 г. N 796 «Об утверждении Положения о лицензировании образовательной деятельности», от 5 апреля 2001 г. N 264 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) Российской Федерации») либо могут содержать отдельные положения, регулирующие некоторые отношения в сфере высшего и послевузовского профессионального образования (например, Постановления Правительства РФ от 13 сентября 1994 г. N 1047 «Об организации переподготовки и повышения квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти», от 27 июля 2001 г. N 564 «О Федеральной целевой программе «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2011 года»). 3. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, принятые по вопросам высшего и послевузовского профессионального образования. Этот многочисленный и разнообразный массив нормативных правовых актов, в свою очередь, можно условно объединить в следующие группы: 1) нормативные правовые акты Министерства образования и науки РФ (ранее — Министерства образования РФ) (например, Приказы Минобразования России от 25 марта 2003 г. N 1154 «Об утверждении Положения о порядке проведения практики студентов образовательных учреждений высшего профессионального образования», от 13 мая 2002 г. N 1725 «Об утверждении условий освоения основных образовательных программ высшего профессионального образования в сокращенные сроки»); 2) нормативные правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти, в том числе: а) «профильные», то есть принятые для регулирования отношений, складывающихся исключительно в сфере высшего и послевузовского профессионального образования (например, Приказ МВД России от 7 августа 2003 г. N 610 «Об утверждении Положения о подготовке научно-педагогических и научных кадров в образовательных учреждениях высшего профессионального образования и научно-исследовательских учреждениях Министерства внутренних дел Российской Федерации», Приказ Минздрава России от 17 февраля 1993 г. N 23 «Об утверждении Положения о клинической ординатуре», Приказ Министерства обороны РФ от 12 марта 2003 г. N 80 «Об утверждении Руководства по организации работы высшего военно-учебного заведения Министерства обороны Российской Федерации»); б) «непрофильные», в которых содержатся лишь отдельные положения прямо или опосредованно связанные с проблематикой высшего и послевузовского профессионального образования (например, Приказ Минздрава России от 26 июля 2000 г. N 284 «О специальных экзаменах для лиц, получивших медицинскую и фармацевтическую подготовку в иностранных государствах», Приказ Министра обороны РФ от 10 декабря 2000 г. N 575 «О подготовке национальных военных кадров и технического персонала иностранных государств в воинских частях и организациях Вооруженных Сил Российской Федерации»). Характеризуя «внутреннюю» систему нормативно-правового регулирования отношений в сфере высшего и послевузовского профессионального образования (то есть российские нормативные правовые акты по данному вопросу), следует обратить внимание на следующие обстоятельства. 1. Долгое время в массиве нормативных правовых актов, в том числе и по вопросам образования, были представлены такие правовые акты, как письма, телеграммы и т. п. Их доля в общем объеме источников образовательного права была особенно велика в «советский период». В то время существовала практика направления инструктивных писем, нередко содержавших предписания нормативного характера. Практика включения нормативных правовых предписаний в различного рода письма и телеграммы приводила к частым возникновениям случаев столкновения (коллизий) «нормативных» писем и законодательных актов, что в конечном счете приводило к дискредитации самого принципа законности. Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 были утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. В этих Правилах устанавливается, что «издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается». Кроме того, содержится прямой запрет на издание нормативных правовых актов структурными подразделениями и территориальными органами федеральных органов исполнительной власти. Нормативные правовые акты могут издаваться федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Письмами, телеграммами (телетайпограммами) могут оформляться: ответы на запросы, позиция руководства государственного органа, которая может комментировать (разъяснять) правовую норму, содержащуюся в нормативном правовом акте. Эти и иные подобные документы являются разъяснительными документами, отражающими точку зрения лица, их подписавшего. Письма, телеграммы (телетайпограммы) могут выполнять информационную функцию. В особых случаях в целях оперативного доведения до сведения заинтересованных лиц положений законодательных актов либо иных нормативных правовых актов вышестоящих органов государственной власти информация об этих актах также может доводиться в виде писем, телеграмм (телетайпограмм). Таким образом, письма, телеграммы и телетайпограммы, не будучи нормативными правовыми актами, не могут содержать общеобязательных предписаний. 2. Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» были уточнены полномочия федеральных органов исполнительной власти по принятию нормативных правовых актов, иными словами, по изданию «на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц». Согласно п. 3 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, является федеральное министерство (в нашем случае это Минобрнауки России). Федеральные службы и федеральные агентства не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, установленных указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ. В пределах своей компетенции они могут издавать индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности данной федеральной службы или федерального агентства (п. п. 4 и 5 Указа Президента РФ). Порядок осуществления министерством функции по принятию нормативных правовых актов установлен в Положении о Минобрнауки России, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. N 280. В нем перечислены (п. 5.2) те основные нормативные правовые акты, которые Минобрнауки России принимает самостоятельно: — порядок подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров, включая профессиональное образование, подготовку, переподготовку и повышение квалификации рабочих и специалистов в федеральных образовательных учреждениях; — перечень профессий (специальностей), по которым осуществляются профессиональное образование и профессиональная подготовка в образовательных учреждениях; — положение и порядок создания филиалов федеральных государственных учреждений высшего и среднего профессионального образования; — формы документов государственного образца об уровне образования и (или) квалификации, порядок их выдачи, включая подтверждение, признание и установление эквивалентности этих документов за рубежом в соответствии с международными договорами Российской Федерации; — ежегодно на основе экспертизы федеральные перечни учебников, рекомендованных (допущенных) к использованию в образовательном процессе в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы общего образования и имеющих государственную аккредитацию и порядок проведения экспертизы; — положение о порядке замещения должностей работников государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования; — положение об аспирантуре и докторантуре в высших учебных заведениях и научных организациях независимо от ведомственной принадлежности; — федеральные компоненты государственных образовательных стандартов, федеральные требования к содержанию образования, общеобразовательным и профессиональным образовательным программам, учебным планам; — положение об итоговой аттестации выпускников образовательных учреждений; — положение о формах получения выпускниками образовательных учреждений золотой и серебряной медалей; — номенклатуру должностей научных работников; — порядок аттестации руководящих и педагогических работников государственных и муниципальных образовательных учреждений, а также установления образовательных цензов для педагогических работников; — порядок приема всех категорий обучающихся, порядок перевода обучающегося из одного учебного заведения в другое; — порядок развития многоуровневой непрерывной системы профессиональной подготовки и повышения квалификации кадров; — порядок формирования федеральной системы подготовки и переподготовки педагогических кадров образовательных учреждений и работников органов управления образованием; — порядок установления федеральным органам исполнительной власти, другим распорядителям средств федерального бюджета, имеющим в ведении образовательные учреждения профессионального образования, контрольных цифр приема граждан, обучающихся за счет средств федерального бюджета; — порядок формирования материально-технической, экспериментальной и приборной базы науки, создания федеральных центров коллективного пользования научным оборудованием; — порядок государственной регистрации и учета обязательных экземпляров неопубликованных документов — результатов открытых научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, выполняемых организациями независимо от организационно-правовой формы; — порядок представления кандидатур для назначения на должности атташе по науке и технике, а также кандидатур сотрудников групп по науке и технике в представительствах Российской Федерации за рубежом; — порядок передачи на усыновление (удочерение) гражданам детей, являющихся гражданами Российской Федерации; — порядок функционирования и развития сети специальных учебно-воспитательных и реабилитационных учреждений для детей и подростков; — порядок присуждения премий Президента Российской Федерации и премий Правительства Российской Федерации в области образования, науки и техники; — порядок создания и развития инновационной инфраструктуры; — нормативные правовые акты по другим вопросам в установленной сфере деятельности Минобрнауки России и подведомственных ему федеральных служб и федеральных агентств, за исключением вопросов, правовое регулирование которых осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. 