МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ: РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ <1>
А. Н. КОЗЫРИН
——————————— <1> Статья подготовлена в рамках Федеральной целевой программы «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009 — 2013 годы (мероприятие 1.2.2 — V очередь) по теме ПНИР «Анализ действующего российского законодательства в области образования по вопросам международного сотрудничества и разработка научных подходов по совершенствованию данного законодательства».
Козырин Александр Николаевич, доктор юридических наук, профессор, директор Института публично-правовых исследований, профессор Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики».
Анализируются действующие в Российской Федерации законодательства об образовании в части организации международного сотрудничества в этой сфере. Выявляются недостатки действующего законодательства и предлагаются пути их устранения через принятие нового Закона об образовании (Образовательного кодекса).
Ключевые слова: законодательство об образовании, международное сотрудничество в сфере образования, организационно-правовые формы международного сотрудничества, единое европейское образовательное пространство, реформирование законодательства об образовании.
International Cooperation in Education: the Development of Legislative Regulation A. N. Kozyrin
Author analyzes the current legislation of the Russian Federation on education in part of international cooperation in this field. Author identifies drawbacks of the current legislation and suggests the ways to eliminate them through a new act on education (Education Code).
Key words: legislation on education, international cooperation in education, organizational and legal forms of international cooperation, a unified European educational space, the reform of legislation on education.
Действующее законодательство об образовании фактически игнорирует проблематику международного сотрудничества. Несмотря на наличие отдельных глав, посвященных международному сотрудничеству, в Законе Российской Федерации «Об образовании» (глава VI, ст. ст. 57, 58) и Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (глава VI, ст. 33), законодатель уходит от регулирования этого важного сегмента образовательных отношений. Имеющиеся на данный момент в законодательстве об образовании статьи, посвященные вопросам международного сотрудничества, являются избыточными, поскольку вместо того, чтобы регулировать отношения, складывающиеся в процессе международного сотрудничества с участием субъектов образовательного законодательства, они воспроизводят (повторно закрепляют) конституционные и иные законодательные нормы, уже содержащиеся в ранее принятых законодательных актах. При этом важнейшие направления государственной политики Российской Федерации в сфере образования — участие в международных интеграционных процессах, вхождение в Болонский процесс и создание европейского пространства высшего образования — остаются даже без упоминания в действующем законодательстве об образовании. Безусловно, проблематика международного сотрудничества должна присутствовать в законодательстве об образовании и компактно в нем размещаться (в виде отдельной главы, например). Такой структурный подход, обозначившийся еще в законодательстве советского периода (например, в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании (утв. Законом СССР от 19 июля 1973 года), Законе РСФСР от 2 августа 1974 года «О народном образовании» содержались отдельные разделы, посвященные праву иностранных граждан и лиц без гражданства на получение образования) и повторенный в принятом в 1993 году Законе Российской Федерации «Об образовании», на этапе подготовки единого интегрирующего закона об образовании может быть повторен. В то же время заметим, что во многих зарубежных странах в законодательных актах об образовании вопросы международного сотрудничества, международных контактов, академических обменов в сфере образования рассредоточены по различным разделам закона об образовании, поскольку органически связаны с вопросами статуса образовательного учреждения и иных участников образовательного процесса. Принцип автономии образовательного учреждения предполагает, что последнее осуществляет самостоятельно международные контакты и соответствующие нормы «вписаны» в статус образовательного учреждения. Представляется, что отказ от выделения норм, регулирующих международные аспекты в образовательном процессе, в отдельную главу (раздел) Закона об образовании в настоящее время был бы преждевременным по нескольким причинам. Во-первых, интегрирующий закон об образовании принимается в условиях, когда еще не завершены региональная и муниципальная реформы, в незавершенном состоянии оказалась и административная реформа. В этой связи включение в закон об образовании главы, в которой будут в системном виде закреплены объемы полномочий органов государственной власти и муниципальных образований в отношении международной деятельности и международного сотрудничества в сфере образования, не окажется излишним. Во-вторых, международное сотрудничество осуществляется на всех уровнях образовательной системы, а не только в сфере высшего образования. Если в сфере высшего образования международное сотрудничество осуществляется в первую очередь самими высшими учебными заведениями в соответствии с принципом академической автономии и соответствующие нормативные предписания могут, а иногда и должны быть размещены в статьях, определяющих правовой статус высших учебных заведений, то в отношении иных уровней системы российского образования ситуация меняется. Центр тяжести в том, что касается международной деятельности, переносится от образовательных учреждений к органам государственной власти и в первую очередь органам управления