3. Нормативные правовые акты могут применяться в сфере высшего и послевузовского профессионального образования в том случае, если они в полной мере отвечают требованиям, предъявляемым российским законодателем к нормативному правовому акту. Нормативный правовой акт должен быть официально опубликован. Это требование закреплено: — применительно к законам: в п. 3 ст. 15 Конституции РФ, в ст. 1 Федерального закона от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»; — применительно к указам Президента РФ и постановлениям Правительства РФ: в п. 1 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»; — применительно к нормативным правовым актам Минобрнауки России: в п. 8 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763. Нормативные правовые акты Минобрнауки России, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, подлежат государственной регистрации в Минюсте России (п. 10 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009). Нормативные правовые акты Минобрнауки России и иных федеральных органов исполнительной власти, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих отношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На такие акты нельзя ссылаться при разрешении споров. Проблеме соотношения юридической силы Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и международных договоров Российской Федерации, которыми регулируются соответствующие отношения, посвящен п. 2 ст. 1. В нем законодатель воспроизводит конституционную норму, устанавливающую примат (приоритет) международных договоров Российской Федерации по сравнению с внутренним законодательством. Имеется в виду ст. 15 Конституции РФ, в соответствии с которой: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Этот принцип играет всевозрастающую роль в механизме правового регулирования образовательных отношений в условиях развития интеграционных процессов в этой сфере. Развитие научных и культурных обменов, академическая мобильность и интенсификация обменов студентами, а также другие причины, содействующие расширению международного сотрудничества в сфере образования, обусловливают неизбежность международно-правовой регламентации образовательных отношений. К настоящему времени уже сформировался значительный блок международно-правовых актов в области образования. Нормы, регулирующие образовательные отношения, могут содержаться как в международных договорах и соглашениях, регулирующих исключительно образовательные отношения, так и в различных договорах и соглашениях, в которых вопросы образования затрагиваются прямо или опосредованно, наряду с другими вопросами. Примером последних может служить Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (Нью-Йорк, 16 декабря 1966 г.). В ст. 13 этого международно-правового акта закреплено право каждого человека на образование и определены основные гарантии реализации этого права. Другой пример — Конвенция о правах ребенка (принята 20 ноября 1989 г. Резолюцией 44/25 Генеральной Ассамблеи ООН). Ряд статей этой Конвенции (например, ст. ст. 28, 29, 32, 33 и др.) также затрагивают сферу образования. Отдельные нормы могут содержаться не только в двусторонних договорах, но и в многосторонних конвенциях (договорах, соглашениях). Среди последних можно выделить: — международно-правовые акты универсального характера, многие из которых приняты под эгидой ООН, Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО), Международной организации труда (МОТ) и т. д.: Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования (принята в г. Париже 14 декабря 1960 г. на 11-й сессии Генеральной конференции ЮНЕСКО); Соглашение о содействии распространению в международном плане наглядно-звуковых материалов образовательного, научного и культурного характера (заключено 10 декабря 1948 г.); Соглашение о ввозе материалов образовательного, научного и культурного характера (заключено в Лейк-Саксессе, Нью-Йорк 22 ноября 1950 г.); Конвенция N 142 Международной организации труда «О профессиональной ориентации и профессиональной подготовке в области развития людских ресурсов» (принята в г. Женеве 23 июня 1975 г. на 60-й сессии Генеральной конференции МОТ) и др.; — так называемые региональные международно-правовые акты, принятые в рамках Совета Европы, СНГ, региональные конвенции ЮНЕСКО: Конвенция о признании учебных курсов, дипломов о высшем образовании и ученых степеней в государствах региона Европы (заключена в Париже 21 декабря 1979 г.); Европейская конвенция об академическом признании университетских квалификаций (ETS N 32) (заключена в Париже 14 декабря 1959 г.); Европейская конвенция об эквивалентности дипломов, ведущих к доступу в университеты (подписана в Париже 11 декабря 1953 г.); Соглашение о сотрудничестве в области распространения знаний и образования взрослых (заключено в Москве 17 января 1997 г.), Соглашение о сотрудничестве в области образования (заключено в Ташкенте 15 мая 1992 г.) и др. Нормы, регулирующие образовательные отношения, могут содержаться в международно-правовых актах, основное содержание которых непосредственно не связано со сферой образования: например, Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств (ETS N 157) (заключена в Страсбурге 1 февраля 1995 г.); Конвенция N 138 Международной организации труда «О минимальном возрасте для приема на работу» (принята в Женеве 26 июня 1973 г. на 58-й сессии Генеральной конференции МОТ) и др. Разнообразные соглашения по сотрудничеству в сфере образования заключаются на двустороннем уровне: например, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Итальянской Республики о сотрудничестве в области культуры и образования (заключено в Риме 10 февраля 1998 г.); Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии о сотрудничестве в области