образованием. Следовательно, организационно-правовые основы международной деятельности и международного сотрудничества применительно ко всем уровням системы образования должны быть определены через установление соответствующих полномочий государственных и иных органов публичной власти. В то же время следует оговориться, что международная проблематика, несмотря на выделение для нее отдельной главы, неизбежно будет связана с другими главами и статьями Закона об образовании (например, в статьях, в которых регулируются основы нормативно-правового регулирования образовательных отношений и системы образования, в части закрепления понятия международного образовательного права и его взаимодействия с национальным законодательством об образовании; в статье, закрепляющей содержание и принципы государственной политики в сфере образования; в статьях, регулирующих порядок признания и установления эквивалентности документов об образовании иностранных государств, и др.). Действующее законодательство в части международного сотрудничества в сфере образования содержит следующие нормы: 1) норма, констатирующая, что международное сотрудничество Российской Федерации в области образования осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации; 2) норма, воспроизводящая закрепленный на конституционном уровне (ст. 15 Конституции РФ) принцип примата международного договора: если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, применяются правила международного договора; 3) норма, констатирующая, что органы, осуществляющие управление в сфере образования, образовательные учреждения имеют право устанавливать прямые связи с иностранными предприятиями, учреждениями и организациями; 4) норма, констатирующая, что обучение, подготовка и повышение квалификации иностранных граждан в образовательных учреждениях Российской Федерации, равно как и граждан Российской Федерации в иностранных образовательных учреждениях, осуществляются по прямым договорам, заключаемым образовательными учреждениями, ассоциациями, органами, осуществляющими управление в сфере образования, иными юридическими лицами, а также физическими лицами в соответствии с международными договорами Российской Федерации. В Законе РФ «Об образовании», в главе, посвященной международной деятельности, содержится также статья о внешнеэкономической деятельности (ст. 58), в соответствии с которой органы, осуществляющие управление в сфере образования, образовательные учреждения имеют право самостоятельно осуществлять внешнеэкономическую деятельность в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Очевидно, что данная статья должна была бы быть помещена в главу IV «Экономика образования», поскольку она касается вопросов международного частного права и проблематики внешнеэкономических сделок, заключаемых в сфере образования с участием иностранного элемента. Ни одна из норм, содержащихся в действующем Законе РФ «Об образовании» в главе о международном сотрудничестве, не создавала нового нормативного предписания, а лишь повторяла уже существующие нормы либо констатировала сложившуюся и санкционированную правовую ситуацию. В этом смысле эффективность таких норм изначально была невысокой; они не имели никакой регулятивной ценности и практически все были производны от других правовых норм. Не будет преувеличением сказать, что все приведенные нормы представляют собой практически полное текстуальное воспроизведение отдельных норм, содержащихся в Конституции РФ, Гражданском кодексе РФ и других законодательных актах. Кроме того, некоторые из приведенных норм давно уже стали юридическими переживаниями. Они содержат терминологию, актуальную для той эпохи 15-летней давности, когда происходила перестройка экономического механизма, ломка командно-административного метода в экономике (например, неоднократные упоминания о праве органов, осуществляющих управление в сфере образования, образовательных учреждений устанавливать прямые связи с иностранными предприятиями, учреждениями и организациями). В настоящий момент подобные законодательные предписания являются, очевидно, неактуальными и ведут к перегрузке и засорению образовательного законодательства, настоятельно требуя его скорейшего обновления. Нормы о международном сотрудничестве, содержащиеся в Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», выглядят «более юридизированными» по сравнению с только что рассмотренными положениями Закона РФ «Об образовании». Ими, в частности, закрепляются конкретные формы международного сотрудничества образовательных учреждений и их права, которыми они наделяются в процессе осуществления международной деятельности. Однако механическое перенесение этих норм в новый закон об образовании невозможно, поскольку они касаются только международного сотрудничества, осуществляемого на одном из образовательных уровней, с участием высших учебных заведений. Анализ действующего законодательства в части осуществления международного сотрудничества позволяет вскрыть и другие правовые и юридико-технические проблемы, требующие их скорейшего устранения в новом Законе об образовании. Явно устаревшим и не соответствующим современному направлению государственной политики в области образования выглядит сегодня подход законодателя к определению системы источников образовательного права Российской Федерации в Законе РФ «Об образовании». В соответствии со ст. 3 этого Закона «законодательство Российской Федерации в области образования включает в себя Конституцию Российской Федерации, настоящий Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним другие законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области образования». И ни слова о многочисленных международно-правовых источниках, регулирующих отношения в сфере образования, составляющих предмет международного образовательного права. О международных договорах Российской Федерации законодатель «вспоминает» лишь в пункте 1 статьи 57 Закона, посвященной международному сотрудничеству Российской Федерации в области образования: «Международное сотрудничество Российской Федерации в области образования осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, применяются правила международного договора». Такая интерпретация положения ст. 15 Конституции РФ существенно искажает и деформирует смысл конституционной нормы. По смыслу норм, содержащихся в статьях 3 и 57 Закона РФ «Об образовании», получается, что международные договоры Российской Федерации заключаются только для того, чтобы регулировать вопросы международного сотрудничества Российской Федерации в сфере образования. А для регулирования всех остальных отношений, складывающихся в сфере образования, должны применяться нормы внутригосударственного права — акты законодательства Российской Федерации. Такой подход законодателя не просто неточен, он может подвести участника правоотношений в сфере образования к ошибочному выводу о непрямом характере действия общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации. А ведь Конституция РФ в ст. 15 недвусмысленно определяет эти источники международного права как составную часть правовой системы Российской Федерации. Аналогичная ситуация сложилась и в отношении ст. 1 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». В действующей редакции данной статьи устанавливается, что правовое регулирование отношений в области высшего и послевузовского профессионального образования осуществляется как самим Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», так и другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации и муниципальными правовыми актами. При этом в статье не содержится даже упоминания о международных интеграционных процессах, охвативших высшее образование в рамках Болонского процесса, сотрудничества в области образования государств ЕврАзЭС и т. д. Подключение Российской Федерации к процессам создания единого европейского пространства высшего образования и углубление интеграционных процессов в области образования в ЕврАзЭС (Договор между Российской Федерацией, Республикой Белоруссия, Республикой Казахстан и Киргизской Республикой «Об углублении интеграции в экономической и гуманитарных областях» (Москва, 29 марта 1996 г.) и принятые в его развитие иные международно-правовые акты) существенно изменили концепцию правового регулирования высшего образования в Российской Федерации. Если раньше законодательство, регулирующее высшее образование, формировалось исключительно как внутригосударственное, то теперь оно становится ориентированным преимущественно на международное право и решения компетентных интеграционных органов, как, например, таможенное и валютное законодательство (в которых «национальная компонента» действует по остаточному принципу, то есть в тех случаях, когда отношения не урегулированы международно-правовой нормой). Так же как и в случае со ст. ст. 3 и 57 Закона РФ «Об образовании», действующая редакция ст. 1 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» не только не отражает концептуальные изменения в механизме правового регулирования высшего образования в Российской Федерации, но и существенно деформирует правовой статус участников образовательных правоотношений, ориентируя их на внутригосударственное право, не знающее многих правовых норм, включенных в источники международного права. Сложившуюся ситуацию не может поправить упоминание в п. 2 ст. 1 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» о том, что в случае несоответствия норм, содержащихся в Законе, нормам международного договора должны применяться правила международных договоров. Положение п. 2 ст. 1 касается исключительно случаев коллизии нормы внутригосударственного права и международно-правовой нормы. Однако оно не затрагивает ситуацию, когда акты Российской Федерации не содержат правовых норм, имеющихся в источниках международного права. Упоминание в ст. 1 в качестве источников правового регулирования отношений в области высшего образования актов исключительно российского законодательства искажает смысл ст. 15 Конституции РФ, поскольку подталкивает заинтересованное лицо к неправильному выводу о том, что источники международного права не имеют прямого действия на территории Российской Федерации в условиях неурегулированности отношений нормами внутригосударственного права. Кроме того, в п. 2 ст. 1 названного Закона речь идет только о международных договорах Российской Федерации, в практике же интеграционных процессов в рамках Болонского процесса и ЕврАзЭС многие важные решения оформляются принятием актов, не являющихся международными договорами. Отмеченные недостатки и неточности действующего законодательства требуют незамедлительного устранения. Без четкого определения механизма международно-правового регулирования отношений в сфере образования невозможно будет в новом законе об образовании эффективно регулировать отношения, возникающие в связи с международной деятельностью и международным сотрудничеством. Очевидно, что разработка нового закона об образовании в части международного сотрудничества в образовательной сфере не должна ограничиться лишь устранением выявленных недостатков и неточностей действующего законодательства. Новый закон должен урегулировать вопросы международного сотрудничества с учетом коренного изменения ситуации в этой сфере, связанного с динамично развивающимися процессами глобализации в образовании, с развитием интеграционных процессов и включением в них Российской Федерации. С учетом изложенного, представляется целесообразным включить в главу о международном сотрудничестве следующие нормативные положения, действие которых распространялось бы на все уровни образования. 