образования, науки и культуры (заключено в Москве 15 февраля 1994 г.); Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Узбекистан о сотрудничестве в области высшего образования (заключено в Ташкенте 27 июля 1995 г.) и др. На двустороннем уровне вопросы сотрудничества в сфере образования могут затрагиваться, помимо межправительственных соглашений в иных правовых и дипломатических актах, таких как меморандумы <3> (например, Меморандум о взаимопонимании между Правительством Российской Федерации и Правительством Соединенных Штатов Америки о принципах сотрудниче ства в области культуры, гуманитарных и общественных наук, образования и средств массовой информации (подписан в Москве 2 сентября 1998 г.), протоколы <4> (например, Протокол между Правительством Российской Федерации и Правительством Южно-Африканской Республики о сотрудничестве в области образования (подписан в Претории 21 ноября 2002 г.)) и др. ——————————— <3> Меморандум — дипломатический документ, в котором излагается фактическая сторона вопроса, дается анализ тех или иных положений, приводится обоснование позиции. <4> Протокол — официальный документ, чаще всего приложение к основному договору (соглашению), с помощью которого этот договор дополняется, уточняется.
В развитие двусторонних соглашений договаривающиеся стороны могут принимать программы сотрудничества в сфере образования (например, Программа сотрудничества в области культуры, образования и науки между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Македония на 2004 — 2006 годы (принята в Москве 16 октября 2003 г.)). Договоренности о развитии сотрудничества могут достигаться не только на межправительственном, но и на межведомственном (министерском) уровне: Протокол между Министерством образования Российской Федерации и Министерством образования и исследований Румынии о сотрудничестве и обменах в области образования на 2002/2003 и 2003/2004 учебные годы (подписан в Бухаресте 27 марта 2003 г.), Соглашение между Министерством общего и профессионального образования Российской Федерации и Министерством образования Республики Молдова о сотрудничестве в области дошкольного, общего, начального профессионального и педагогического образования (заключено в Москве 8 октября 1996 г.) и др. Порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров Российской Федерации установлен Федеральным законом от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации». Этот законодательный акт применяется в отношении международных договоров Российской Федерации (межгосударственных, межправительственных договоров и договоров межведомственного характера) независимо от их вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол и т. д.). Вместе с тем не все вопросы, относящиеся к международным договорам, полностью урегулированы этим законом, поэтому он должен применяться в единстве с двумя Венскими конвенциями о праве международных договоров (одна из них — Конвенция 1969 г. — касается договоров с участием государств, другая — Конвенция 1986 г. — договоров с участием государств и международных организаций) и нормами международного обычного права, которые регулируют вопросы, не нашедшие разрешения в положениях упомянутых Венских конвенций. Одна из острейших задач по совершенствованию нормативно-правовой базы высшего образования состоит в необходимости скорейшего приведения внутреннего законодательства Российской Федерации в соответствие с нормами международных договоров Российской Федерации. Приведем лишь один пример. До сих пор ст. 23 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», в которой установлены основы признания и установления эквивалентности документов иностранных государств о высшем и послевузовском профессиональном образовании и об ученых званиях, не приведена в соответствие с положениями Лиссабонской конвенции 1997 г. о признании квалификаций, относящихся к высшему образованию в Европейском регионе (ETS N 165). Таким образом, российское законодательство о высшем образовании исходит из необходимости установления эквивалентности иностранных документов об образовании, а Лиссабонская конвенция, вступившая в силу для России 1 июля 2000 г., предполагает признание квалификаций. Две действующие для Российской Федерации нормы продолжают сосуществовать в отмеченном противоречии вот уже более пяти лет. Значение указанной задачи заметно возросло в связи с вхождением России в Болонский процесс. Достаточно отметить, что действующее законодательство до сих пор не имплементировало основные понятия и термины Болонского процесса. В активизировавшихся в последнее время дискуссиях о путях и формах систематизации российского образовательного законодательства предлагаются различные варианты — принятие Кодекса об образовании РФ, включение норм Закона о высшем образовании в действующий Закон РФ «Об образовании» и др. Вхождение России в Болонский процесс и необходимость имплементации соответствующих международно-правовых норм во внутреннее законодательство Российской Федерации позволяют по-новому взглянуть на будущее Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» как на своего рода адаптер российского законодательства к новым международно-правовым реалиям, обусловленным участием России в формировании единого европейского образовательного пространства.