1. Статья, в которой закреплялись бы цели, основные направления и принципы международной деятельности и международного сотрудничества в сфере образования. В этой статье следует устранить образовавшийся в настоящее время пробел в законодательном регулировании образовательной деятельности на международном уровне. Само международное сотрудничество должно быть определено как одно из важнейших направлений государственной образовательной политики. В этой статье должна содержаться констатация того факта, что, во-первых, Российская Федерация стремится к активному участию в международном сотрудничестве в области образования, а во-вторых, нормативно-правовое регулирование отношений в сфере образования в Российской Федерации развивается в направлении гармонизации и унификации с общепринятыми международными нормами и практикой (имеются прежде всего нормы, составляющие понятие международного образовательного права). В последние годы со всей остротой и очевидностью обозначилась тенденция институционализации международного сотрудничества в области образования. В этой связи особого упоминания заслуживает тезис об участии Российской Федерации в деятельности универсальных и специализированных международных организаций (в первую очередь это касается Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО)). 2. В проекте закона должен быть четко обозначен курс Российской Федерации на участие в интеграционных процессах, которые предусматривают осуществление как совместной образовательной политики, так и совместного нормативно-правового регулирования отношений в области образования. Темпы интеграционных процессов и их политические последствия дифференцируются в зависимости от типа интеграционного объединения. Следует указать как минимум, два направления интеграции: 1) Болонский процесс и вхождение в единое европейское пространство высшего образования; 2) ЕврАзЭС и интеграционные процессы в образовании на постсоветском пространстве. Понятия «Болонский процесс» и «европейское пространство высшего образования» в обязательном порядке должны быть включены в понятийный аппарат нового закона об образовании. 3. Конкретизируя понятие международного сотрудничества, в новом законе об образовании следует указать основные направления международной деятельности в сфере образования: — международное сотрудничество, нацеленное на переход к системе «обучение в течение жизни», охватывающей все периоды обучения (от дошкольного до послепенсионного) и все его спектры — формальное, неформальное и самостоятельное обучение; — международное сотрудничество по организационно-правовому обеспечению и сопровождению трансграничного образования; — международное сотрудничество по обеспечению качества образования (системы аккредитации и оценки образовательных программ); — международное сотрудничество по вопросам признания, установления эквивалентности документов об образовании, квалификаций; — и др. 4. Создание организационной основы международного сотрудничества невозможно без распределения компетенций по осуществлению международного сотрудничества в области образования. В соответствии с общими принципами распределения компетенций между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями должны быть установлены компетенции государственных органов в сфере международного сотрудничества в образовании. Последние дополняются полномочиями образовательного учреждения в сфере международного сотрудничества. Закрепляется принцип координации международной деятельности с Министерством иностранных дел Российской Федерации. 5. В новом Законе в обязательном порядке должен быть установлен порядок реализации права на образование иностранных граждан и апатридов на территории Российской Федерации, с одной стороны, а с другой — российских граждан в зарубежных учебных заведениях. В рамках механизма государственного содействия получению образования гражданами, проявившими выдающиеся способности, определить особый порядок направления таких граждан для обучения за рубеж. Закон об образовании должен гарантировать исполнение законодательства Российской Федерации в части предоставления льгот по обучению соотечественников в российских образовательных учреждениях (ст. 17 Федерального закона от 24 мая 1999 года N 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом»). Одним из важных направлений международного сотрудничества в этом направлении, которое достойно особого упоминания в законе, является практика создания совместных славянских университетов, одним из учредителей которых является Правительство РФ. 6. Закон должен определять общие принципы организации обучения граждан Российской Федерации за рубежом, закреплять необходимые стимулы и гарантии для развития академической мобильности. В понятийный аппарат закона следует ввести само понятие «академическая мобильность». С другой стороны, в Законе должны содержаться нормы-принципы, регулирующие вопросы обучения иностранных граждан и апатридов в российских учебных заведениях. В качестве важнейших регуляторов соответствующих отношений используются двусторонние договоры и соглашения (о дружбе и сотрудничестве; о культурном и научно-техническом сотрудничестве и т. п.). Для «настройки» последующей нормотворческой и правоприменительной деятельности по этому вопросу законодателю целесообразно закрепить в данной главе важнейшие международно-правовые принципы сотрудничества в сфере образования — режим наибольшего благоприятствования и национальный режим. 7. В новом Законе следует обозначить также культурологические аспекты международного сотрудничества в области образования, в частности определить систему содействия изучению языков и культуры народов России за рубежом. Особые гарантии и стимулы следует предусмотреть в отношении системы изучения русского языка на постсоветском пространстве.
